P R O M E M O R I A 2016-02-09 FI Dnr 16-1909 Finansinspektionens framtida resursbehov 2017-2019 Finansinspektionen Box 7821 SE-103 97 Stockholm [Brunnsgatan 3] Tel +46 8 787 80 00 Fax +46 8 24 13 35 finansinspektionen@fi.se www.fi.se 1. Fortsatt växande krav Den internationella finanskrisen visade på uppenbara brister i reglering och tillsyn. Detta har genomsyrat utvecklingen under de senaste åren. Dels har resurserna för finansiell tillsyn ökat och det har blivit ett mer uttalat fokus på att tillsynen ska beakta och påverka systemaspekter, dels har den internationella regelgivningen och tillsynssamarbetet ökat, framför allt inom EU. En annan utveckling som har förstärkts efter finanskrisen, är ett ökat fokus på konsumentskydd inom finansområdet. Även Sverige och Finansinspektionen (FI) har starkt präglats av denna utveckling. FI:s anslag har därför vuxit med cirka 190 mkr under perioden 2012-2016, det vill säga knappt 40 mkr per år. Samtidigt har avgiftsintäkterna som FI disponerar ökat med 15 mkr. Totalt uppgår FI:s budget till cirka 600 mkr 2016, varav 516 mkr är anslagsfinansierat och 84 mkr avgiftsfinansierat. Anslagsökningen har använts till en bred förstärkning av hela FI, men de största förstärkningarna har skett inom Bank, Konsumentskydd och Ekonomisk analys (se tabell 1). Betydande resurser har även gått till systemutveckling för rapportering som i sin tur är en följd av alla de nya regelverk som genomförts en utveckling som kommer fortsätta de kommande åren. Tabell 1: Jämförelse av FI 2011 och 2016 Antal medarbetare 2011 2016 Skillnad i % Bank 52 92 77% Försäkring 47 70 49% Marknad 45 63 40% Konsument 55 86 56% Ekonomisk analys 9 17 89% Staber 21 30 43% Administration och personal 30 38 27% It och rapportering 28 53 89% Totalt 287 449 56% Kommentar: Organisationen har ändrats sedan 2011. Således utgör uppgifterna för 2011 en uppskattning av resursfördelningen enligt nuvarande organisation. Uppgifterna för 2011 avser antal heltidstjänster vid inledningen av året medan uppgifterna för 2016 baseras på prognos utifrån årets budget. 1(22)
De ökade resurserna har varit nödvändiga för att FI ska ha kunnat spela en aktiv roll i såväl framtagandet som genomförandet av de nya regelverken. Under samma period har dock FI även tillförts nya uppgifter t.ex. makrotillsynen och nya företagsgrupper att utöva tillsyn över t.ex. betaltjänstföretag, konsumentkreditinstitut och alternativa investeringsfonder. FI har redan i tidigare budgetunderlag flaggat för att ett utvidgat uppdrag i kombination med en högre ambitionsnivå innebär att resurserna framöver inte kommer vara tillräckliga ett förhållande som nu framträder än mer tydligt. När regeringen 2011 gjorde bedömningen att FI behövde en betydande resursförstärkning var det framförallt mot bakgrund av erfarenheterna från den globala finanskrisen. Bedömningen var att FI även i förhållande till det då gällande regelverket var en alldeles för liten myndighet. Detta framkom också tydligt i den utvärdering av Sverige som då gjordes av IMF inom ramen för Financial Sector Assessment Program. IMF lyfte särskilt fram att resurserna för banktillsyn var otillräckliga och detta var huvudorsaken till att FI då bedömdes ha betydande brister avseende Baselkommitténs principer för tillsynsteknik och politiskt oberoende. Sedan dess har dock ambitionsnivån, såväl globalt som i EU, för reglering och tillsyn av finansmarknaden höjts markant. Ambitionshöjningen omfattar samtliga sektorer och handlar både om betydande förstärkningar av befintliga regelverk t.ex. CRD 4/CRR, UCITS 4 och Solvens 2 och nya regelverk för tidigare oreglerade områden t.ex. EMIR, AIFMD och BRRD. Det innebär en motsvarande markant höjning av kraven också på FI. De nya regelverken är betydligt mer omfattande och komplexa och förutsätter också en tillsyn som är både mer omfattande och detaljerad. Denna utveckling kan väntas fortsätta under ytterligare ett par år med genomförande av flera stora regelverk t.ex. MiFID 2/MiFIR, IMD 2, MAD/MAR och revideringar av CRD 4/CRR och BRRD för att införa bruttosoliditetskrav, stabil nettofinansieringskvot samt krav på totalt förlustabsorberande kapital. Kraven på FI:s tillsyn höjs ytterligare av den standard som sätts av de europeiska tillsynsmyndigheterna (Eba, Eiopa och Esma) och av globala standardsättare som Baselkommittén, IOSCO, IAIS, FSB och FATF. Efter att tyngdpunkten under åren efter den globala finanskrisen främst legat på reglering inriktas nu alltmer av det internationella arbetet mot tillsyn. Det kan konstateras att de handböcker och riktlinjer som nu tas fram inom EU förutsätter en mer heltäckande och samtidigt mer detaljerad tillsyn än den mycket riskbaserade tillsyn som FI hittills har bedrivit. Exempel på detta är: Eiopas tillsynshandbok är under framtagande och beskriver vilka granskningar som behövs på olika områden och hur de bör utformas. Tillsynshandboken kommer att utgöra grunden för de utvärderingar som görs av de nationella tillsynsmyndigheterna inom Eiopa. Ett annat exempel inom försäkringsområdet är att FI enligt Solvens 2 ska granska och ge återkoppling på samtliga försäkringsföretags (från 2017 cirka 150 företag och 20 grupper varje år) bedömningar av sina 2
