Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap 2015

Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap 2015 Författare: Johan Wallander och Lisa Karlsson Analysenheten, Jordbruksverket

Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap 2015 I arbetet med fördjupad utvärdering 2015 hade Naturvårdsverket ett samordnande ansvar. Naturvårdsverket tog fram skrivanvisningar och en mall för rapportering. Denna rapport är den redovisning som Jordbruksverket skickade till Naturvårdsverket den 31 mars 2015. Rapporten följer därför Naturvårdsverkets anvisningar och kapitelindelning. Rapporten är ett underlag till den samlade fördjupade utvärderingen av de 16 miljökvalitetsmålen. Den fördjupade utvärderingen i sin helhet heter Mål i sikte (Naturvårdsverkets rapport 6662) och finns på Naturvårdsverkets webbplats. Författare Johan Wallander Lisa Karlsson

Sammanfattning Miljökvalitetsmålet är inte uppnått och kommer inte kunna nås med befintliga och beslutade styrmedel och åtgärder. Utvecklingen i miljön bedöms vara negativ. Det behövs förstärkta åtgärder för att: Öka möjligheterna att bo och verka på landsbygden. Följa upp och övervaka kulturmiljöer och åkermarkens biologiska mångfald, invasiva arter och växtskadegörare. Sköta och restaurera odlingslandskapets kulturmiljöer. Alternativa metoder för skötsel av gräsmarker Gynna biologisk mångfald och ekosystemtjänster i slättbygd. Få ut fler betesdjur på naturbetesmarker. Möjliggöra ett hållbart jordbruk i ett förändrat klimat. Öka takten i arbetet för att nå gynnsam bevarandestatus för arter och naturtyper. Landsbygdsprogrammets miljöersättning för betesmarker och slåtterängar, rådgivning samt anläggning och restaurering av våtmarker är framgångsrika insatser som behöver fortsätta, liksom den pågående miljöövervakningen. Miljöersättningar till betesmarker och slåtterängar behöver dock höjas så att ett starkt incitament skapas för lantbrukarna att fortsätta sköta gräsmarkerna. De centrala problemen inom Ett rikt odlingslandskap omfattar möjligheten att behålla ett aktivt jordbruk i hela landet samt tillståndet och utvecklingen för odlingslandskapets natur- och kulturmiljöer. Svenskt jordbruk är verksamt på en konkurrensutsatt marknad och utvecklingen är därmed styrd av faktorer som Sverige har begränsad möjlighet att påverka. Den svenska rådigheten över möjligheten att nå Ett rikt odlingslandskap är därmed begränsad. Jordbruket förväntas fortsätta minska i omfattning, vilket försvårar möjligheterna att nå Ett rikt odlingslandskap. Analyser av de ekonomiska styrmedlen visar att såväl gårdsstödet som landsbygdsprogrammets miljöersättningar är viktiga för att behålla marker i hävd. Utan dessa kan upp emot hälften av den svenska jordbruksmarken tas ur produktion. De ekonomiska styrmedlen medför även målkonflikter med andra mål. Den negativa påverkan kopplas ihop med produktionen av livsmedel och utan landsbygdsprogram och gårdsstöd kan miljöbelastning istället uppstå i de länder från vilka vi importerar mat. De ekonomiska styrmedlen bör justeras för att förbättra miljöeffekterna. Vissa av justeringarna måste ske inom den gemensamma jordbrukspolitiken, medan Sverige självt kan besluta om andra.

Innehåll 1 Uppföljning av miljötillstånd och miljöarbete... 3 1.1 Aktuell situation för miljötillståndet... 3 1.2 Aktuell situation för miljöarbetet... 10 1.3 Goda exempel på miljöarbete... 11 1.4 De centrala problemen för målet... 13 2 Analys av förutsättningar och orsaker till situationen för målet... 16 2.1 Effekter av styrmedel och åtgärder på miljötillståndet... 16 2.2 Övrig påverkan på målet... 28 2.3 Osäkerheter... 29 3 Bedömning av om målet nås... 30 3.1 Bedömningen av målet som helhet... 30 3.2 Det centrala i bedömningen... 30 3.3 Andra aspekter av målet... 33 3.4 Vilken rådighet har Sverige över möjligheten att nå miljökvalitetsmålet?... 34 4 Prognos för utvecklingen av miljötillståndet... 35 4.1 Bedömningen av målet som helhet... 35 4.2 Bedömning av den framtida utvecklingen... 35 5 Beskrivning av behov av insatser vad krävs för att målet ska nås... 39 5.1 Framgångsrika insatser som behöver fortsätta... 39 5.2 Områden där styrmedel kan behöva justeras... 40

Ett rikt odlingslandskap Odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks. 1. Åkermarkens egenskaper och processer Åkermarkens fysikaliska, kemiska, hydrologiska och biologiska egenskaper och processer är bibehållna. 2. Jordbruksmarkens halt av föroreningar Jordbruksmarken har så låg halt av föroreningar att ekosystemens funktioner, den biologiska mångfalden och människors hälsa inte hotas. 3. Ekosystemtjänster Odlingslandskapets viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna. 4. Variationsrikt odlingslandskap Odlingslandskapet är öppet och variationsrikt med betydande inslag av hävdade naturbetesmarker och slåtterängar, småbiotoper och vattenmiljöer, bland annat som en del i en grön infrastruktur och erbjuder livsmiljöer och spridningsvägar för vilda växtoch djurarter. 5. Gynnsam bevarandestatus och genetisk variation Naturtyper och arter knutna till odlingslandskapet har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer. 6. Växt- och husdjursgenetiska resurser Husdjurens lantraser och de odlade växternas genetiska resurser är hållbart bevarade. 7. Hotade arter och naturmiljöer Hotade arter och naturmiljöer har återhämtat sig. 8. Främmande arter och genotyper Främmande arter och genotyper hotar inte den biologiska mångfalden. 9. Genetiskt modifierade organismer Genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden är inte introducerade. 10. Bevarade natur- och kulturmiljövärden Biologiska värden och kulturmiljövärden i odlingslandskapet som uppkommit genom långvarig traditionsenlig skötsel är bevarade eller förbättrade. 11. Kultur- och bebyggelsemiljöer Kultur- och bebyggelsemiljöer i odlingslandskapet är bevarade och förutsättningar finns för fortsatt bevarande och utveckling av värdena. 12. Friluftsliv Odlingslandskapets värden för friluftslivet är värnade och bibehållna samt tillgängliga för människor. 1

