EXAMENSARBETE. Hållbar utveckling - Med fokus på miljökvalitetsmålen vid fysisk planering. Ann-Charlotte Nilsson Ranta

EXAMENSARBETE Hållbar utveckling - Med fokus på miljökvalitetsmålen vid fysisk planering Ann-Charlotte Nilsson Ranta Filosofie kandidatexamen Rättsvetenskap Luleå tekniska universitet Institutionen för ekonomi, teknik och samhälle

Sammanfattning Denna uppsats handlar om vilket genomslag begreppet hållbar utveckling fått i den svenska lagstiftningen och hur detta påverkat miljöarbetet i Sverige. Jag har även studerat hur de nationella miljökvalitetsmålen och generationsmålet påverkar den fysiska planering som Sveriges kommuner utför och vilken roll länsstyrelsen har i detta arbete. En redogörelse för ansvarsfördelning i miljömålsarbetet finns med och med hjälp av en rapport som länsstyrelsen sammanställt, har jag redogjort för kommunernas syn på miljömålsarbetet samt hur länsstyrelsen ska arbeta med miljömålen. I arbetet har en juridisk metod använts i form av lagstiftning, förarbeten och doktrin.

Innehåll Förkortningar... 1 1. INLEDNING... 2 1.1 Syfte... 2 1.2 Avgränsning... 2 1.3 Metod... 2 2. HÅLLBAR UTVECKLING... 3 2.1 Rio-konferensen... 3 2.2 Agenda 21... 3 2.3 Johannesburg... 4 3. HÅLLBAR UTVECKLING I DEN SVENSKA LAGSTIFTNINGEN... 5 3.1 Regeringsformen (1974:152)... 5 3.2 Miljöbalken (1998:808)... 5 3.3 Plan- och bygglag (2010:900)... 6 4. MILJÖKVALITETSMÅLEN... 7 4.1 Miljökvalitetsmålen med den av riksdagen antagna definitionen... 8 4.2 Ansvarsfördelning i miljömålsarbetet... 10 5. SAMHÄLLSPLANERING... 14 5.1 Översiktsplan... 14 5.2 Detaljplan... 14 5.3 Områdesbestämmelser... 15 5.4 Miljökvalitetsnormer... 15 5.4.1 Miljökvalitetsnormer och fysisk planering... 16 6. KOMMUN OCH LÄNSSTYRELSE... 17 6.1 Kommun... 17 6.2 Länsstyrelsen... 17 6.3 Länsstyrelsens sammanställning av miljömålsarbetet... 17 7. DISKUSSION... 19 8. KÄLLFÖRTECKNING... 21

Förkortningar MB Miljöbalken NPBL Nya plan- och bygglagen RF - Regeringsformen RUS Regional Utveckling och Samverkan i miljömålssystemet SKL Sveriges Kommuner och Landsting 1

1. Inledning Begreppet hållbar utveckling tillkom på 1980-talet och begreppet definieras i rapporten, Vår gemensamma framtid, som en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. Begreppet hållbar utveckling omfattar ett ekonomiskt, socialt och ekologiskt hänsynstagande och för att arbeta mot en ekologisk hållbar utveckling antog riksdagen 16 miljökvalitetsmål som ska visa vilken målsättning politiken ska ha när det gäller miljön. År 2010 tillkom ett generationsmål som innebär att alla aktörer i samhället ska ta hänsyn till generationsmålet i det miljöarbete som bedrivs för att miljökvalitetsmålen ska vara möjliga att nå. Kommunerna har ett stort ansvar i miljömålsarbetet genom sitt planmonopol. Även länsstyrelsen har ett betydande ansvar då länsstyrelsen ska tillvarata statens intressen. Samtidigt har många länsstyrelser utvecklat regionala miljömål som kommunerna kan ta vägledning av och utveckla lokala miljömål. 1.1 Syfte Syftet med denna uppsats är att se hur den svenska lagstiftningen knyter an till begreppet hållbar utveckling ur ett ekologiskt perspektiv. Fokus ligger på de 16 miljökvalitetsmål som riksdagen antagit och hur dessa mål tas tillvara i kommunernas fysiska planering. Följande frågeställningar kommer att besvaras: Var regleras begreppet hållbar utveckling i svensk rätt? Vilken koppling har de 16 miljökvalitetsmålen till lagstiftningen? Vilken hänsyn tar kommunerna till miljökvalitetsmålen vid fysisk planering? 1.2 Avgränsning Begreppet hållbar utveckling innefattar ett socialt, ekonomiskt och ekologiskt hänsynstagande och en avgränsning har gjorts genom att uppsatsen fokuserar på den ekologiska delen i hållbar utveckling. 1.3 Metod Jag har använt mig av en juridisk metod för att kunna uppnå syftet med detta arbete. Lagstiftning, förarbeten och doktrin är de källor jag studerat för att kunna granska de frågeställningar arbetet omfattar. De internetkällor som använts har genomgått en kritisk granskning vilket innebär att de källor som finns med anses var tillförlitliga. Även länsstyrelsens rapport om det regionala och lokala miljöarbetet har studerats. 2