solvenskapitalbehov. Bedömningen är att det kommer att behövas ytterligare fem årsarbetskrafter för att kunna utföra den tillsyn som Solvens 2 och europeisk standard förutsätter. Enligt CRD 4/CRR ska FI regelbundet bedöma bankernas risknivå och behov av kapital och likviditet enligt en fastställd process (samlad kapitalbedömning) som har skärpts betydligt under de senaste åren. Detta beror till stor del på krav som kommer från Eba via riktlinjer och via deltagande i våra kollegier, och på informella och formella krav från Single Supervisory Mechanism (SSM) som beslutsfattande medlem i våra tillsynskollegier. Eba:s riktlinje på området är mycket omfattande och förutsätter bland annat att FI genomför en samlad kapitalbedömning för samtliga kreditinstitut minst vart tredje år. Detta klarar FI inte idag utan i bästa fall genomförs en för samtliga ungefär vart sjunde år. För att klara kravet bedömer FI att det skulle behövas ytterligare cirka tio årsarbetskrafter. Genom deltagande i FI:s tillsynskollegier efterfrågar ECB:s tillsynsorganisation och Eba betydligt mer faktaunderlag (undersökningar och analyser) än tidigare till stöd för gemensamma riskbedömningar. Det ytterligare resursbehovet för att kunna hantera detta bedöms till cirka tjugo årsarbetskrafter. Eba och Eiopa har tagit fram riktlinjer med detaljerade krav på tillsynskollegierna när det gäller bland annat arbetsformer, beslutsprocesser, dokumentation, antal möten och informationsutbyte. FI leder fyra bankkollegier och sex försäkringskollegier och deltar aktivt i ytterligare nio. Kollegiernas arbete utvärderas årligen av Eba och Eiopa. Sammantaget uppskattar FI att resursbehovet för tillsynssamarbete kommer att öka med cirka fyra årsarbetskrafter på Bank respektive två årsarbetskrafter på Försäkring. Dessutom genomförs årliga EU-stresstester och andra kartläggningar av banker, försäkringsbolag och tjänstepensionskassor där teman och risker inte nödvändigtvis är de mest relevanta ur ett svenskt perspektiv. Även om FI:s tillsyn kommer fortsätta att vara riskbaserad innebär den internationella standardhöjningen att FI:s möjligheter att prioritera bland olika tillsynsaktiviter och områden blir mer begränsade. Miniminivån för vad som anses vara en acceptabel tillsyn inom alla områden och över såväl stora som små företag under tillsyn har helt enkelt höjts och fortsätter att höjas. Detta syns också tydligt i resurserna hos tillsynen internationellt som ökat inom flera områden. De europeiska tillsynsmyndigheterna har växt från cirka 160 medarbetare 2011 till drygt 500 medarbetare idag. I sina planer ( 2017-2019 Single Programming Document ) signalerar dessutom dessa myndigheter att de ser ett fortsatt behov av resurstillskott. Sammantaget önskar de växa med cirka 3
110 årsarbetskrafter till 2019. 1 Fram till och med 2015 har dessa myndigheter producerat 131 riktlinjer och 161 olika tekniska standarder samt ett stort antal ståndpunkter, beslut och rekommendationer. Flera riktlinjedokument är mycket omfattande exempelvis består Eiopas Solvens 2-riktlinjer av 693 unika regler och Ebas riktlinjer för ersättningspolicys innehåller 326 regler och skapar genom sin detaljeringsgrad mycket tillsynsarbete. Även om regelverksproduktionen väntas avta något och ersättas av ökat tillsynsarbete kommer den vara fortsatt hög. FI kan därför endast i begränsad omfattning omfördela resurser från regelgivning till tillsyn. De resurser som kan frigöras från regelgivning är klart färre än vad som behövs för att kunna bedriva tillsyn av de nya regelverken. För euroländerna har bankunionen samtidigt inneburit att det skapats en ny myndighet Single Supervisory Mechanism (SSM) under ECB med för närvarande cirka 1 100 medarbetare. Detta utgör en mycket stor förstärkning av den europeiska storbankstillsynen eftersom någon motsvarande neddragning inte har skett på nationell nivå. I en internationell jämförelse och relativt storleken på den svenska finanssektorn är FI trots de senaste årens förstärkning fortfarande en ganska liten myndighet. Exempelvis visade en jämförande analys av Oliver Wyman 2013 att FI hade 38 procent mindre resurser än ett snitt för andra myndigheter, justerat för storleken på finanssektorn. För banksektorn bedömdes resursgapet till 45 procent. Sedan dess har visserligen resurserna inom banktillsynen ökat och FI har för närvarande cirka 8-10 årsarbetskrafter per storbank men det är fortfarande långt under nivåerna internationellt: I FSB:s jämförelser av tillsynsintensitet för globalt systemviktiga banker framgår att det finns drygt 20-100 årsarbetskrafter per bank i de ansvariga tillsynsmyndigheterna. I en sammanställning från Eba framgår att tillsynsintensiteten för en europeisk storbank i snitt motsvarar 43 årsarbetskrafter. För storbanker som exempelvis BNP Paribas, Unicredit, Deutsche Bank, HSBC, Santander och UBS finns motsvarande 32-62 årsarbetskrafter per bank i de ansvariga tillsynsmyndigheterna. Enligt SSM har man inom bankunionen en tillsynsintensitet motsvarande cirka 25 årsarbetskrafter per storbank. De knappa resurserna är alltså särskilt tydliga inom banktillsynen där behovet av (och de internationella förväntningarna på) en mycket intensiv tillsyn är som störst. Svensk banksektor är mycket internationellt exponerad och svenska banker är också relativt stora i ett internationellt perspektiv, vilket gör att det 1 Eiopa har enbart angivit hur många man önskar vara 2018 och inte ända fram till 2019. 4