1 Uppföljning av miljötillstånd och miljöarbete 1.1 Aktuell situation för miljötillståndet Den aktuella situationen för miljökvalitetsmålets tillstånd är blandad, där vissa preciseringar bedöms vara uppnådda eller nära att nås, medan andra är långt ifrån önskat miljötillstånd. Tillståndet för preciseringarna som berör odlingslandskapets ekosystemtjänster, åkermarkens tillstånd och friluftsliv bedöms som relativt gott. Preciseringarna om genetiskt modifierade organismer och växt- och husdjursgenetiska resurser, bedöms vara uppnådd respektive delvis uppnådd. De största problemen inom Ett rikt odlingslandskap handlar om tillståndet och utvecklingen för biologisk mångfald, som inkluderar odlingslandskapets naturtyper, och för kulturmiljöerna. Grundläggande för att nå miljökvalitetsmålet är att det även fortsättningsvis finns jordbruk i hela landet, något som inte går att ta för givet 1. 1.1.1 Åkermarkens egenskaper och processer; Jordbruksmarkens halt av föroreningar Markens bördighet och produktionsförmåga är avgörande för att kunna bedriva en effektiv odling. Produktionsförmågan påverkas bland annat av markens mullhalt, jordens packning, ph och markavvattning. Produktionsförmågan bedöms vara god med tillfredsställande halt av organiskt kol i hela landet (genomsnittlig kolhalt för åren 1988-2007 på över två procent i varje län 2 ). Strax under 80 procent av åkermarken bedöms i nuläget ha tillfredsställande dränering, men en tredjedel av åkermarken skulle enligt lantbrukarnas egna bedömningar framöver behöva ny dränering eller omdränering enligt en nyligen genomförd enkät till Sveriges lantbrukare 3. Jordbruksmarkens halt av föroreningar har sannolikt inte ändrats nämnvärt sedan förra fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen, men miljöövervakningens tidsserier är ännu inte tillräckliga för att kunna följa trender i utvecklingen. Kadmium är en tungmetall som tas lätt upp av grödor och vid höga koncentrationer i livsmedel utgör det en hälsorisk. Kadmium förekommer naturligt i jordbruksmark. Tillförsel av kadmium sker främst genom atmosfäriskt nedfall men även genom till exempel mineralgödsel, stallgödsel, kalkning och avloppsslam. Halten kadmium i matjordslagret har i stort sett legat stilla sedan 1988 4. Upptaget av kadmium i grödan beror av fler faktorer än markens kadmiuminnehåll, som till exempel vilken gröda som 1 Kumm, K-I. 2013. På väg mot ett ekonomiskt hållbart, högproducerande och klimatsmart jordbruk med höga landskapsvärden. Naturvårdsverket rapport 6578. 2 SLU. Åkermarksinventering, mark och gröda. 3 Jordbruksverket 2014. Dränering av åkermark. JO 41 SM 1402. 4 Eriksson, J. m.fl. 2010. Tillståndet i svensk åkermark och gröda, data från 2001-2007. Naturvårdsverket Rapport 6349. 3

odlas, markens ph och jordart 5. Det är därför svårt att generellt uttala sig om riskfria halter i jorden. Kadmiumhalterna i åkermarken bör dock hållas under uppsikt 6. 1.1.2 Ekosystemtjänster Tillståndet för odlingslandskapets ekosystemtjänster bedöms i dagsläget som tillfredsställande, men inte som långsiktigt säkerställt. En fortsatt utarmning av odlingslandskapets biologiska mångfald kan innebära att viktiga ekosystemtjänster hotas. En av de viktigaste ekosystemtjänsterna i odlingslandskapet är att producera livsmedel. Det är osäkert om tillgången på pollinerande insekter är tillräcklig då arealen av grödor som är i behov av pollinering (till exempel äpplen, klöverfrö, raps och åkerbönor) har ökat i Sverige, samtidigt som antalet bisamhällen inte har ökat i motsvarande omfattning och artdiversiteten av vilda pollinerare har förändrats 7. Den omfattande utdikning av våta miljöer som skedde under 1800- och 1900-talet påverkar vissa av odlingslandskapets reglerande ekosystemtjänster, som vattenreglering och retention av näringsämnen, negativt 8. Att jordbruket fortsätter att minska i omfattning och att landskapet därmed blir mindre variationsrikt påverkar också odlingslandskapets kulturella ekosystemtjänster (friluftsliv, rekreation, inspiration till konst och litteratur) negativt. 1.1.3 Variationsrikt odlingslandskap; Bevarade natur- och kulturmiljövärden (den biologiska delen); Gynnsam bevarandestatus och genetisk variation; Hotade arter och naturmiljöer Odlingslandskapet bedöms på nationell nivå som fortsatt variationsrikt, men regionala skillnader förekommer. Jordbruksmarken fortsätter att minska i omfattning och produktionen blir mer specialiserad. Enligt officiell statistik för 2014 har arealen åkermark minskat med cirka 8 000 hektar jämfört med året innan 9. Totalt har åkermarksarealen minskat med cirka 72 000 hektar (cirka 3 procent) sedan 2003. Ängsoch betesmarksarealen minskade med cirka 7 000 hektar mellan 2013 och 2014 10 och har minskat med cirka 59 000 hektar (cirka 12 procent) sedan 2003 11. Fortsatt nedläggning av jordbruk i främst skogsbygd och mer intensiv produktion i andra områden leder till ett mer likformigt landskap. Nedläggning av jordbruksmark verkar oftast ske genom att den först brukas alltmer extensivt för att till slut inte användas alls för jordbruksproduktion. Trots gällande lagstiftning (SFS 1998:915) om skyldighet (vissa undantag finns) att anmäla att jordbruksmark ska tas ur produktion är det få anmälningar som kommer in till länsstyrelsen. Den genomsnittliga arealen som anmäls 5 Eriksson, J. m.fl. 2010. Tillståndet i svensk åkermark och gröda, data från 2001-2007. Naturvårdsverket Rapport 6349. 6 För en mer omfattande diskussion om kadmium och andra föroreningar hänvisas till fördjupad utvärdering 2012. Naturvårdsverkets rapport 6500, sidorna 443-445. 7 Brommarco, R. m.fl. 2012. Drastic historic shifts in bumblebee community composition in Sweden. Proc. R. Soc. B. 279: 309 315. 8 Lunds universitet 2013. Ekosystemtjänster i det skånska jordbrukslandskapet. CEC Syntes Nr 01 9 Jordbruksverket. Statistiska meddelanden JO 10 SM 1501. 10 Jordbruksverket. Statistiska meddelanden JO 10 SM 1501. 11 2010 ändrades grunderna för statistikuttag för den officiella statistiken vilket innebar att betesmarksarealen ökade med cirka 30 000 hektar. Minskningen i betesmarksareal är därför större än vad de här presenterade siffrorna indikerar. Åkermarksarealen påverkades endast marginellt av förändringen