2. Hållbar utveckling Begreppet hållbar utveckling tillkom på 1980-talet men det var genom Brundtlandkommisionen begreppet fick en stor internationell betydelse. 1987 utkom nämligen en rapport, Vår gemensamma framtid, som skrivits av den FN ledda kommissionen där Gro Harlem Brundtland var ordförande. 1 Hållbar utveckling definieras i rapporten som en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov 2. Förutom att ekologisk hänsyn ska tas framgår det av rapporten att begreppet hållbar utveckling även innefattar ett socialt och ekonomiskt hänsynstagande eftersom miljöfrågor får lägre prioritet i länder där stor fattigdom råder 3. För att få en mer rättvis fördelning av jordens resurser måste en förändring av dagens resursanvändning ske. Genom att t.ex. bättra på kunskapen om vilka skador på miljön vi orsakar genom vår livsstil är chansen större att vi börjar fundera på hur vi kan förändra vårt agerande och därmed ge förutsättningar till en bättre miljö. Även det faktum att en del av jordens befolkning tär på jordens resurser på bekostnad av de fattiga ländernas befolkning är en anledning till en livsstilsförändring så att en mer rättvis fördelning av resurserna kan blir verklighet. Till sist kan konstateras att rapporten framhåller vikten av internationellt samarbete för att nå en hållbar utveckling. 4 2.1 Rio-konferensen År 1992 hölls det i Rio de Janeiro en FN konferens i vilken 175 stater deltog. Konferensen utmynnade i ett antal överenskommelser: Riokonventionen, Riodeklarationen och Agenda 21. 5 Riokonventionen innebar att länderna ska skydda hotade arter genom lagstiftning, skydda den biologiska mångfalden samt arbeta för en mer uthållig resursanvändning 6. 2.2 Agenda 21 Agenda 21 är ett dokument som antogs vid Riokonferensen och tanken är att det lokala deltagandet i högre grad ska bidra till en hållbar utveckling 7. I dokumentet som Sverige skrev under 1992 står bl.a. att en hållbar utveckling förutsätter ett stort deltagande av olika aktörer på lokal nivå som exempelvis kommuner, organisationer och enskilda individer. Vidare framgår att lokala myndigheter bör samråda med medborgarna för att få fram bra strategier som leder till en hållbar utveckling. Som en följd av Sveriges deltagande i Agenda 21 antogs en ny miljölagstiftning i form av miljöbalken (1998:808) och år 1999 antog riksdagen de nationella miljökvalitetsmålen. Agenda 21 ledde till att flera kommuner anställde en samordnare som hade ansvar för det lokala Agenda 21 arbetet. Det största genomslaget fick 1 Jagers Sverker C, Hållbar utveckling som politik, 2010, s.10 2 http://www.regeringen.se/sb/d/1591 3 Jagers Sverker C, a.a., s. 10 4 Jagers Sverker C, a.a., s. 12 ff. 5 Jagers Sverker C, a.a., s. 223 6 http://www.naturvardsverket.se/handbocker/artskyddsforordningen/ovriga-lagar/artskydd-i-eu-och-i- Sverige/Riokonventionen/ 7 Michanek Gabriel och Zetterberg Charlotta, Den svenska miljörätten, 2009, s.88 3

Agenda 21 i kommunernas översiktsplanering och i skolorna där hållbarhetsfrågor togs in i undervisningen. Eftersom kommunerna inte var tvungna att arbeta med Agenda 21 har man kunnat se skillnader i kommunernas engagemang i det arbetet. Några kommuner har tagit arbetet på stort allvar och lagt stora resurser på Agenda 21 medan de flesta kommuner har tillsatt endast de resurser som krävs för att ha ett miljöarbete som lever upp till kraven i miljöbalken. I mitten på 1990-talet var det 154 kommuner som hade anställt en särskild Agenda 21 samordnare och år 1999 var antalet uppe i 211. Samordnarens uppgift var att bjuda in personer från allmänheten, föreningslivet och näringslivet för att i samråd få fram så bra Agenda 21 planer som möjligt. Efterhand har flera kommuner ansett att kommunens alla verksamheter bör integreras i Agenda 21 vilket har lett till att engagemanget från allmänheten inte tas tillvara på samma sätt som tidigare eftersom fokus istället har legat på kommunens egna verksamheter. Som en konsekvens av att allmänheten fick mindre att säga till om i arbetet med miljön har man sett att intresset för miljöfrågor sjönk i slutet av 1990-talet. För att lyckas i arbetet med att nå en hållbar utveckling är det viktigt att hållbarhetsfrågor finns med i skolans undervisning. 8 2.3 Johannesburg År 2002 hölls i Johannesburg Världstoppmötet om hållbar utveckling där en översikt av befintliga avtal och deras genomförande stod på agendan 9. Här fastslogs att Agenda 21 även i fortsättningen ska vara grunden för arbetet med hållbar utveckling som sker på global, nationell och lokal nivå 10. 8 Jagers Sverker C, a.a., s. 112 ff. 9 Jagers Sverker C, a.a., s 223 10 http://www.regeringen.se/sb/d/6936/a/18684 4

3. Hållbar utveckling i den svenska lagstiftningen 3.1 Regeringsformen (1974:152) Den 1 januari 2003 blev målet om hållbar utveckling reglerad i grundlagen: Regeringsformen 1:2 tredje stycket Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Målsättningen är riktad till riksdag, regering, kommuner och myndigheter men dessa är inte tvungna att ta miljön i beaktande eller se på behovet av naturresurser för kommande generationer då olika beslut ska tas. Däremot har regleringen möjliggjort att sådan hänsyn tas. 11 3.2 Miljöbalken (1998:808) År 1999 trädde en ny central miljölagstiftning i kraft i Sverige Miljöbalken (1998:808). Före miljöbalken hade Sverige en miljölagstiftning med flera olika lagar och syftet med miljöbalken var dels att se över och utveckla miljölagstiftningen dels att samordna den tidigare miljölagstiftningen vilket innebar att 16 miljölagar ersattes av Miljöbalken. 12 Miljöbalken 1:1 första stycket Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Miljöbalkens portalparagraf visar vad syftet med miljöbalken är nämligen att främja en hållbar utveckling. Tanken är att vi som lever nu och kommande generationer ska ha rätt till en bra och hälsosam miljö. Målregelns utgångspunkt är att naturen i sig har ett sådant värde att den bör skyddas och att vi människor har en skyldighet att ta hand om naturen på ett bra sätt då en god hushållning är en förutsättning för att trygga nästa generationers tillgång till en bra miljö. När man planerar hur mark ska användas och hur byggandet av samhällen ska ske är det viktigt att utforma arbetet på ett ekologiskt hållbart sätt vilket t.ex. innebär att naturoch kulturmiljöer som är värdefulla ska bevaras. 13 11 Jagers Sverker C, a.a., s.136 12 Michenek Gabriel och Zetterberg Charlotta, a.a., s.101 13 Prop. 1997/98:45, del 2, s.7-8 5