finns höga förväntningar hos utländska myndigheter på nivån och omfattningen på svensk tillsyn. Sammantaget har alltså ambitionsnivån för FI:s uppdrag att bidra till finansiell stabilitet och ett högt konsumentskydd höjts avsevärt. Samtidigt har förutsättningarna blivit mer utmanande med en alltmer internationell regelgivning och tillsyn och mer komplexa regelverk. Som hemland för en relativt stor och internationellt integrerad finanssektor är det av stor vikt att svensk tillsyn håller en internationellt hög nivå. Därför är det myndighetens bedömning att det under perioden 2017-2019 finns fortsatt behov av förstärkningar inom vissa specifika områden. 5
2. Förstärkningsbehov 2017-2019 I tidigare budgetunderlag (FI Dnr 15-2293, Finansinspektionens framtida resursbehov 2016 2018 ) framförde FI att myndigheten såg behov av en fortsatt anslagsökning. Behovet av förstärkningar i den befintliga verksamheten bedömdes då till 79 mkr över den aktuella treårsperioden. Tyngdpunkten i äskandet låg då på det första året i perioden. Därutöver äskade FI sammanlagt 24 mkr för de eventuella tillkommande uppgifter myndigheten då kände till. En del av detta tillgodosågs genom den anslagshöjning om 33 mkr som beviljades för 2016 men behovet av den då redovisade resursökningen kvarstår. Skillnaden mellan de 46 mkr som går utöver de redan beviljade 33 mkr och de 90 mkr som nu önskas för förstärkningar av den befintliga verksamheten förklaras av det ökade tillsynsarbete som beskrivits ovan och då framförallt behovet av att väsentligt stärka storbankstillsynen. På motsvarande sätt som tidigare tydliggörs de olika typerna av förstärkningsbehov genom en indelning i tre olika kategorier: 1) Befintlig verksamhet. 2) Nya uppdrag/uppgifter. 3) Nordeas eventuella filialisering.. 2.1 Förstärkning av befintlig verksamhet Den befintliga verksamheten skulle sammanlagt behöva förstärkas med motsvarande 90 mkr, vilket motsvarar en ökning på 18 procent jämfört med 2016 års anslag. Av detta avser 64 mkr tillsynsområdena och i synnerhet banktillsynen. Som nämnts tidigare i detta dokument är FI:s resurser för storbankstillsyn avsevärt mindre än en normal, eller till och med låg, internationell nivå. För att kunna uppgradera denna till en nivå och omfattning som gäller för storbanker internationellt behövs en anslagsökning på 60 mkr. Det betyder alltså att FI ser att det för de svenska storbankerna behövs en resursförstärkning om motsvarande cirka 15 mkr per bank. Med denna anslagsökning skulle FI:s resurser för storbankstillsyn vara i linje med de utländska tillsynsmyndigheter som ligger lägst i intervallet för tillsynsintensitet för storbanker. Även försäkringstillsynen behöver stärkas med 3 mkr då nuvarande resursläge inte räcker för att kunna utföra den tillsyn som följer av Solvens 2 och Eiopas standarder. Tills sist bedömer FI att det finns ett behov om 1 mkr för att kunna förstärka kommunikationen gentemot såväl företag som konsumenter. Samtidigt behöver även verksamhetsstödet en betydande förstärkning, vilket främst förklaras av ett behov på 6 mkr för att säkra driften av en större och mer komplex systemmiljö och 16 mkr för att klara av en permanent högre bas för itoch rapporteringskostnader. Dessutom finns behov om 2 mkr för att förstärka funktionerna för ekonomi, uppföljning och diarieföring för att säkerställa en fortsatt effektiv hantering givet att myndigheten totalt sett vuxit. En större 6
resursförstärkning av storbankstillsynen innebär också att lokal-, administrations- och licenskostnader kommer att öka ytterligare. FI ser inget behov av att utöka lokalytan i någon betydande omfattning under den kommande treårsperioden. Däremot finns det ett behov av att renovera och anpassa lokalarna i syfte att förtäta och utöka antalet arbetsplatser. Som en följd av dessa förbättringsåtgärder bedömer FI att hyran ökar med 2 miljoner kronor 2017. FI behöver även investera i kontorsmöbler med mera och stå för en del av renoveringen/anpassningen av lokaler varför FI räknar med att kostnaderna för avskrivningar ökar med 2 miljoner kronor 2017. Tabell 2: Behov av förstärkning av befintlig verksamhet 2017-2019, mkr Mkr 2017 2018 2019 Storbankstillsyn 20 40 60 Övriga tillsynsområden och staber 4 4 4 Förvaltning av system 5 6 6 Hantering av finansiell rapportering 1 1 1 Ekonomi-, löne- och övrig administration 2 2 2 Licenser 2 4 6 Avskrivningar 7 8 9 Lokalkostnader 2 2 2 Totalt 43 67 90 2.2 Förstärkning för att utföra nya uppgifter Om FI:s uppdrag utvidgas med ytterligare uppgifter finns ett behov att tillföra ytterligare resurser motsvarande 35 mkr till myndigheten. Framförallt avser detta