är oftast under 100 hektar per år och län 12, vilket är långt under de arealförändringar som redovisas i den officiella statistiken 13. Många av odlingslandskapets rödlistade arter är fortsatt hotade och har därmed inte gynnsam bevarandestatus. I Sveriges rapportering 2013 till EU gällande arter och naturtyper i habitatdirektivet anges bevarandestatusen för majoriteten av odlingslandskapets gräsmarker och en del av arterna som fortsatt ogynnsam och trenden är i många fall negativ. För vissa naturtyper, som alvarmark, är framtidsutsikterna mer positiva 14 (tabell 1). Tabell 1. Utdrag från Sveriges rapportering om arter och naturtyper i art- och habitatdirektivet 2013 15. Tabellen visar på bevarandestatus och utvecklingsriktning för Sveriges naturtypsklassade gräsmarker. Arealer anges i hektar. Biogeografiska regioner: Alp=Alpin, Bor=Boreal, Con=Kontinental. Bevarandestatusen anges enligt följande: grön = gynnsam, gul = otillfredsställande, röd = dålig, - ej aktuell. Pilarna visar utvecklingstrenden där = tillståndet blir bättre, tillståndet neutralt eller okänt och tillståndet blir sämre. Naturtyp gräsmarker Befintlig areal (hektar) Önskvärd areal (hektar) Samlad bedömning Alp Bor Con Alp Bor Con Alp Bor Con Basiska berghällar 1 000 1 300 1 100 1 300 - röd grön Sandstäpp 30 80 30 300 - röd röd Alpina silikatgräsmark er Alpina kalkgräsmarker 445 000 7 500 445 000 7 500 grön grön - 112 000 112 000 grön - - Kalkgräsmarker 50 14 000 6 900 200 56 000 14 000 röd Staggräsmarker 100 6 000 2 900 100 43 000 6 000 röd röd röd röd röd Silikatgräsmark er 500 126 000 17 900 1 500 380 000 35 000 röd röd röd Alvar 6 100 13 510 10 000 13 500 - röd grön Fuktängar 320 27 400 8 900 1 200 110 000 40 000 röd röd röd 12 Länsstyrelsernas svar på Jordbruksverkets frågor i samband med fördjupad utvärdering 2015. 13 Jordbruksverket. Statistiska meddelanden JO 10 SM 1302 och tidigare. 14 Eide, W. (redaktör) 2014. Arter och naturtyper i habitatdirektivet bevarandestatus i Sverige 2013. Artdatabanken, SLU, Uppsala 15 Eide, W. (redaktör) 2014. Arter och naturtyper i habitatdirektivet bevarandestatus i Sverige 2013. Artdatabanken, SLU, Uppsala, sidorna 54-57. 5

Högörtängar 5 500 150 700 5 500 200 800 grön röd röd Svämängar 700 2 100 1 700 8 400 röd röd - Slåtterängar i låglandet 2 100 500 50 500 12 800 - röd röd Höglänta slåtterängar 290 780 4 400 11 200 röd röd - Lövängar 580 10 15 000 1 000 - röd röd Totalt 564 460 193 740 52 700 571 600 692 930 124 700 Odlingslandskapets gröna infrastruktur bedöms ha stora problem, vilket främst beror på omfattande arealminskningar och efterföljande fragmentering av ängs- och betesmarker under 1900-talet 16. Det finns även andra typer av gräsmarker, till exempel omfattar vägkanterna i Sverige en gräsmarksareal som motsvarar cirka 40 procent av den nuvarande betesmarksarealen 17. Vägkanterna kan vara artrika och ha höga naturvärden och utgör livsmiljöer och spridningsvägar för odlingslandskapets arter 18. Vägkanter utgör därmed ett viktigt komplement till odlingslandskapets traditionella jordbruksmark när det gäller att bevara biologisk mångfald. Det finns dock indikationer på att skötseln av vägkanter i delar av Sverige är otillräcklig för att bevara dess naturvärden 19,20. För odlingslandskapets vanliga fåglar är den långsiktiga populationsutvecklingen fortsatt negativ. 21 Trenden är också negativ mätt med standardrutter, även om minskningstakten är något lägre jämfört med punktrutterna (Figur 1). 16 Naturvårdsverket 2012. Grön infrastruktur redovisning av regeringsuppdrag. 17 Jordbruksverket 2012. Infrastrukturens gräs- och buskmarker. Rapport 2012:36. 18 Lennartsson, T. och Gylje, S. 2009. Infrastrukturens biotoper en refug för biologisk mångfald. Centrum för biologisk mångfald. CBM:s skriftserie 31. 19 Sjölund, M. 2013. Utvärdering av skötseln i artrika vägkanter i Trafikverkets Region Mitt. Examensarbete Umeå universitet. 20 Dalarnas regionala miljömålsuppföljning 2014. 21 Green, M., Lindström, Å. 2015. Övervakning av fåglarnas populationsutveckling. Årsrapport för 2014. Lunds universitet.

Figur 1. Populationsutvecklingen för 14 vanligt förekommande fågelarter i odlingslandskapet. Den röda linjen visar den skattade populationsutvecklingen mellan 1975 och 2014 från de så kallade punktrutterna och de svarta linjerna beskriver osäkerheten i skattningen. Den orangea linjen (med startpunkt 1998) visar populationsutvecklingen utifrån inventeringsdata insamlade från de så kallade standardrutterna 22. För ytterligare information om index se svensk fågeltaxerings hemsida: http://www.fageltaxering.lu.se/ Den totala betesmarksarealen som sköts med miljöersättning har minskat under en längre tid (figur 2). Arealen betesmarker som sköts med miljöersättning har minskat sedan 2005. Under 2014 omfattades cirka 397 000 hektar betesmarker av miljöersättning, vilket innebär att arealen för första gången sedan 2001 är under 400 000 hektar. Arealen skötta slåtterängar med miljöersättning minskade också under 2014 och bröt därmed en längre tids uppgång och uppgick 2014 till cirka 8 700 hektar jämfört med cirka 9 100 hektar 2013. Cirka 18 procent av de marker som inventerades i ängsoch betesmarksinventeringen mellan 2002 och 2004 har numera tappat sina värden 23. 1.1.4 Växt- och husdjursgenetiska resurser Inom Programmet för odlad mångfald (POM) har en nationell genbank börjat byggas upp i Alnarp för vegetativt förökat material. Fröförökade sorter förvaras sedan tidigare på NordGen. När den nationella genbanken är uppbyggd kommer arbetet med hur det odlade kulturarvet ska används att intensifieras. 22 Svensk fågeltaxering beskriver på sin hemsida skillnaderna mellan punkt- och standardrutterna på följande sätt: På grund av den ojämna fördelningen av ornitologerna i landet och inventerarnas personliga önskemål beträffande biotopval, är punktrutterna inte representativa vare sig geografiskt eller biotopmässigt. Därför kompletteras punkttaxeringarna från och med 1996 med ett nätverk av fasta standardrutter spridda i form av ett systematiskt stickprov över hela landet. 23 Jordbruksverket 2013. Utvärdering av ängs- och betesmarksinventeringen och databasen TUVA. Hur används TUVA och hur stort är behovet av ominventering? Rapport 2013:32. 7