Miljöbalken 1:1 andra stycket Miljöbalken ska tillämpas så att 1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, 2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, 3. den biologiska mångfalden bevaras, 4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och 5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. Dessa fem delmål beskriver hur syftet med balken kan nås men eftersom dessa inte ger en fullständig bild av vad innebörden i begreppet hållbar utveckling är har riksdagen antagit 16 miljökvalitetsmål vilka inte är reglerade i lag men som kan ge vägledning vid en bedömning av vad som ska anses gynna en hållbar utveckling 14. Tillämpningen av balken ska ske med utgångspunkt i MB 1:1 15. 3.3 Plan- och bygglag (2010:900) 1:1 I denna lag finns bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att, med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer Plan- och bygglagens portalparagraf innehåller den princip som antogs i Rio de Janeiro om hållbar utveckling eftersom den anger främjandet av en samhällsutveckling i ett långsiktigt hållbarhetsperspektiv samt att hänsyn ska tas till kommande generationer. 16 14 Michanek Gabriel och Zetterberg Charlotta, a.a., s. 108-110 15 Bengtsson Bertil, Speciell fastighetsrätt miljöbalken, 2010, s. 156 16 Michanek Gabriel och Zetterberg Charlotta, a.a., s. 44 6

4. Miljökvalitetsmålen Riksdagen antog 15 miljökvalitetsmål år 1999 17. Dessa miljökvalitetsmål anger vilka mål som ska ha nåtts inom en generation vilket tidsmässigt angavs till år 2025 18. Sverige strävar efter att vara ett föregångsland när det gäller miljöfrågor och hållbar utveckling och miljökvalitetsmålen är en viktig grund som visar den politiska målsättningen när det gäller miljön 19. I förarbetena anges att miljökvalitetsmålen står för den ekologiska delen i begreppet hållbar utveckling och att de beskriver den kvalitet eller det tillstånd för den svenska miljön och dess natur- och kulturresurser som är långsiktigt ekologiskt hållbar. Tanken är att miljökvalitetsmålen ska visa vilket resultat vart och ett av målen ska leda till medan de olika delmålen visar hur målen ska nås och hur lång tid arbetet får ta. 20 Miljökvalitetsmålet ett rikt växt- och djurliv antogs av riksdagen år 2005. Syftet var att förbättra arbetet med den biologiska mångfaldens bevarande. 21 År 2010 beslutade Riksdagen att miljöarbetet i Sverige skulle få en ny struktur och idag innehåller miljömålssystemet ett generationsmål, 16 miljökvalitetsmål och 14 etappmål 22. Generationsmålet innebär att vi inom en generation behöver en omställning i samhället för att kunna nå miljökvalitetsmålen vilket betyder att samhällets alla aktörer ska ta vägledning av generationsmålet vid sitt miljöarbete. Miljökvalitetsmålen är det tillstånd som eftersträvas i den svenska miljön och för att kunna följa upp arbetet med miljökvalitetsmålen ska varje ansvarig myndighet göra en uppföljning av sina miljökvalitetsmål och dessa uppföljningar sammanställs sedan av Naturvårdsverket. Resultatet av sammanställningen lämnas sedan över till regeringen. En bedömning om dagens styrmedel tillsammans med de åtgärder som vidtagits är tillräckliga för att nå målen till 2020 görs. Etappmålen anger vilka förändringar som måste ske för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska nås. 23 17 Prop. 2000/01:130, s. 7 18 Prop. 1997/98:145, s. 21 19 Prop. 2009/10:155, s. 11 20 Prop. 2000/01:130, s. 2 och 11 21 http://www.naturvardsverket.se/documents/publikationer/620-5773-2.pdf 22 http://www.regeringen.se/sb/d/2055 23 http://www.miljomal.se/sv/miljomalen 7

4.1 Miljökvalitetsmålen med den av riksdagen antagna definitionen 24 Begränsad klimatpåverkan Halten av växthusgaser i atmosfären skall i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet skall uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan uppnås. Frisk luft Luften ska vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas. Bara naturlig försurning De försurande effekterna av nedfall och markanvändning ska underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen ska heller inte öka korrosionshastigheten i markförlagda tekniska material, vattenledningssystem, arkeologiska föremål och hällristningar. Giftfri miljö Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystem är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna. Skyddande ozonskikt Ozonskiktet ska utvecklas så att det långsiktigt ger skydd mot skadlig UV-strålning. Säker strålmiljö Människors hälsa och den biologiska mångfalden ska skyddas mot skadliga effekter av strålning. Ingen övergödning Halterna av gödande ämnen i mark och vatten ska inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningar för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Levande sjöar och vattendrag 24 http://www.sou.se/mmb/sverigesmal.htm 8

Sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion ska bevaras, samtidigt som förutsättningar för friluftsliv värnas. Grundvatten av god kvalitet Grundvattnet ska ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag. Hav i balans samt levande kust och skärgård Västerhavet och Östersjön ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar. Myllrande våtmarker Våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion i landskapet ska bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden. Levande skogar Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas. Ett rikt odlingslandskap Odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks. Storslagen fjällmiljö Fjällen ska ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verksamheter i fjällen ska bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar. God bebyggd miljö Städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas. 9

Ett rikt växt- och djurliv Den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer ska värnas. Arter ska kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor ska ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd. Generationsmålet Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. 25 4.2 Ansvarsfördelning i miljömålsarbetet 26 Riksdagen har antagit miljökvalitetsmålen och delmålen för att förbättra arbetet med att nå en hållbar utveckling. Regeringen har ett allomfattande ansvar för miljökvalitetsmålen och en ansvarig myndighet för vart och ett av målen har utsetts av regeringen. Regeringen informerar riksdagen om hur miljömålsarbetet fungerar och detta sker en gång per år. Det huvudsakliga ansvaret för miljöfrågor vilar på miljöministern och Miljödepartementet. År 2010 bildades miljömålsforum och här ingår 25 myndighetschefer från nationella myndigheter samt en landshövding. Syftet med forumet är att diskussioner om miljömålssystemet ska föras vilket kan leda till förbättringar i det fortsatta miljöarbetet. Miljömålsberedningen tillsattes den 1 juli 2010 och i beredningen finns ledamöter samt av regeringen utvalda experter och sakkunniga. Miljömålsberedningens uppgift är att ge råd till regeringen när det gäller miljökvalitetsmålen och generationsmålet och att ta fram strategier som leder till att målen kan nås på ett kostnadseffektivt sätt. Naturvårdsverket har ett samordningsansvar för att följa upp, informera och tillämpa konsekvensanalyser av samhällsekonomisk karaktär inom miljömålssystemet. En samlad bedömning om möjligheterna att nå miljökvalitetsmål och etappmål görs årligen av Naturvårdsverket och en fördjupad utvärdering sker varje mandatperiod. Vidare är myndigheten ledande i arbetet med att anbringa uppföljning samt utvärdering av målen tillsammans med myndigheter som har ansvar i miljömålssystemet samt representanter från bl.a. Sveriges kommuner och landsting, länsstyrelser och ideella organisationer. Ansvaret innebär att Naturvårdsverket ska samordna, följa upp, utveckla, utvärdera och informera om miljökvalitetsmålen. 25 http://www.miljomal.se/sv/miljomalen/generationsmalet 26 http://www.miljomal.se/sv/vem-gor-vad 10

Nationella myndigheter ansvaret för att följa upp och utvärdera miljökvalitetsmålen är uppdelat på åtta nationella myndigheter. Tillsammans med företag och organisationer ska indikatorer utvecklas för att en uppföljning av miljöarbetet ska kunna ske. Utöver detta ska myndigheterna bl.a. ge förslag på åtgärder som leder till att miljökvalitetsmålen kan nås. Även andra myndigheter har ett ansvar att arbeta för att miljökvalitetsmålen ska uppnås. Detta genom att ge den information som Naturvårdsverket behöver för att kunna följa upp det miljöarbete som bedrivs. Myndigheter och deras ansvarsområde Naturvårdsverket frisk luft myllrande våtmarker skyddande ozonskikt begränsad klimatpåverkan storslagen fjällmiljö bara naturlig försurning ett rikt växt- och djurliv Havs- och vattenmyndigheten hav i balans samt levande kust och skärgård ingen övergödning levande sjöar och vattendrag Kemikalieinspektionen giftfri miljö Strålsäkerhetsmyndigheten säker strålmiljö Sveriges geologiska undersökning grundvatten av god kvalitet Jordbruksverket ett rikt odlingslandskap 11

Skogsstyrelsen levande skogar Boverket god bebyggd miljö Andra myndigheter som har ansvar i arbetet med miljömålen Exportkreditnämnden Statens energimyndighet Konsumentverket Läkemedelsverket Livsmedelsverket Sjöfartsverket Socialstyrelsen Trafikverket Tillväxtverket Sveriges geologiska undersökning Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser Transportstyrelsen Statens skolverk Försvarsmakten Kommerskollegium Sida Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Riksantikvarieämbetet Naturvårdsverket får även information av SMHI, Lantmäteriet, SCB, Konjunkturinstitutet och Sveriges lantbruksuniversitet. Länsstyrelserna och Skogsstyrelsen Länsstyrelserna ansvarar för att följa upp miljömålsarbetet regionalt. Flera länsstyrelser samarbetar med t.ex. kommuner, landsting och 12