möjligheten att FI får ett större ansvar för tillsynen av marknadsmissbruk (som bedöms innebära ett förstärkningsbehov på 12 mkr) och redovisning (7 mkr). Även genomförandet av MiFID 2/MiFIR kommer att ställa nya, utökade krav på FI i form av både rapportering och tillsyn. En övergripande målsättning med MiFID 2/MiFIR är att öka transparensen i räntemarknaden. Regelverket medför också att företag som handlar med råvaror kan hamna under FI:s tillsyn. Det utökade resursbehovet för detta är ännu högst osäkert, men uppskattas till 5 mkr från och med 2017. FI förväntas även få ytterligare uppgifter som en följd av ny reglering av betaltjänster (2 mkr), bostadskrediter (2 mkr) och faktablad för paketerade försäkringsbaserade investeringsprodukter (1 mkr). De nya uppgifter som följer av betänkandet Nya regler för revisorer och revision bedöms kräva 5 mkr. Förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om index som används som referensvärden för finansiella instrument, den så kallade Benchmarkförordningen, förväntas beslutas under våren 2016, vilket också kommer medföra nya uppgifter (1 mkr). Vissa av dessa uppgifter kommer att tillkomma redan under 2016. 7
Tabell 3: Behov av förstärkning för nya uppgifter 2017-2019, mkr Mkr 2017 2018 2019 Betaltjänster (PSD 2/PAD/IFR) 1 2 2 Bostadskrediter (MCD) 2 2 2 Marknadsmissbruk (MAD2/MAR) 12 12 12 Redovisningstillsyn 0 7 7 Revisionstillsyn 5 5 5 Faktablad investeringsprodukter 1 1 1 Benchmarkförordningen 1 1 1 Transparens i räntemarknaden (MiFID2/MiFIR) 5 5 5 Totalt 27 35 35 2.3 Förstärkning för att utföra nya uppgifter Nordea planerar att omvandla sina dotterbanker i Danmark, Finland och Norge till filialer. För närvarande står Nordeas dotterbanker under tillsyn i sina respektive hemländer men vid en filialisering får FI hela tillsynsansvaret. Det innebär en markant ökning av ansvaret och arbetsmängden för myndigheten. För att säkerställa en oförändrad nivå och omfattning på tillsynen av Nordea är bedömningen att det krävs en förstärkning motsvarande 15 mkr. En filialisering av Nordeas dotterbanker innebär också en betydande ökning av underlaget för FI:s årliga tillsynsavgifter, vilket beskrivs närmare i bilaga 1. 2.4 Sammanfattning av förstärkningsbehoven för perioden Sammantaget ser FI ett behov av ökade resurser med totalt cirka 140 mkr sett över den aktuella treårsperioden under förutsättning att myndigheten får de tillkommande uppgifterna. Förstärkningsbehovet för storbankstillsynen blir än mer uppenbart om Nordea framskrider med sina filialiseringsplaner men behovet är betydande även oaktat en filialisering. Tabell 4: FI:s bedömning av ökat resursbehov 2017-2019, mkr Mkr 2017 2018 2019 Befintlig verksamhet 43 67 90 Nya uppgifter 27 35 35 Nordeas filialisering 15 15 15 Totalt 85 117 140 8
3. Förslag till finansiering 3.1 Sammanfattning FI bedömer att det finns fortsatt behov av resurstillskott. Förstärkningsbehovet kan indelas i tre kategorier: befintlig verksamhet, nya uppdrag/uppgifter och Nordeas eventuella filialisering. FI föreslår att regeringen fattar beslut om att anslagspost 1:11 ap.1 Finansinspektionen (förvaltningsanslag) höjs med 85 000 tkr 2017, 117 000 tkr 2018 och 140 000 tkr 2019. FI föreslår inga ändringar för övriga anslagsposter. FI redovisade ett underskott på 8 842 tkr för den avgiftsfinansierade verksamheten och FI har därmed ett ackumulerat underskott på 9 159 tkr. FI kommer att se över avgiftsnivåerna. En avgiftsrapport med förslag till åtgärder lämnas till regeringen senast den 15 april 2015. FI föreslår att nuvarande nivåer för anslagskrediter och räntekontokredit behålls. FI bedömer att nuvarande låneram på 130 000 tkr kan sänkas till 120 000 tkr 2019. 9
3.2 Finansieringsöversikt FI föreslår följande finansiering för 2017-2019 baserat på 2016 års prisnivå. I tabellen ingår en höjning av anslagsnivån för anslagspost 1:11 ap.1 Finansinspektionen (förvaltningsanslaget) för 2017-2019. FI redovisar förslaget till anslagshöjning i efterföljande kapitel. Tabell 5: Förslag till finansiering i 2016 års prisnivå, tkr ANSLAG Utfall Prognos Beräknat Beräknat Beräknat År 2015 År 2016 År 2017 År 2018 År 2019 Utgiftsområde 2, anslag 1:3 Finansinspektionens avgifter till EU:s tillsynsmyndigheter ap.1 Finansinspektionens avgifter till EU:s tillsynsyndigheter 8 565 12 150 14 350 17 550 17 550 Utgiftsområde 2, anslag 1:11 Finansinspektionen ap.1 Finansinspektionen 439 980 499 288 576 281 616 489 649 062 ap.2 Samordningsorgan för tillsyn över bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism 5 029 5 121 5 000 5 000 5 000 AVGIFTSINTÄKTER SOM DISPONERAS Ansökningsavgifter 79 191 83 732 78 000 78 000 75 000 Administrativ service 1 718 1 900 2 500 2 500 2 500 ÖVRIGA INTÄKTER SOM DISPONERAS Övrigt (bidrag, finansiella intäkter m.m.) 21 989 10 881 10 500 10 000 8 500 SUMMA 556 109 602 191 676 131 719 539 749 112 AVGIFTSINTÄKTER SOM REDOVISAS MOT INKOMSTTITEL Inkomsttitel 2711, Restavgifter och dröjsmålsavgifter 8 967 10 000 10 000 10 000 10 000 Inkomsttitel 2712, Bötesmedel 112 413 50 000 50 000 50 000 50 000 Inkomsttitel 2548, Avgifter för Finansinspektionens verksamhet 453 526 506 457 590 631 634 039 666 612 Kommentar: Intäkter av anslag för 2015 inkluderar semesterlöneskuld intjänad t.o.m. 2008 som redovisas mot anslag (815 tkr) varför posten skiljer sig från intäkter av anslag i resultaträkningen. 10