Utvecklingen för de hotade husdjursraserna är positiv 24, bland annat genom de ersättningar som finns inom landsbygdsprogrammet till brukare som håller raserna samt ersättningar till avelsarbete. Även om utvecklingen är positiv utgår man från låga nivåer och vissa lantraser omfattas av endast ett fåtal djur vilket innebär risk för inavel. 1.1.5 Främmande arter och genotyper; Genetiskt modifierade organismer EU:s förordning om invasiva främmande arter trädde i kraft den 1 januari 2015. Förordningens syfte är att minska skador på den biologiska mångfalden och relaterade ekosystemtjänster samt att hindra att nya invasiva främmande arter tar sig in i EU. Sedan 2008 finns ett förslag till nationell strategi och handlingsplan för hur Sverige ska hantera invasiva arter, dvs. främmande arter som kan hota biologisk mångfald 25. Förslaget uppdaterades 2014, i syfte att klarlägga vilka åtgärder som Sverige behöver göra för att genomföra EU-förordningen om invasiva främmande arter. Sverige har också antagit ett etappmål om invasiva främmande arter som bland annat innebär att man har identifierat riskerna med dessa samt att insatser för bekämpning av de mest prioriterade arterna ska ha inletts senast 2015 26. Det regionala arbetet med invasiva främmande arter i odlingslandskapet är begränsat och handlar främst om att hålla efter mink, mårdhund, signalkräftor, lupiner, jättebjörnloka och vresros. I några län arbetas det överhuvudtaget inte med invasiva främmande arter och kunskapen om förekomst och spridning av dessa är överlag begränsad. Länen anser också att det behövs bättre samordning i arbetet. 27 Det finns fler invasiva främmande arter som är ett problem i odlingslandskapet, till exempel knylhavre och olika växtsjukdomar och andra skadegörare 28. Under 2014 odlades ingen genetiskt modifierad växt kommersiellt i Sverige. Däremot gjordes forskningsförsök med en insektsresistent majssort som är godkänd för kommersiell odling, på två platser i landet. Utöver detta pågår sex fältförsök med asp och hybridasp, ett med äpple och päron, två med backtrav, ett med oljekål och ett med potatis. Antalet pågående fältförsök som drivs av företag har minskat i Sverige sedan 1999, medan de som drivs av vetenskapliga institutioner har ökat. Jordbruksverkets tillståndsprövning gällande genetiskt modifierade växter, som även omfattar asp och hybridasp, har sin tyngdpunkt i miljöriskbedömning med utgångspunkten att de inte ska utgöra ett hot mot den biologiska mångfalden. Därmed finns en väl fungerande struktur för att förhindra introduktioner av genetiskt modifierade organismer som kan utgöra ett hot mot den biologiska mångfalden. Preciseringen bedöms därför som uppnådd. 24 Jordbruksverkets miljöersättningsstatistik DAWA. 25 Naturvårdsverket 2008. Nationell strategi och handlingsplan för främmande arter och genotyper. Rapport 5910. 26 Regeringskansliet 2012. Svenska miljömål preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål. DS 2012:23. 27 Länsstyrelsernas svar på Jordbruksverkets frågor i samband med fördjupad utvärdering 2015. 28 SLU:s remisskommentarer på Jordbruksverkets fördjupade utvärdering 2015.

1.1.6 Bevarade natur- och kulturmiljövärden (kulturdelen); Kulturoch bebyggelsemiljöer Vissa av landskapselementen är skyddade genom det generella biotopskyddet, men för att bevara kulturvärdena behöver landskapselementen även skötas för att hindra förfall och igenväxning. I betesmarker sköts landskapselementen huvudsakligen genom djurens bete, men i och vid åkermark krävs att människor aktivt håller efter vegetationen. Jordbrukets strukturomvandling som bland annat inneburit upphört brukande och igenväxning av marken påverkar därmed kulturmiljöerna negativt. Skötsel av landskapselement i och vid åkermark berättigade till miljöersättning via landsbygdsprogrammet fram till 2013. Under 2013 var omkring 20 procent av den svenska åkermarken ansluten till miljöersättningen, vilket innebär att landskapselementen sköttes och synliggjordes på omkring 510 000 hektar åkermark 29. Även landskapselement som inte omfattas av åtagande för miljöersättning sköts, men skötseln är sämre än på de element som omfattas av miljöersättning 30. Anslaget för bidrag till kulturmiljövård (kulturmiljövårdsanslaget 31 ) används till vård och tillgängliggörande av värdefulla kulturmiljöer, framtagande av kunskapsunderlag och till arkeologiska undersökningar. Bidraget ges även till vård av byggnadsminnen, kulturlandskap, fornlämningar och kulturreservat och mer sällan den storskaliga skötsel av odlingslandskapets vardagsmiljöer som landsbygdsprogrammet omfattade. En stor del av länsstyrelsernas arbete med odlingslandskapets kulturmiljöer har skett inom kulturmiljövårdsanslagets och landsbygdsprogrammets ramar. För att långsiktigt kunna nå målen som berör kulturmiljön anser länsstyrelserna att det behövs någon form av ekonomisk ersättning för skötsel och restaurering. Länsstyrelserna lyfter fram landsbygdsprogrammets miljöinvesteringar för restaurering av överloppsbyggnader, alléer, stenmurar och trägärdesgårdar som betydelsefulla. Inom länsstyrelsernas arbete med kulturmiljöerna tar man fram kunskapsunderlag, genomför inventeringar och ger rådgivning 32. 1.1.7 Friluftsliv Preciseringen innebär bland annat att landskapet ska vara attraktivt och tillgängligt för olika utövare samt att det finns områden som upplevs som rofyllda. Trots att det inte finns någon formell uppföljning av preciseringen, bedöms tillståndet som gott. Det beror främst på att allemansrätten ger människor en god tillgänglighet till stora delar av odlingslandskapet 33. Tillgängligheten till odlingslandskapet ser dock olika ut i olika delar av Sverige. Bristen på tillgänglighet är mest påtaglig i slättbygder, där hög brukningsintensitet, stora åkrar och få stigar vid sidan av de trafikerade vägarna begränsar den fysiska tillgängligheten. 29 Jordbruksverkets miljöersättningsstatistik. DAWA. 30 Jordbruksverket 2014. Utvärdering av miljöersättningen för natur- och kulturmiljöer. 31 Förvaltas av Riksantikvarieämbetet. 32 Länsstyrelsernas svar på Jordbruksverkets frågor i samband med fördjupad utvärdering 2015. 33 Naturvårdsverket 2014. Miljömålen - Årlig uppföljning av Sveriges miljökvalitetsmål och etappmål 2014. Rapport 6608. 9