näringsliv för att formulera regionala miljömål. Det regionala miljömålsarbetet ska av länsstyrelserna redovisas till Naturvårdsverket som i sin tur informerar regeringen. Skogsstyrelsens ansvarsområde innefattar arbete och uppföljning av några regionala miljömål. Kommunerna har en central och viktig roll i miljömålsarbetet genom att lokala mål och åtgärder utarbetas och får genomslag i den politik som bedrivs lokalt. Kommunerna kan genom fysisk planering styra utvecklingen mot en bättre livsmiljö. En annan viktig uppgift är att få barn och ungdomar att intressera sig i miljöfrågor och därmed är förskola och skola bra verktyg för att öka kunskapen. Kommunerna i egenskap som arbetsgivare kan också välja att utbilda sin personal och på det sättet öka intresset för miljöfrågor. Av Sveriges 290 kommuner är det idag ca 240 som arbetar med miljömålen. Näringslivet har en viktig roll i arbetet med miljömålen. Genom att målen integreras i miljöledningssystem hos företagen har dessa insett att miljöfrågor måste få större betydelse. Det är vanligt att företagen i sitt miljöledningssystem använder sig av de miljömål som finns på regional och lokal nivå. Det finns vissa skillnader när det gäller företagens miljöarbete, stora företag som har miljöledningssystem arbetar mer med miljöfrågor medan små företag inte prioriterar miljöfrågor och i många fall inte har någon som helst kunskap om miljömålen. Miljöorganisationerna ska arbeta för att förbättringar av tillståndet i miljön ska ske genom miljömålen. WWF, Naturskyddsföreningen och Miljöförbundet Jordens vänner ska regelbundet se över samt utvärdera miljömålsarbetet. EU för att miljökvalitetsmålen ska kunna uppnås är miljöarbetet inom EU mycket viktigt, detta eftersom föroreningar sprider sig över gränserna. Internationella åtgärder behövs för att nå målen frisk luft, ingen övergödning, begränsad klimatpåverkan och bara naturlig försurning. Sveriges miljöarbete inom EU ska enligt regeringen främst omfatta kamp mot försurning och klimatförändringar, arbete för en miljöorienterad produktpolitik, bevarande av biologisk mångfald och en ny kemikaliepolitik. Internationellt samarbete är en förutsättning för att miljökvalitetsmålen i Sverige ska kunna uppnås. Ett exempel på internationellt samarbete är konventioner som innebär att länder som ansluter sig är skyldiga att följa de regler och åtaganden som en konvention innebär. Sverige är idag ansluten till ca 40 olika konventioner om vattenföroreningar, avfallshantering, luftföroreningar, naturvård och biologisk mångfald, kemikaliehantering och särskilda gränsöverskridande effekter, nyttjande av levande resurser samt slutligen miljöinformation. 13

5. Samhällsplanering För att miljökvalitetsmålen ska nås krävs en markanvändning som är långsiktigt hållbar 27 och i NPBL 1:2 stadgas att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt denna lag. Detta innebär att kommunerna har planmonopol. Dock har regeringen möjlighet att förelägga en kommun att ändra, anta eller upphäva en plan om ett riksintresse enligt MB 3 eller 4 kap inte följs eller om regleringen avseende mark- och vattenområden som berör flera kommuner inte samordnats tillräckligt bra. Planföreläggandet kan bara tillämpas på områdesbestämmelser och detaljplan. (NPBL 11:15 samt 11:10). Om ett planföreläggande inte följs av kommunen har regeringen rätt att låta länsstyrelsen göra det som krävs för att områdesbestämmelser eller detaljplan ska kunna ändras, antas eller upphävas (NPBL 11:16). 5.1 Översiktsplan Denna typ av plan upprättas av kommunen och omfattar hela kommunen (NPBL 3:1). Översiktsplanen anger hur mark- och vattenområden ska användas i framtiden, hur gällande miljökvalitetsnormer kommer att följas samt hur översiktsplanen kommer att samordnas med regionala och nationella mål, planer och program som är viktiga för en hållbar utveckling (NPBL 3:5) Innan ett förslag på översiktsplan upprättas ska kommunen samråda med bl.a. länsstyrelsen och andra kommuner för att på det sättet ge dessa en möjlighet att säga vad dom tycker om förslaget (NPBL 3:9). Dessutom ska planförslaget ställas ut i minst två månader så att allmänheten har möjlighet att ge sina synpunkter (NPBL 3:12). Viktigt att notera är att en översiktsplan inte är bindande (NPBL 3:3) Länsstyrelsens uppgift är att ta tillvara statens intressen och förutom samrådet med kommunen ska länsstyrelsen dessutom tillhandahålla ett granskningsyttrande där de statliga miljöintressena ska framhållas 28. 5.2 Detaljplan Kommunen ska upprätta en detaljplan när ny sammanhållande bebyggelse planeras, när befintlig bebyggelse ska bevaras eller förändras, om regleringen ska ske i ett sammanhang (NPBL 4:2). Exempel på befintlig bebyggelse som förändras är då man uppför nya bostadshus mellan de som redan finns eller att man utför tillbyggnader 29. Kommunen ska i detaljplanen redovisa allmänna platser, vattenområden och kvartersmark (NPBL 4:5) I detaljplanen ska det finnas en genomförandetid angiven, vilken i dagsläget är 5 15 år (NPBL 4:21). Under genomförandetiden har en markägare byggrätt. Vidare ger NPBL kommuner möjlighet att reglera bebyggelse och deras användning som exempelvis industri eller bostäder och kommunerna kan anta bestämmelser som skyddar byggnader från att ändras eller rivas. Även miljöstörningar kan minskas genom att detaljplanen kan innehålla föreskrifter om t.ex. skyddsområde kring olika anläggningar för att minska exempelvis buller. 30 Om detaljplanens 27 http:// www.regeringen.se/sb/d/108/a/189805 28 Michanek Gabriel och Zetterberg Charlotta, a.a., s.451 29 Bengtsson Bertil, a.a., s.54 30 Bengtsson Bertil, a.a., s.55 14