4. Förslag till anslagsfinansiering I detta kapitel redovisas FI:s förslag till finansiering med anslag. 4.1 Finansinspektionens förvaltningsanslag För 2016 utgår FI från anslagsnivån som anges i regleringsbrevet 2016 för anslag 1:11 ap.1 Finansinspektionen (förvaltningsanslaget). FI har ett utgående anslagssparande om 16 459 tkr 2015 och får ta med sig 13 365 tkr till nästa budgetår. FI räknar med att nyttja hela anslagssparandet 2016. Anslagssparandet förklaras av att antalet timmar inom tillståndsverksamheten har ökat mer än beräknat under hösten varför andelen gemensamma kostnader som belastar andra finansiärer har minskat. Enligt FI:s bedömning finns det ett behov av resurstillskott för kommande treårsperiod. Förstärkningsbehovet kan indelas i tre kategorier: befintlig verksamhet, nya uppdrag/uppgifter och Nordeas eventuella filialisering. Ambitionsnivån för FI:s uppdrag att bidra till finansiell stabilitet och ett högt konsumentskydd har höjts avsevärt. Samtidigt har förutsättningarna blivit mer utmanande med en alltmer internationell dimension och mer komplexa regelverk. Som hemland för en relativt stor och internationellt integrerad finanssektor är det dessutom av stor vikt att svensk tillsyn håller en internationellt hög nivå. Om Nordea framskrider med sina filialiseringsplaner ökar behovet ytterligare. FI föreslår en höjning av anslagsposten med 85 000 tkr 2017, 117 000 tkr 2018 och 140 000 tkr 2019. Finansiell folkbildning Enligt villkor till anslaget beräknas FI avsätta 7 000 tkr för satsningar inom konsumentområdet för genomförandet av finansiell folkbildning. FI har redovisat kostnader på 6 167 tkr för finansiell folkbildning 2015 och 2016 beräknar FI att avsätta 7 000 tkr för ändamålet. 4.2 Samordningsorgan för tillsyn över bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism För 2016 utgår FI från den nivå som anges i regleringsbrevet 2016 för anslag 1:11 ap.2 Samordningsorgan för tillsyn över bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Anslagsnivåerna för 2017-2019 utgår från de nivåer som anges i budgetpropositionen för 2016. Anslagssparandet uppgår till 121 tkr 2105och FI får ta med sig hela beloppet till budgetåret 2016. FI avser att nyttja anslagssparandet under 2016. FI föreslår inga ändringar för anslagsposten. 11
4.3 Finansinspektionens avgifter till EU:s tillsynsmyndigheter För anslag 1:3 ap.1 som avser Finansinspektionens avgifter till EU:s tillsynsmyndigheter utgår FI från den nivå som anges i regleringsbrevet 2016 för 2016 och för 2017-2019 från de nivåer som anges i budgetpropositionen för 2016. Anslagssparandet vid utgången av 2015 uppgår till 585 tkr men FI får inte ta med sig anslagssparandet till nästa budgetår. FI föreslår inga ändringar för anslagsposten. 12
5. Avgiftsfinansierad verksamhet där intäkterna disponeras Enligt regleringsbrevet är FI:s avgiftsfinansierade verksamhet där intäkterna disponeras uppdelad i två områden, ansökningsavgifter och administrativ service. Av följande tabell framgår FI:s budget för den avgiftsfinansierade verksamheten där intäkterna disponeras för 2017-2019. I följande avsnitt redogör vi för avgiftsområdena. Tabell 6. Avgiftsfinansierad verksamhet där intäkterna disponeras, tkr ANSÖKNINGSAVGIFTER (SFS 2001:911) Utfall Prognos Beräknat Beräknat Beräknat År 2015 År 2016 År 2017 År 2018 År 2019 Ackumulerat ingående över-/underskott (-) -317-9 159-16 609-10 609-4 609 Intäkter 79 191 83 732 78 000 78 000 75 000 Kostnader 88 033 91 182 72 000 72 000 72 000 Årets resultat -8 842-7 450 6 000 6 000 3 000 Ackumulerat utgående över-/underskott (-) -9 159-16 609-10 609-4 609-1 609 ADMINISTRATIV SERVICE (4 avgiftsförordningen, SFS 1992:191) Ackumulerat ingående över-/underskott (-) 0 0 0 0 0 Intäkter 1 718 1 900 2 500 2 500 2 500 Kostnader 1 718 1 900 2 500 2 500 2 500 Årets resultat 0 0 0 0 0 Ackumulerat utgående över-/underskott (-) 0 0 0 0 0 5.1 Ansökningsavgifter FI har rätt att ta ut avgifter för tillstånd och anmälningar. Företag och personer som söker tillstånd att bedriva finansiell verksamhet betalar i förväg en bestämd avgift till FI. Principen för nivån på avgifterna är att full kostnadstäckning ska uppnås på några års sikt. Ansökningsavgifter utgör ett eget resultatområde som benämns tillstånd och är helt självfinansierad. Två gånger per år lämnar FI en avgiftsrapport till regeringen med förslag om avgifternas storlek. Rapporten remissas med branschen och Ekonomistyrningsverket. Det är regeringen som beslutar om avgifternas storlek. FI redovisar ett underskott på 8 842 tkr för avgiftsbelagd verksamhet som finansieras med ansökningsavgifter och FI har därmed ett ackumulerat underskott på 9 159 tkr. Intäkterna låg i nivå med budget men minskade 13