Naturvårdsverkets enkät till svenska medborgare om deras friluftslivsvanor visar att en majoritet av dem som besökte odlingslandskapet instämde i påståenden om att de upplevde ostördhet, variationsrik miljö, naturpräglad miljö och att odlingslandskapets gav möjlighet till återhämtning. En stor del (43 procent) av besökarna hade mindre än en kilometer till odlingslandskapet, medan 48 procent angav att de åkt mer än en 1 kilometer och upp till 10 mil för att ägna sig åt friluftsliv i odlingslandskapet. 34 Landsbygdsprogrammets projektstöd och miljöinvesteringar för landskapets natur- och kulturmiljövärden har bidragit till att öka odlingslandskapets tillgänglighet i form av iordningsställande av parkeringsplatser, byggande av stättor och vandringsleder 35. Länsstyrelserna har ett regeringsuppdrag om att jobba med friluftsmålen. Uppdraget innebär bland annat att samarbeta och vägleda kommunerna. Flera län har kontaktat kommunerna med frågor om vilket stöd de önskar från länsstyrelsen. Länen ser även bristen på samordning mellan olika friluftslivsaktörer som ett problem för att kunna utveckla friluftslivet. Flera län driver både själva och i samarbete med kommunerna verksamheter för att öka tillgängligheten till skyddade områden eller andra värdefulla natur- och kulturmiljöer. Inom länen har många kommuner både Leader- och LONAprojekt med inriktning turism och friluftsliv. Igenväxning av odlingslandskapet nämns av många län som ett hot mot friluftslivet 36. 1.2 Aktuell situation för miljöarbetet Sedan den fördjupade utvärderingen 2012 har EU beslutat om en ny jordbrukspolitik för perioden 2015 till 2020. Sverige har även beslutat om ett nytt landsbygdsprogram. Landsbygdsprogrammet förväntas godkännas av EU-kommissionen under sommaren 2015. Att ett nytt landsbygdsprogram är beslutat är viktigt för det fortsatta arbetet med miljökvalitetsmålen. Utformningen av programmet bedöms dock innebära sämre förutsättningar för att nå preciseringarna om kulturmiljön jämfört med hur programmet såg ut mellan 2007 och 2013. Nya etappmål har beslutats inom miljömålssystemet 37. Flera av dessa berör Ett rikt odlingslandskap, som etappmålen för biologisk mångfald. Miljömålsberedningen har även gett förslag på flera nya etappmål om hållbar markanvändning varav flera direkt berör Ett rikt odlingslandskap 38. Om förslagen genomförs bedöms det leda till förbättrade förutsättningar för att uppnå Ett rikt odlingslandskap. Under 2014 utökades möjligheten till dispens från det generella biotopskyddet (7 kap 11 Miljöbalken). Syftet med förändringen är att jordbruk i framför allt skogsbygder ska kunna utvecklas genom att biotoper som diken och stenmurar i vissa fall ska kunna tas bort för att möjliggöra ett mer rationellt jordbruk. Dispens från biotopskyddet får endast ges i de fall där syftet med skyddet inte äventyras. Från och med den 1 januari 2014 är alla användare av växtskyddsmedel skyldiga att tillämpa integrerat växtskydd enligt artikel 55 i EU-förordningen 1107/2009. För svensk del innebär det att vi behöver hitta bekämpningsstrategier som är effektiva och 34 Fredman, P. och Hedblom, M. 2015. Friluftsliv 2014. Delrapportering av en nationell enkät om svenska folkets friluftsvanor. Naturvårdsverket. 35 Jordbruksverket 2014. Årsrapport 2013 landsbygdsprogram för Sverige år 2007-2013. 36 Länsstyrelsernas svar på Jordbruksverkets frågor i samband med fördjupad utvärdering 2015. 37 Svenska miljömål - preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål. Ds 2012:23. 38 Med miljömålen i fokus hållbar användning av mark och vatten. SOU 2014:50.

lönsamma. Många delar av det som integrerat växtskydd innebär används redan i Sverige, men det finns även behov av ny kunskap inom växtskyddet för att kunna tillämpa integrerat växtskydd fullt ut. På sikt bör arbetet med integrerat växtskydd ge positiva effekter för Ett rikt odlingslandskap. Naturvårdsverket har även haft flera regeringsuppdrag som berör odlingslandskapet, till exempel om grön infrastruktur, ekosystemtjänster och att revidera handlingsplanen för främmande arter och genotyper. Utifrån uppdragen har miljöarbetet med bland annat ekosystemtjänster fortsatt, något som sannolikt förbättrar förutsättningarna för att nå vissa av preciseringarna i Ett rikt odlingslandskap. 1.2.1 Miljöövervakningen har god omfattning men viktiga delar saknas Jordbruksverket har beskrivit miljöövervakningen av odlingslandskapets natur- och kulturvärden utifrån ett regeringsuppdrag under 2012 39. Vi konstaterar att ängs- och betesmarkerna övervakas i god omfattning, bland annat genom kvalitetsuppföljningen av ängs- och betesmarker via NILS 40 men även inom THUF 41 och MOTH 42, vilka är program framtagna för övervakning av naturtyper och som ligger till grund för Sveriges rapportering enligt art- och habitatdirektivet. Det pågår även regional övervakning av både gräsmarker och småbiotoper, även om de inte omfattar samtliga län. Jordbruksverket konstaterar samtidigt att övervakningen av biologisk mångfald i och vid åkermark och övervakningen av odlingslandskapets kulturmiljöer är bristfällig. På uppdrag av Jordbruksverket har SLU tagit fram ett förslag till övervakningen av biologisk mångfald på åkermark 43. Programmet omfattar förutom övervakning av växtskadegörare och invasiva arter även övrig flora och fauna på åkermark. Fortfarande saknas nationell uppföljning av landsbygdens bebyggelsemiljöer. En metod för detta har tagits fram 44. I den regionala uppföljningen av miljömålen nämns att äldre ekonomibyggnader i många fall är hotade genom rivning eller att de överges och förfaller för att de inte är funktionella i dagens jordbruk. Omfattningen och utvecklingen är okänd på den nationella nivån eftersom vi saknar en rikstäckande övervakning. Varken de förslag till övervakningsprogram som gäller nationell övervakningen av kulturmiljön eller åkermarken är finansierade och därmed heller inte i drift. 1.3 Goda exempel på miljöarbete 1.3.1 Många goda exempel inom länsstyrelsernas arbete Länsstyrelserna arbetar med uppsökande verksamhet samt flera mindre och större projekt som ett led i arbetet med att nå miljökvalitetsmålet. Arbetet omfattar flera Life- 39 Jordbruksverket 2012. Övervakningssystem för odlingslandskapets natur- och kulturvärden. Rapport 2012:25 40 Nationell inventering av landskapet i Sverige. http://www.slu.se/nils 41 http://www.slu.se/thuf 42 http://www.slu.se/sv/centrumbildningar-och-projekt/moth/ 43 Taylor, A. m.fl. 2014. Utformning av miljöövervakningsprogram för biologisk mångfald och skadegörare i och vid åkermark. SLU. Jordbruksverkets diarienummer 4.3.17-5348/13. 44 Adolfsson, M. m.fl. 2011. Kulturmiljöövervakning genom NILS-programmet. Redovisning av metodutvecklingsarbetet under åren 2008-2010 samt våren 2011. Riksantikvarieämbetet. 11