genomförande innebär en betydande miljöpåverkan ska en miljökonsekvensbeskrivning upprättas enligt MB 6:12 och 13 (NPBL 4:34). Under arbetet med detaljplanen måste kommunen också titta på hushållningsbestämmelserna i MB 3 och 4 kap 31. Kommunen ska samråda med bl.a. länsstyrelse och enskilda personer som berörs av detaljplanen eftersom det är viktigt med insyn och möjlighet att påverka (NPBL 5:11 och 12). Länsstyrelsen ska tillvarata statens intressen och kan ingripa om riksintressen enligt MB 3 och 4 kap inte tillgodoses i detaljplan, om MB 5 kap om miljökvalitetsnormer inte följs eller när människors hälsa eller säkerhet riskerar att påverkas negativt t.ex. då bostäder byggs i ett område där rasrisk föreligger. (NPBL 5:14) 5.3 Områdesbestämmelser Kommunen kan genom områdesbestämmelser ange grunddragen i markens användning för att syftet med en översiktsplan ska uppnås eller att riksintressen enligt MB 3 eller 4 kap tillgodoses (NPBL 4:42). Områdesbestämmelser ska bara användas för begränsade områden och detta område får inte vara detaljplanelagt (NPBL 4:41). Ett skäl till att kommunen reglerar markanvändning genom områdesbestämmelser är då ett bindande beslut behövs för att t.ex. en bebyggelse som är av stor betydelse för landskapsbilden ska få ett bättre skydd och därför kan exempelvis ett krav på rivningslov införas. Kommunen kan också förhindra att fritidshus görs om till stadigvarande bostäder. 32 5.4 Miljökvalitetsnormer Regler om miljökvalitetsnormer finns i MB 5 kap och enligt MB 5:1 är det regeringen som får utfärda föreskrifter om vilken kvalitet vattnet, marken och luften bör ha för att skydda miljön och människors hälsa. Det finns två syften med normerna och det första är att normerna ska bidra till att de miljökvalitetsmål som riksdagen antagit ska uppfyllas och för det andra ska EG-rättens miljökvalitetsnormer integreras i den svenska rätten. MB 5:2 beskriver vad miljökvalitetsnormer ska ange såsom vilka nivåer av störningar eller föroreningar som människor eller miljön kan utsättas för utan att riskera att skadas. Värt att notera är att en miljökvalitetsnorm inte innebär en rättighet att förorena upp till den nivå som finns angiven i normen eftersom denna bara visar den yttersta gränsen. Miljökvalitetsnormer kan även användas som riktvärden när de anger vilka nivåer av störningar eller föroreningar som ska eftersträvas. Det ska även finnas en tidpunkt som anger när riktvärden eller gränsvärden ska vara uppfyllda och om flera tidpunkter finns angivna kan kraven skärpas eftersom. En norm kan avse störningar som strålning eller buller, förekomst av kemiska produkter som exempelvis kväve eller tungmetaller. Normerna kan även ange vilken förekomst av organismer i yt- eller grundvatten som kan ge en bild av tillståndet i miljön. MB 5:3 stadgar att myndigheter och kommuner har ett ansvar att se till att miljökvalitetsnormerna följs. För att kontrollera att miljökvalitetsnormerna följs ska myndigheterna utföra mätningar. 33 31 Bengtsson Bertil, a.a., s.55 32 Bengtsson Bertil, a.a., s. 59 33 Michanek Gabriel och Zetterberg Charlotte, a.a., s.170 ff. 15

5.4.1 Miljökvalitetsnormer och fysisk planering När kommunen planerar hur mark och vattenområden ska användas måste kommunen följa de miljökvalitetsnormer som finns i MB 5 kap (NPBL 2:10). Om kommunen åsidosätter miljökvalitetsnormer vid sin planläggning ska länsstyrelsen i samband med granskningen av planförslaget uppmärksamma kommunen om att de måste följa de miljökvalitetsnormer som finns. Om kommunen antar en detaljplan eller områdesbestämmelser som medför att markanvändningen i framtiden riskerar att bidra till överträdelse av en miljökvalitetsnorm har länsstyrelsen ett krav på sig att upphäva beslutet (NPBL 11:10 och 11:11). 16

6. Kommun och länsstyrelse 6.1 Kommun Kommunerna har som tidigare nämnts ett stort ansvar i miljömålsarbetet genom sitt planmonopol. När kommunen planerar hur mark- och vattenområden ska användas kan de bidra till en hållbar ekologisk utveckling genom att ta hänsyn till de miljömål som riksdagen antagit. Flera kommuner har också utarbetat lokala miljömål som kan utgöra bra underlag vid olika beslut som kommuner fattar. 34 6.2 Länsstyrelsen I Sverige har vi 21 län och för varje län finns en länsstyrelse. I arbetet med miljöfrågor har länsstyrelserna i Sverige en central roll genom att ha ett samordningsansvar i arbetet med miljön. Länsstyrelserna i respektive län ska också verka för att öka kunskapen om det miljöarbete som bedrivs regionalt. När det gäller miljömål har länsstyrelsen till uppgift att utarbeta regionala miljömål där de nationella miljökvalitetsmålen ska ligga till grund. Länsstyrelsen ska även låta andra berörda komma till tals t.ex. kommuner och näringsliv eftersom ett brett engagemang är en förutsättning för att nå målen. 35 6.3 Länsstyrelsens sammanställning av miljömålsarbetet I en rapport som Länsstyrelsen i Dalarna tagit fram framgår att länsstyrelserna i landet gjort en sammanställning av miljöarbetet på en regional och lokal nivå. 19 av 21 länsstyrelser har svarat på en enkät som Naturvårdsverket och RUS (Regional Utveckling och samverkan i miljömålssystemet) skickat ut. Genom att länsstyrelserna haft tillgång till en enkät och intervjuundersökning som SKL (Sveriges Kommuner och Landsting) gjort har vissa slutsatser kunnat dras gällande kommunernas syn på miljömålsarbetet. 36 En sammanfattande bedömning är att länsstyrelsens miljömålsarbete huvudsakligen ska fokusera på att utarbeta och driva igenom åtgärdsprogram där miljömålen får en stor betydelse. Det är även viktigt att följa upp hur arbetet med miljömålen fungerar. Några slutsatser som dras: För att nå miljömålen måste resurserna öka. 34 http://www.lansstyrelsen.se/norrbotten/sv/miljo-och-klimat/miljomal/arbetet-medmiljomalen/pages/default.aspx 35 http://www.lansstyrelsen.se/norrbotten/sv/miljo-och-klimat/pages/default.aspx 36 Länsstyrelsen, Hur går miljöarbetet regionalt och lokalt, s.5 17