jämfört med 2014. Förklaringen är färre nya ärenden och att avgifterna generellt sänktes med 10 procent 1 juli 2015. Kostnaderna ökade både jämfört med 2014 och med beräknad budget. Förklaringen är att FI lagt ned mer tid på tillståndsprövningen. Det finns flera skäl till att antalet timmar har ökat trots att antalet nya tillståndsärenden har minskat 2015. En anledning är att FI betat av ärendebalanser från 2014 där intäkterna redovisats 2014. FI har även arbetat fler timmar än beräknat med vissa ärendegrupper varför FI i den avgiftsrapport som lämnas till regeringen senast 15 april 2016 kommer att se över avgiftsnivåerna och lämna förslag till åtgärder. 5.2 Administrativ service FI har enligt instruktion i uppdrag att upplåta lokaler och utföra administrativa uppgifter åt BFN. FI tar ut avgifter för administrativ service från BFN med stöd av 4 (1992:191) avgiftsförordningen. Det ekonomiska målet för resurssamverkan är självkostnadspris (full kostnadstäckning). Fakturerat belopp baseras på BFN:s andel av FI:s kostnader för köpta tjänster och varor enligt överenskommelse mellan parterna. FI:s intäkter för administrativ service motsvarar således de beräknade kostnaderna. 14
6. Avgiftsfinansierad verksamhet där intäkterna inte disponeras FI har även till uppgift att ta ut avgifter som inte får disponeras i verksamheten utan redovisas som intäkt av uppbörd och som återfinns i redovisning av inkomsttitlar. I tabellen nedan redovisas budget för FI:s avgifter som inte får disponeras i verksamheten utan redovisas som intäkt av uppbörd för perioden 2017-2019. I följande avsnitt redogör vi för de tre avgiftsområdena, restavgifter och dröjsmålsavgifter, bötesmedel och avgifter för Finansinspektionens verksamhet. Tabell 7. Avgiftsfinansierad verksamhet där intäkterna inte disponeras, tkr INKOMSTTITEL Utfall Prognos Beräknat Beräknat Beräknat År 2015 År 2016 År 2017 År 2018 År 2019 ANDRA OFFENTLIGRÄTTSLIGA AVGIFTER Inkomsttitel 2711, Restavgifter och dröjsmålsavgifter 8 967 10 000 10 000 10 000 10 000 Inkomsttitel 2712, Bötesmedel 112 413 50 000 50 000 50 000 50 000 OFFENTLIGRÄTTSLIGA AVGIFTER MED ETT BESTÄMT EKONOMISKT MÅL Inkomsttitel 2548, Avgifter för Finansinspektionens verksamhet Ackumulerat ingående över-/underskott (-) 0 4 981 0 0 0 Intäkter 453 526 506 457 590 631 634 039 666 612 Kostnader 448 545 511 438 590 631 634 039 666 612 Ackumulerat utgående över-/underskott (-) 4 981 0 0 0 0 Summa intäkter 574 906 566 457 650 631 694 039 726 612 Summa kostnader 448 545 511 438 590 631 634 039 666 612 6.1 Restavgifter och dröjsmålsavgifter På inkomsttitel 2711 Restavgifter och dröjsmålsavgifter redovisas debiterade, laga kraftvunna, beslut om dröjsmålsavgifter enligt lagen (1991:980) om anmälningsskyldighet. Här redovisas även beslut om förseningsavgift för företag under tillsyn som rapporterar för sent till FI i förhållande till de tidsfrister som gäller. Prognosen 2016-2019 är densamma som i senaste budgetprognosen avseende inkomsttitlar som lämnades i november 2015. Inkomster som redovisas mot Restavgifter och dröjsmålsavgifter är svåra att förutsäga. 15
6.2 Bötesmedel På inkomsttitel 2712 Bötesmedel redovisas debiterade, laga kraftvunna, beslut om böter. FI har möjlighet att utdöma ekonomiska sanktioner enligt gällande lagstiftning. Sådana straffavgifter och särskilda avgifter redovisas på denna inkomsttitel. Prognosen 2016-2019 är densamma som i senaste budgetprognosen avseende inkomsttitlar som lämnades i november 2015. Inkomster som redovisas mot Bötesmedel är svåra att förutsäga. Ett fåtal stora böter får ett betydande genomslag i utfallet varför utfallet kan variera kraftigt mellan åren. 6.3 Avgifter för Finansinspektionens verksamhet På inkomsttitel 2548 Avgifter för Finansinspektionens verksamhet redovisas de medel som FI tar in i årliga avgifter. Avgifterna som tas ut med stöd av förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av Finansinspektionens verksamhet ska uppgå till ett belopp som motsvarar kostnaden för den verksamhet som ska finansieras med avgifterna. Dessa intäkter ska på sikt motsvara de utgifter som FI redovisar mot anslag 1:3 ap.1 Finansinspektionens avgifter till EU:s tillsynsmyndigheter och anslag 1:11 ap.1 Finansinspektionen. FI redovisar ett överuttag på 4 981 tkr för offentligrättsliga avgifter med ett bestämt ekonomiskt mål. Detta motsvarar ett överuttag på knappt 1 procent. Intäkterna ska uppgå till ett belopp som motsvarar beräknad kostnad för den verksamhet som ska finansieras med kompensation för tidigare års över- eller underskott. FI har fastställt ingångsvärder för 2016 i samråd med Finansdepartementet enligt Ekonomistyrningsverkets cirkulär 2014:10, Ekonomistyrningsverkets cirkulärserie över föreskrifter och allmänna råd. Ingångsvärdet för räkenskapsåret 2016 baseras på de intäkter och kostnader som beräknas för 2015. Detta innebär att FI:s ackumulerade underuttag av avgifter från tidigare år har nollställts. Skälet till att de slutliga kostnaderna för FI:s verksamhet blev lägre än budgeterat beror på ett lägre anslagsutnyttjande än beräknat. FI kommer att redovisa utfallet per avgiftsgrupp i den avgiftsrapport som lämnas till regeringen senast 15 april 2015. Prognosen för 2016 utgår från anslagsnivåerna i regleringsbrevet 2016. För 2017-2019 beräknar FI de nivåer som anges i budgetpropositionen för 2016 inklusive FI:s förslag om höjning av anslagsposten 1:11 ap.1 Finansinspektionen. 16