projekt men även lokala kurser och informationsinsatser för att väcka intresse för olika natur- och kulturfrågor 45. Exempel på projekt är Ängsvallsprojektet i Västra Götalands län som syftar till att genom rätt skötsel öka utmagrade vallars biologiska värden. I projektet Äkta ängshö i Gävleborgs län undersöker man möjligheterna att skapa en marknad för hö från slåtterängar för att på så sätt skapa ekonomiska förutsättningar för ökad hävd av slåtterängar. Inom MIA-projektet 46 restaurerades Mälarens innerskärgård för att bevara strandnära skogar, hagmarksmiljöer och ängar. Tillgängligheten till områdena har också förbättrats genom nya leder, utsiktsplattformar och informationsskyltar. Inom Life-projektet Grace 47 samarbetar flera länsstyrelser för att restaurera betesmarker och slåtterängar i skärgården och säkerställa långsiktig hävd av skärgårdsöarna. 1.3.2 Anlagda våtmarker har gett effekt Mellan 2007 och 2013 beviljades pengar från landsbygdsprogrammet till anläggning eller restaurering av 5 259 hektar våtmarker 48. Även om omfattningen av dagens våtmarker fortfarande är långt ifrån de arealer som fanns i odlingslandskapet för cirka 100 år sedan visar en analys att miljöeffekterna av de anlagda våtmarkerna sannolikt är positiva. Det gäller både för biologisk mångfald som växtnäringsretention. Under samma period som våtmarker anlagts har flera hotade groddjur endera avförts från rödlistan eller flyttats till en lägre hotklass. Många fågelarter har också gynnats. Även våtmarker som anlagts med främsta syfte att minska övergödningen hade i genomsnitt en tydlig positiv effekt på biologisk mångfald. 1.3.3 Mångfald på slätten och Greppa näringen Sedan 2011 har Jordbruksverket, tillsammans med regionala rådgivare vid hushållningssällskap, drivit informationsprojektet Mångfald på slätten. Projektet har fokuserat på att sprida kunskap om betydelsen av biologisk mångfald i slättbygd när det gäller pollinering, nyttodjur, fåglar och fältvilt. Inom projektet har man samarbetat med produktionsrådgivare, vilka anser att de fått bättre verktyg för att hjälpa lantbrukare att jobba med biologisk mångfald 49. Det finns även en ökad vilja hos många lantbrukare att genomföra åtgärder för att gynna slättbygdens biologiska mångfald. Lantbrukarna ser ett värde i att värna biologisk mångfald och medföljande ekosystemtjänster som pollinering och naturliga fiender till skadedjur. Greppa Näringen är ett rådgivningsprogram som är uppbyggt av ett antal rådgivningsmoduler och främst finansieras via landsbygdsprogrammet. Det huvudsakliga målet är att minska övergödningen och därmed bidra till miljökvalitetsmålet Ingen övergödning, men projektet har även mål om minskade utsläpp av växthusgaser och säker användning av växtskyddsmedel. Frågor som rör markpackning, mullhalt och markavvattning ingår också i programmet. En övervägande del av lantbrukarna som fått rådgivning inom Greppa Näringen menar att de är nöjda 45 Länsstyrelsernas miljömålsuppföljning år 2014. 46 http://projektwebbar.lansstyrelsen.se/life-mia/sv/pages/default.aspx 47 http://www.graceprojektet.se/ 48 Jordbruksverket 2014. Årsrapport 2013 landsbygdsprogram för Sverige år 2007-2013. Rapport 2014:17. 49 Jordbruksverket 2014. Tre år med Mångfald på slätten. OVR306.

med rådgivningsbesöket och två tredjedelar av dem som har fått rådgivning om markpackning och dränering räknar med att vidta åtgärder utifrån råden 50. 1.3.4 Lantbrukare och fågelskådare i samverkan Projektet lantbrukare och fågelskådare i samverkan är ett samarbete mellan Sveriges ornitologiska förening och Hushållningssällskapet som syftar till att förbättra situationen för odlingslandskapets fåglar. Odlingslandskapet blir en naturlig mötesplats för både naturvårdare och lantbrukare där båda grupper lyssnar på lär av varandra när det gäller att åstadkomma ett ekologiskt och ekonomiskt hållbart jordbruk. Fågelskådare erbjuder gratis inventering av fåglarna på enskilda gårdar, vilket kombineras med råd om hur goda förutsättningar för ett rikt fågelliv kan skapas inom ett lönsamt jordbruk. Ökad förståelse om lantbruk respektive naturvård är grunden för frivilliga naturvårdsinsatser som bidrar till att gynna fauna och flora. Hittills har cirka 300 lantbrukare deltagit i projektet 51. 1.3.5 Samverkan och helhetslösningar för naturbetesmarker Länsstyrelsen i Västra Götaland har drivit ett samverkansprojekt för naturbetesmarker, som bland annat finansierats via landsbygdsprogrammet. Syftet med projektet har varit att stötta grupper av djurhållare, markägare, landsbygdsboende, föreningsrepresentanter och företrädare för lokala myndigheter för att nå flera mål, däribland miljökvalitetsmål, sysselsättning genom entreprenörskap och att skapa en attraktiv boendemiljö. Genom projektet kunde länsstyrelsen fungera som en resursperson och få människor inom de olika grupperna att träffas och diskutera lokala målsättningar. Projektet har bidragit till att hitta helhetslösningar där större arealer med naturbetesmarker har kunnat restaureras i en trakt snarare än på gårdsnivå. Då helhetslösningar gynnar många grupper och framförallt djurhållaren, bidrar det till en mer långsiktig skötsel med hållbar ekonomi 52. 1.4 De centrala problemen för målet Miljökvalitetsmålet syftar till att bevara jordbruksmarkens långsiktiga produktionsförmåga och odlingslandskapets variationsrikedom samt dess natur- och kulturvärden. Möjligheten att nå målet beror på ett antal yttre faktorer, som lönsamhet i jordbruksproduktionen, EU:s gemensamma jordbrukspolitik och den tekniska utvecklingen, vilka påverkar jordbrukets framtida utveckling och omfattning. Andra faktorer som påverkar målet har en mer nationell karaktär, som insatser för bevarande av arter och naturtyper och den nationella utformningen av åtgärder för fortsatt hävd av ängs- och betesmarker samt skötsel av kulturmiljöer. 1.4.1 Fortsatt jordbruk är avgörande för att nå målet En förutsättning för att nå flera miljökvalitetsmål är fortsatt brukande av markerna vilket kräver att Sverige har kvar ett aktivt och konkurrenskraftigt jordbruk i hela landet. En god konkurrenskraft behövs för att Sverige även på längre sikt ska kunna ha kvar ett 50 Personlig kommunikation med Stina Olofsson, projektledare Greppa Näringen 51 Personlig kommunikation med Sönke Eggers, projektrepresentant för Fågelskådare och lantbrukare i samverkan. 52 Personlig kommunikation med Lars Johansson, Länsstyrelsen Västra Götalands län. 13