Kommuner behöver mer stöd från länsstyrelse och en utökning av samarbete mellan kommunerna krävs. På längre sikt kommer konsumtions- och livsstilsfrågor att ha stor betydelse för att nå generationsmålet. 37 År 2011 skickade SKL ut en enkät till alla Sveriges 290 kommuner och av dessa svarade totalt 240 på enkäten. Man intervjuade även politiker och tjänstemän i sex kommuner. En sammanställning av svaren visar att 77 procent av kommunerna i Sverige arbetar med miljömål. När det gäller kommunernas planering används miljömålen främst då kommunerna upprättar översiktsplaner, program avseende energi, klimatstrategier, plan för avfall samt tillsyn inom miljöbalken. Vidare framgår att miljömålen inte får så stort genomslag i skolundervisningen. De kommuner som intervjuats anser att den statliga miljöpolitiken tillsammans med miljömålen gör det möjligt för kommunerna att arbeta med miljöfrågor på ett sätt som överensstämmer med det miljöarbete som bedrivs nationellt och internationellt. Kommunerna anser att resursbrist är det största hindret i miljömålsarbetet som sker på lokal nivå. Även det faktum att miljömålen har låg prioritet i den kommunala politiken och lokala styrmedel som inte räcker till utgör enligt kommunerna hinder i miljömålsarbetet. För att miljömålsarbetet ska få bättre genomslag behövs enligt enkätsvaren bl.a. mer resurser, åtgärdsplaner som sammankopplas med miljömålen och för att utveckla miljömålsarbetet behöver kommunerna statligt stöd i form av ett tydliggörande av vilket ansvar kommunerna har i arbetet med miljömål samt vilka miljömål och åtgärder som bör prioriteras. 38 Av de svar som kommunerna lämnat i SKL:s enkätundersökning har länsstyrelserna kunnat se hur kommunerna arbetar med miljömålen vid fysisk planering. Dalarna anger att alla länets kommuner som svarat på enkäten arbetar med miljömål i översiktsplanen men att det är ett mindre antal som tar hänsyn till målen i detaljplanerna. Södermanland uppger att sex av sju kommuner översiktsplanerar med miljömål medan fem använder sig av dessa i detaljplanerna och i Västra Götaland använder 32 av kommunerna miljömålen i översiktsplaneringen medan 15 detaljplanerar med stöd av miljömålen. En orsak till att miljömålsarbetet i den fysiska planeringen inte alltid är så omfattande är enligt flera län att resurser i form av kompetens och pengar är en bristvara. Ett av länen anser att lagstiftningen inte räcker till och ett annat län menar att miljömålsarbetet i den fysiska planeringen påverkas av att miljömålen inte har ett bättre juridiskt skydd. 39 37 Länsstyrelsen, Hur går miljöarbetet regionalt och lokalt, s. 3 38 Länsstyrelsen, Hur går miljöarbetet regionalt och lokalt, s. 14-15 39 Länsstyrelsen, Hur går miljöarbetet regionalt och lokalt?, del 2, s.55 ff 18

7. Diskussion Hållbar utveckling Begreppet hållbar utveckling fick en stor betydelse internationellt i och med Brundtlandkommisionens rapport, Vår gemensamma framtid som utkom 1987. I rapporten framgår definitionen av hållbar utveckling som en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. Vidare framgår av rapporten att begreppet hållbar utveckling förutom ett ekologiskt hänsynstagande även omfattar en social och ekonomisk dimension. Anledningen till det är att miljöfrågor prioriteras lägre i fattiga länder. För att lyckas i arbetet med att nå en hållbar utveckling är internationellt samarbete en förutsättning och exempel på detta är då länder ansluter sig till olika konventioner som berör miljön och därmed förpliktas att följa regler och åtaganden som följer av konventionen. Sveriges insatser i arbetet med hållbar utveckling Sverige vill vara en förebild i miljöarbetet och skrev 1992 under dokumentet Agenda 21. Dokumentet som tillkom under Rio-konferensen framhåller vikten av det lokala deltagandet i arbetet med att uppnå en hållbar utveckling. Sveriges engagemang i Agenda 21 ledde till att en ny miljölagstiftning antogs år 1998, miljöbalken (1998:808). För att stärka miljöarbetet ytterligare antog riksdagen år 1999 de nationella miljökvalitetsmålen som ska visa vilken målsättning politiken har gällande miljön. Miljökvalitetsmålen beskriver vilken kvalitet eller tillstånd som är långsiktigt hållbar i den svenska miljön ur ett ekologiskt perspektiv. Strukturen på miljömålssystemet har under årens lopp genomgått förändringar och idag innehåller systemet förutom 16 miljökvalitetsmål även ett generationsmål och 14 etappmål. Generationsmålet framhåller vikten av att alla aktörer i samhället deltar i det omställningsarbete som krävs för att miljökvalitetsmålen ska vara möjliga att uppnå inom en generation. Etappmålens uppgift är att visa vilka förändringar som är nödvändiga för att uppnå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Agenda 21 har även betonat vikten av att ha med hållbarhetsfrågor i den undervisning som skolan bedriver men enligt den enkätundersökning som SKL genomförde år 2011 tas miljömålen vanligtvis inte med i skolundervisningen. Lagstiftning som reglerar hållbar utveckling Miljöbalkens portalparagraf visar vad syftet med balken är, nämligen att främja en hållbar utveckling. Miljökvalitetsmålen är inte reglerade i lag men eftersom MB 1:1 andra stycket inte tydliggör vad som ska ingå i begreppet hållbar utveckling kan miljökvalitetsmålen ge vägledning. Begreppet hållbar utveckling har även stöd i grundlagen (RF 1:2 andra st.) men regleringen innebär endast att regering, myndigheter och kommuner vid olika beslut har möjlighet att ta hänsyn till miljö och kommande generationers behov. Det finns däremot 19