7. Verksamhetsinvesteringar Av följande tabell framgår FI:s totala investeringsbehov för verksamhetsinvesteringar. Tabell 8: Verksamhetsinvesteringar, tkr VERKSAMHETSINVESTERINGAR Immateriella investeringar Utfall Prognos Beräknat Beräknat Beräknat Beräknat År 2015 År 2016 År 2017 År 2018 År 2019 År 2020 Datasystem, rättigheter m.m. 27 991 27 900 28 000 23 000 20 000 20 000 Materiella investeringar Maskiner, inventarier och installationer m.m. 7 764 8 000 6 500 15 500 3 500 3 500 Övriga verksamhetsinvesteringar 4 724 3 500 1 000 1 000 1 000 1 000 Summa verksamhetsinvesteringar 40 479 39 400 35 500 39 500 24 500 24 500 FINANSIERING Lån i Riksgäldskontoret (2 kap. 1 kapitalförsörjningsförordningen) 40 479 39 400 35 500 39 500 24 500 24 500 Summa finansiering 40 479 39 400 35 500 39 500 24 500 24 500 Det som driver investeringsverksamheten är till övervägande del de rapporteringskrav som följer av de nya europeiska regelverken inom finansområdet. Hittills har omfattande investeringar gjorts för att hantera bland annat CRD4, AIFM samt Solvens2. De närmaste åren är det framförallt Mifid2/Mifir som kommer kräva stora insatser. De investeringar som är planerade måste genomföras för att FI ska uppfylla de europeiska regelkraven. De immateriella anläggningstillgångarna uppgår för närvarande till betydande värden som måste finansieras genom lån. Redovisningsprincipen för immateriella tillgångar är att en tillgång växer i storlek under uppbyggnad för att först efter driftstart skrivas av under den avskrivningstid som har valts. Finansieringen av investeringen sker med lån i Riksgäldskontoret. Amorteringar på lånen betalas först i samband med avskrivning, det vill säga efter driftstart. Nästa tabell redovisar särskild information om FI:s planerade verksamhetsinvesteringar som överstiger 20 miljoner kronor per investeringsobjekt och som: - har påbörjats men ännu inte färdigställts eller - är planerad att påbörjas innevarande eller nästföljande budgetår. 17
Tabell 9: Särskild information om verksamhetsinvesteringar, tkr Totalt Ack. Prognos Beräknat Beräknat Beräknat Beräknat utfall År 2016 År 2017 År 2018 År 2019 År 2020 VERKSAMHETSINVESTERINGAR PER OBJEKT MIFID2/MIFIR 35 468 1 468 12 000 9 500 12 500 - - Summa utgifter för investeringar 35 468 1 468 12 000 9 500 12 500 - - FINANSIERING Lån i Riksgäldskontoret (2 kap. 1 kapitalförsörjningsförordningen) 26 468 1 468 6 000 9 000 10 000 - - Summa finansiering 26 468 1 468 6 000 9 000 10 000 - - VARAV INTESTERINGAR I ANLÄGGNINGSTILLGÅNGAR Datasystem, rättigheter m.m. 26 468 1 468 6 000 9 000 10 000 - - Summa investeringar i anläggningstillgångar 26 468 1 468 6 000 9 000 10 000 - - Kommentar: De utgifter som inte redovisas som anläggningstillgångar finansieras med anslag 1:11 ap.1 Finansinspektionen. Låneram och räntor för FI:s verksamhetsinvesteringar redovisas i tabellen nedan. Tabell 10: Låneram och räntor för verksamhetsinvesteringar, tkr LÅNERAM OCH RÄNTOR Utfall Prognos Beräknat Beräknat Beräknat Beräknat År 2015 År 2016 År 2017 År 2018 År 2019 År 2020 IB lån i Riksgäldskontoret 92 500 99 265 106 811 105 117 106 361 97 057 Nyupplåning/investeringar 39 070 39 400 35 500 39 500 24 500 24 500 Amorteringar -32 305-31 854-37 194-38 256-33 804-35 361 UB lån i Riksgäldskontoret 99 265 106 811 105 117 106 361 97 057 86 196 Beslutad/föreslagen låneram 120 000 130 000 130 000 130 000 120 000 120 000 Ränteutgifter 346 0 0 0-1 017-916 FINANSIERING AV RÄNTOR OCH AVSKRIVNINGAR Utgiftsområde 2 anslag 1:11 ap.1 FI 27 303 28 472 35 099 35 893 32 617 33 939 Nordiskt samarbete avseende transaktionsrapportering till EU 3 593 1 884 256 149 - - FI:s avgiftsbelagda verksamhet 1 063 1 498 1 839 2 214 2 204 2 339 Summa räntor och amorteringar 31 959 31 854 37 194 38 256 34 821 36 277 18
8. Övriga villkor 8.1 Anslagskredit FI föreslår att nuvarande nivåer på anslagskrediten behålls för samtliga anslag de kommande åren: - 10 procent för anslag 1:3 ap.1 FI:s avgifter till EU:s tillsynsmyndigheter - 5 procent för anslag 1:11 ap.1 Finansinspektionen - 3 procent för anslag 1:11 ap.2 Samordningsorgan för tillsyn över bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism 8.2 Räntekontokredit FI bedömer inte att det finns ett behov av att ändra den räntekontokredit myndigheten disponerar. Denna kredit är för närvarande 25 000 tkr. 8.3 Låneram FI bedömer att nuvarande låneram på 130 000 tkr kan sänkas till 120 000 tkr 2019. 19