rikt odlingslandskap. Svenskt jordbruk har genomgått en omfattande förändring under de senaste hundra åren 53. Jordbruksarealen har minskat kraftigt under 1900-talet. Likaså har antalet jordbruksföretag blivit färre och större samtidigt som specialiseringsgraden har ökat 54. Jordbrukets verksamheter leder även till miljöproblem i form av övergödning av vattendrag och hav, spridning av växtskyddsmedel och negativ påverkan på klimatet. För att klara miljömålen måste därför god konkurrenskraft kombineras med god miljöhänsyn, dvs. jordbruket ska vara både ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbart. Eftersom utvecklingen för det svenska jordbruket är styrande för möjligheten att nå Ett rikt odlingslandskap och flera andra miljökvalitetsmål, som Ett rikt växt- och djurliv och Myllrande våtmarker är den ett centralt uppföljningsmått. Utvecklingen följs med indikatorerna areal jordbruksmark, antal jordbruksföretag med nöt, får och häst samt totalt antal jordbruksföretag. 1.4.2 Fortsatt hävd av ängs- och betesmarker En stor del av odlingslandskapets biologiska mångfald är knuten till ängs- och betesmarker. Som en följd av jordbrukets utveckling har arealen ängs- och betesmarker minskat dramatiskt sedan början av 1900-talet. Närmare 99 procent av ängsarealen och två tredjedelar av betesmarkerna har försvunnit sedan förra seklets början 55, vilket har haft effekter på den biologiska mångfald som är knuten till naturliga fodermarker. Sveriges möjligheter att nå nationella miljömål och internationella åtaganden om att bevara biologisk mångfald är beroende av fortsatt hävd av dessa marker. Ett öppet och hävdat odlingslandskap är också av betydelse för synliggörandet av kulturmiljöer, rekreation, friluftsliv och landskapsbild och har därmed betydelse för landsbygdens företagande och möjligheterna att bevara en levande landsbygd. En bibehållen svensk animalieproduktion med betande djur är grunden i bevarandet av betesmarker och dess naturvärden. Om animalieproduktionen upphör är sannolikheten låg att den återupptas vid ett senare tillfälle. Det är även möjligt att hävda gräsmarker med alternativa skötselmetoder i områden där betesdjuren försvunnit. Metoderna är dock inte avsedda för att sköta mer omfattande arealer 56, men de kan förstärka och komplettera beteshävd. Fortsatt hävd av ängs- och betesmarker är centralt i arbetet med att nå Ett rikt odlingslandskap och Ett rikt växt- och djurliv samt friluftslivsmålen och Sveriges nationella mål för kulturmiljön. Vi har därför valt att explicit peka ut ängs- och betesmarkerna som ett centralt uppföljningsmått. Det centrala uppföljningsmåttet ängsoch betesmarker följs genom utvecklingen av arealer och kvalitet. 53 Statistisk årsbok för Sverige 1930. Sjuttonde årgången. SCB, Stockholm, 1930 samt Sveriges officiella statistik, Jordbruksmarkens användning 2012, JO 10 SM 1301. 54 Edenbrandt, A. 2012. Tillväxt, specialisering och diversifiering hur har jordbruksföretagen förändrats de senaste 20 åren? AgriFood economics centre. Rapport 2012:2. 55 Jordbruksverket 2011. Jordbruket i siffror 1866-2007. 56 Jordbruksverket 2013. Kan nya metoder stärka skötseln av våra ängs- och betesmarker? Rapport 2013:22.

1.4.3 Negativ utveckling för biologisk mångfald och naturtyper Ungefär tre procent av odlingslandskapets marker är formellt skyddade 57 och sköts bland annat med hjälp av landsbygdsprogrammets miljöersättningar 58. Omkring tre miljarder kronor har satsas årligen inom landsbygdsprogrammets miljöersättningar 59. I miljöbalken (1998:808) regleras olika aspekter av jordbrukets verksamheter med syfte att stärka miljöhänsynen i pågående produktion. Trots detta är tillståndet för många av odlingslandskapets arter och naturtyper dåligt eller ogynnsamt. Näst skogen finns flest rödlistade arter i odlingslandskapet 60. Trenden är negativ också för många arter som än så länge är relativt vanliga 61 och som bidrar med viktiga ekosystemtjänster. Det behövs fler generella och riktade insatser behövs för att vända den negativa utvecklingen. Det centrala uppföljningsmåttet biologisk mångfald följs genom index för jordbruksfåglar och rapporteringen utifrån arter och naturtyper i habitatdirektivet. Även fjärilar kommer att följas så snart data blir tillgängligt. 1.4.4 Odlingslandskapets kulturmiljövärden Odlingslandskapet är ett kulturlandskap. Alla ingående delar som bymiljöer, åkrar, ängar, betesmarker och landskapselement, är kulturmiljöer. Odlingslandskapets kulturmiljövärden är hotade genom bristfällig skötsel och genom att landskapet växer igen. Möjligheten för människor att få ta del av kulturarvet och förstå landskapets historiska utveckling försämras därmed. De försämrade möjligheterna att inom det nya landsbygdsprogrammet kunna sköta och restaurera kulturmiljöer försvårar ytterligare möjligheten att nå miljökvalitetsmålet, vilket bidrar till att motivera kulturmiljövärdena som centralt uppföljningsmått. Det centrala uppföljningsmåttet kulturmiljöer följdes tidigare med statistik från landsbygdsprogrammets stöd och ersättningar till kulturmiljöer, överloppsbyggnader och fäbodar. Förändringar i det nya landsbygdsprogrammet innebär att det numera inte finns data på nationell nivå för att följa utvecklingen för landskapselement i och vid åkermark. Fäbodar ingår fortfarande i programmet och utvecklingen kan därmed också följas. Den regionala småbiotopsövervakningen följer landskapselement vid åkermark, men den omfattar ännu så länge endast ett begränsat antal län 62. Samtidigt saknas det en övervakning av överloppsbyggnader. Sammantaget medför detta att utvecklingen för kulturmiljöerna är svår att följa. 57 Naturvårdsverket 2012. Grön infrastruktur. Redovisning av ett regeringsuppdrag. 58 Jordbruksverket 2012. Betesmarker och slåtterängar med miljöersättning. Rapport 2012:41. 59 Jordbruksverkets årsredovisning 2012, s. 14, tabell 4. I beloppet ingår även vallersättning och ersättning till ekologisk produktion. 60 Gärdenfors, U.(ed.) 2010Rödlistade arter i Sverige 2010. Artdatabanken, SLU. 61 Green, M., Lindström, Å. 2015. Övervakning av fåglarnas populationsutveckling. Årsrapport för 2014. Lunds universitet. 62 Jordbruksverket 2012. Övervakningssystem för odlingslandskapets natur- och kulturvärden. Rapport 2012:25 15