ingen skyldighet för dessa att ta beslut som gynnar en hållbar utveckling. Även PBL innehåller principen om hållbar utveckling vilket framgår i lagens portalparagraf. PBL reglerar den fysiska planering av mark- och vattenområden som kommunerna utför samt regler om byggande. Miljökvalitetsmålen och fysisk planering En långsiktigt hållbar markanvändning är en förutsättning för att nå miljökvalitetsmålen vilket betyder att kommunerna genom sitt planmonopol har ett stort ansvar i arbetet med miljömålen. Idag är det främst vid översiktsplanering kommunerna använder sig av miljömålen. I MB 5 kap finns regler om miljökvalitetsnormer och syftet med normerna är att uppfylla de miljökvalitetsmål riksdagen antagit samt att införliva EG-rättens miljökvalitetsnormer i det svenska rättssystemet. Kommunerna måste enligt lag ta hänsyn till miljökvalitetsnormer när de planerar hur mark- och vattenområden ska användas och om en kommun antar detaljplan eller områdesbestämmelser som innebär en risk för att en miljökvalitetsnorm kommer att överskridas i framtiden ska länsstyrelsen upplysa kommunen om detta. Länsstyrelsen har även ett krav på sig att upphäva en plan som kommunen antagit om denna riskerar att en miljökvalitetsnorm i framtiden överskrids. Länsstyrelsens rapport om miljöarbetet på regional och kommunal nivå Av sammanställningen som länsstyrelsen gjort framgår att det miljömålsarbete som bedrivs av länsstyrelsen ska fokusera på åtgärdsprogram där miljömålen ingår och en uppföljning av miljömålsarbetet ska göras. Rapporten visar att kommunernas engagemang i arbetet med miljömålen är stort och det är idag ca 77 procent av Sveriges kommuner som arbetar med miljömål. Det största hindret i miljömålsarbetet i den fysiska planeringen är enligt många kommuner resursbrist. Vidare framgår att miljömålen inte får så stort genomslag i skolundervisningen. Avslutningsvis kan konstateras att alla aktörer i samhället måste bidra i arbetet för att en hållbar utveckling ska uppnås. I lagstiftningen har regler införts om främjandet av en hållbar utveckling och tillsammans med miljökvalitetsmålen visar det vilken målsättning politiken har avseende miljön. Skolan har en viktig roll i arbetet för en hållbar utveckling eftersom kunskap om vilka skador vi orsakar på miljön och hur vi kan förebygga dessa är en grundförutsättning för att lyckas med en utveckling som är hållbar ur ekologisk synpunkt. 20

8. Källförteckning Propositioner 1997/98:45 Miljöbalk 1997/98:145 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige 2000/01:130 Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier 2004/05:150 Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag 2009/10:155 Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbete Litteratur Bengtsson Bertil, Speciell fastighetsrätt miljöbalken, 10 u, Iustus förlag, 2010 Jagers Sverker C (red), Hållbar utveckling som politik, Liber AB, Malmö, 2010 Michanek Gabriel & Zetterberg Charlotta, Den svenska miljörätten, 2 u, Iustus förlag, 2008, Uppsala Internet Generationsmålet- Miljömålsportalen (2012-08-28) http://www.miljomal.se/sv/miljomalen/generationsmalet Generationsmålet och miljökvalitetsmålen/miljömålsberedningen/sou (2012-08-28) http://www.sou.se/mmb/sverigesmal.htm Hållbar utveckling http://www.regeringen.se/sb/d/1591 Miljömål Länsstyrelsen i Norrbotten (2012-09-11) http://www.lansstyrelsen.se/norrbotten/sv/miljo-och-klimat/miljomal/arbetet-medmiljomalen/pages/default.aspx Miljömål Länsstyrelsen i Norrbotten (2012-09-12) http://www.lansstyrelsen.se/norrbotten/sv/miljo-och-klimat/pages/default.aspx Miljömålen Miljömålsportalen (2012-08-28) http://www.miljomal.se/sv/miljomalen 21

Naturvårdsverket (2012-05-12) http://www.naturvardsverket.se/handbocker/artskyddsforordningen/ovriga-lagar/artskydd-i- EU-och-i-Sverige/Riokonventionen naturvardsverket.se (2012-09-06) http://www.naturvardsverket.se/documents/publikationer/620-5773-2.pdf Plan för framtagandet av en strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning (2012-09-12) http://www.regeringen.se/sb/d/108/a/189805 Sveriges miljömål (2012-08-28) http://www.regeringen.se/sb/d/2055 Vem gör vad? Miljömålsportalen http://www.miljomal.se/sv/vem-gor-vad Rapport Länsstyrelsens rapport Hur går miljöarbetet regionalt och lokalt, del 1 och 2, 2012 ISBN 978-91-637-0473-4 22