Bilaga 1 Beräknad förändring av avgifterna vid en filialisering av Nordea Inledning Nordeas filialiseringsplaner kommer, om de realiseras, att innebära en väsentlig ökning av både bankens och den totala banksektorns balansomslutning i Sverige. Nordea är redan idag en av de största bankerna i landet men om en betydande del av tillgångar och skulder i Danmark, Finland och Norge överförs till den svenska banken skulle det mer än tredubbla balansomslutningen och göra Nordea till den klart största banken. Eftersom de årliga tillsynsavgifter Finansinspektionen debiterar bankerna baseras på just balansomslutning skulle detta väsentligt förändra det inbördes storleksförhållandet mellan bankerna och därmed också de individuella avgifterna. Finansinspektionens modell för beräkning av årliga tillsynsavgifter Finansinspektionen delar in företagen under tillsyn i företagsgrupper med olika rörelseinriktning och tillstånd att driva finansiella verksamheter enligt förordning (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av Finansinspektionens verksamhet. Därefter beräknas de belopp som ska fördelas med hänsyn både till direkta kostnader och den andel av indirekta kostnader som går att hänföra till respektive företagsgrupp. Fördelningen av kostnaderna baseras dels på den tid som FI enligt intern tidredovisning lagt ned på företagsgruppen, dels på en framräknad timkostnad. Därefter fördelas beloppen på respektive företagsgrupp och slutligen på enskilda företag i gruppen. I det senare fallet är balansomslutningen inom olika intervall styrande för beräkningen av årsavgiften (företagens balansomslutning för det närmast föregående räkenskapsåret, alternativt redovisade fondförmögenhetsvärden för fondbolag). Förändring av avgifterna vid en filialisering av Nordea Oförändrade avgifter för övriga banker För 2015 fakturerade Finansinspektionen årliga tillsynsavgifter uppgående till totalt 457 mkr. Av detta avsåg 233 mkr kategorin banker och värdepappersbolag. Avgiften ska, som nämnts ovan, avspegla den insats Finansinspektionen gör. Det är rimligt att förutsätta att övriga banker och värdepappersbolag bör fortsätta att utsättas för samma mängd tillsyn (och 20
därmed fortsätta betala ungefär samma avgift) även om en annan banks storlek dramatiskt förändras. Samtidigt är det rimligt att förutsätta att tillsynen ökar för den bank vars storlek dramatiskt förändras. Vid en filialisering kommer Nordeas balansomslutning i Sverige att öka från 1 676 Mkr till 5 060 Mkr. Detta innebär att tillsynsbehovet för FI ökar i motsvarande grad eftersom tillsynsansvaret för denna del av balansomslutningen då överförs från Danmark, Finland och Norge till Sverige. I och med detta kommer Nordeas tillsynsavgifter i Danmark, Finland och Norge att minska och borde då i motsvarande grad öka i Sverige. Avgifterna från banker och värdepappersbolag skulle då, allt annat lika, stiga med 96 mkr från 233 mkr 2015 till 329 mkr (se tabell 11 nedan). Tabell 11: Prognos vid ökat avgiftsuttag vid filialisering, mkr mkr 2013 2014 2015 Avgift vid filialisering Balansomslutning Avgift Balansomslutning Avgift Balansomslutning Avgift Balansomslutning Avgift SHB 1 724 766 34 1 806 861 54 2 135 795 60 2 135 795 60 SEB 1 896 844 38 1 902 153 57 1 982 162 56 1 982 162 56 Swedbank 1 149 727 23 1 100 180 33 1 346 504 38 1 346 504 38 Nordea 1 305 577 26 1 452 213 44 1 676 003 47 5 060 000 143 Övriga 906 793 22 963 024 32 1 034 861 32 1 034 861 32 Totalt 6 983 708 143 7 224 432 220 8 175 325 233 11 559 322 329 Oförändrat totalt avgiftsuttag trots Nordeas filialisering Om ingen förändring görs av det totala avgiftsuttaget (och alltså Finansinspektionens anslag) kommer de ändrade inbördes storleksförhållandena mellan bankerna att medföra en betydande omfördelning av avgifterna. Övriga banker kommer att få väsentligt lägre avgifter än de har idag och även Nordea kommer att få en lägre avgift, ställt i proportion till sin balansomslutning (se tabell 12). Konsekvensen blir då att FI inte kan öka tillsynen av Nordea i proportion till det ökade ansvaret för Nordea efter en filialisering utan att samtidigt kraftigt minska tillsynen av övriga storbanker. FI skulle alltså inte kunna upprätthålla nuvarande nivå och omfattning på tillsynen av storbankerna, eftersom denna baseras på att Nordeas dotterbanker idag utsätts för betydande tillsynsinsatser från SSM samt tillsynsmyndigheterna i Danmark, Norge och Finland. 21
Tabell 12: Prognos vid oförändrat avgiftsuttag vid filialisering, mkr mkr 2013 2014 2015 Avgift vid filialisering Balansomslutning Avgift Balansomslutning Avgift Balansomslutning Avgift Balansomslutning Avgift SHB 1 724 766 34 1 806 861 54 2 135 795 60 2 135 795 43 SEB 1 896 844 38 1 902 153 57 1 982 162 56 1 982 162 40 Swedbank 1 149 727 23 1 100 180 33 1 346 504 38 1 346 504 27 Nordea 1 305 577 26 1 452 213 44 1 676 003 47 5 060 000 102 Övriga 906 793 22 963 024 32 1 034 861 32 1 034 861 21 Totalt 6 983 708 143 7 224 432 220 8 175 325 233 11 559 322 233 Som beskrivits tidigare i detta budgetunderlag är Finansinspektionens storbankstillsyn i behov av resursförstärkningar oavsett Nordeas filialiseringsplaner. Om planerna realiseras men inga nya medel tillförs kommer det alltså att leda till en situation där än färre resurser finns för tillsynen av Sveriges största banker. Storbankernas komplexitet och den betydelse de har för svensk ekonomi gör att Finansinspektionen i en sådan situation skulle tvingas göra betydande omfördelningar av tillsynsresurser från samtliga andra tillsynsområden i syfte att klara av tillsynen av Nordea och övriga storbanker. 22