2 Analys av förutsättningar och orsaker till situationen för målet 2.1 Effekter av styrmedel och åtgärder på miljötillståndet 2.1.1 Centrala styrmedel och deras generella effekter Möjligheten att nå miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap beror till stor del på lantbruksföretagens lönsamhet och brukningsmetoder, dvs. att det finns jordbruksföretag i tillräcklig omfattning och att jordbruksmarken används på ett hållbart sätt. Utformningen av den gemensamma jordbrukspolitiken inom EU påverkar lönsamheten, företagsutvecklingen och hur jordbruksmarken förvaltas. Utformningen av landsbygdsprogrammet påverkar hur marker sköts samt möjligheter till företagsutveckling, landsbygdsutveckling och kompetensutveckling. De centrala ekonomiska styrmedlen för Ett rikt odlingslandskap bedöms vara gårdsstödet och landsbygdsprogrammet, då dessa omfattar en majoritet av lantbrukarna. Utformningen av dessa har även betydelse för möjligheten att nå flera andra miljökvalitetsmål. De ekonomiska styrmedlen fungerar ofta bra i och med att de styr lantbrukare till att genomföra åtgärder som avser att gynna miljön och som bidrar till att hålla landskapet öppet. Det finns även stöd för landsbygdsutveckling. Omfattningen av åtgärderna är delvis otillräckliga, vilket bland annat beror på att det i vissa fall finns för få lantbrukare för att nå en omfattning på åtgärderna som gör att vi når miljömålet. Det betyder att både landsbygdsprogrammet och gårdsstödet i flera fall ger positiva miljöeffekter i den omfattning som de förväntas ge, men att de ensamma inte är tillräckliga i sin nuvarande utformning för att de centrala uppföljningsmåtten ska nås. Ytterligare åtgärder behövs därför, till exempel förbättrade möjligheter att bo och verka på landsbygden samt att insatser görs för att underlätta för unga att starta och driva jordbruk. Förutom de ekonomiska styrmedlen finns även informativa styrmedel i form av rådgivning samt administrativa styrmedel inom miljöbalken. Kapitel 2, 3, 7, 8, 9, 11 och 12 i miljöbalken är exempel på lagstiftning som styr jordbrukets verksamhet. Miljömålet bygger på socialt, ekonomiskt och ekologiskt hållbart jordbruksföretagande och dess uppfyllelse påverkas därmed även av annan lagstiftning som påverkar jordbruksföretagen. Detta kan till exempel vara lagstiftning som styr företagande och arbetsmiljö och som påverkar lantbrukare mer generellt. 2.1.2 Avgränsningar Jordbruksverket har främst valt att analysera de ekonomiska styrmedel som styrs av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP). Det betyder inte att övriga styrmedel har underordnad betydelse. Vi har valt att fokusera på de ekonomiska styrmedlen direkt kopplade till jordbruk eftersom dessa har en stor och relativt omgående påverkan på jordbrukets utveckling och därmed möjligheten att nå miljökvalitetsmålen.

2.1.3 EU:s gemensamma jordbrukspolitik Budgeten för CAP under perioden 2014 till 2020 omfattar 50 till 55 miljarder euro årligen, vilket motsvarar 40 procent av EU:s totala budget 63. Finansieringen delas upp i två pelare, där pelare I omfattar de så kallade direkstöden och pelare II omfattar stöd och ersättningar till landsbygdsutveckling och miljöåtgärder. Tillsammans med det regelverk och de kontrollsystem som åtföljer CAP är detta styrmedel som med stor kraft formar det framtida europeiska jordbruket och därmed odlingslandskapets omfattning och utseende. Möjligheten att nå uppsatta mål om biologisk mångfald, kulturmiljöer och landsbygdsutveckling styrs därmed till stor del av CAP:s utformning. I Sverige betalar vi ut knappt 700 miljoner euro i direktstöd per år till de cirka 62 000 lantbrukare som söker stöd 64. 2.1.4 Gårdsstödet som styrmedel för att nå Ett rikt odlingslandskap Gårdsstödet är det dominerande stödet inom CAP:s första pelare. Det är ett inkomststöd vilket innebär att det betalas ut till all jordbruksmark om vissa grundläggande krav uppfylls. Gårdsstödets utformning och omfattning ger konsekvenser för miljön och landsbygdens utveckling då stödet betalas ut till en mycket stor andel av Sveriges jordbruksmark. Flera reformer av CAP har syftat till att öka miljönyttan inom gårdsstödet. Gårdsstödet har pekats ut som en potentiellt miljöskadlig subvention genom att det bidrar till att upprätthålla produktion som kan ge negativ miljöpåverkan i Sverige 65. Miljöeffekterna varierar dock och stödet kan ha positiva effekter för vissa miljökvalitetsmål, medan det påverkar andra mål negativt. 2.1.4.1 Gårdsstödet bidrar till att hålla landskapet öppet Gårdsstödet är framgångsrikt som styrmedel genom att det bidrar till att behålla omfattande arealer jordbruksmark i hävd, marker som annars sannolikt skulle vuxit igen eller aktivt beskogats. Ekonomiska modeller visar att om gårdsstödet tas bort kan mellan 30 och 50 procent av den nuvarande åkermarken komma att läggas ned 66. Tydligast är effekten i områden utanför slättbygden, men även i slättbygdens marginalområden kommer effekterna att märkas. I den mest utpräglade slättbygden har gårdsstöd på åkermark liten effekt på produktionen, som i stort sett skulle fortsätta på samma sätt som tidigare även utan gårdsstöd. Om gårdsstödet slopas på betesmarkerna kan det medföra en halvering av nuvarande betesmarksareal 67, 68. Bevarande av biologisk mångfald, synliggörande av kulturmiljöer, möjligheter till friluftsliv och bevarande av ett öppet och variationsrikt odlingslandskap i hela landet har därmed gynnats av gårdsstödet. Gårdsstödet fungerar således som ett viktigt styrmedel för att främst uppnå Ett rikt odlingslandskap och Ett rikt växt- och djurliv. Gårdsstödet bedöms 63 European Council 2013. EUCO 37/13. 64 Konsekvensutredning kopplad till föreskrift om direktstöd, Jordbruksverkets dnr 3.4.16-8211/14 65 Naturvårdsverket 2012. Potentiellt miljöskadliga subventioner. Rapport 6455. 66 Jordbruksverket 2014. Vilka sysselsättnings-, miljö- och samhällsekonomiska effekter har jordbruksstöden? Rapport 2014:20. 67 Jordbruksverket 2011. Miljöeffekter av tvärvillkoren. Rapport 2011:5. 68 Rabinowicz, E. m.fl. 2014. Hur bör gårdsstödet utformas? yttrande över Ds 2014:6, gårdsstödet 2015-2020. AgriFood economics centre. 17