OM OFFENTLIG SEKTOR Myndigheters säljverksamhet hur och varför?
Statskontoret, 2014
Innehåll Sammanfattning Bakgrund Varför en rapport om statliga myndigheters säljverksamhet? Rapportens metod och inriktning Kort om fallstudiemyndigheterna Rapportens disposition Myndigheters säljverksamhet en begreppsdiskussion Motiv för myndigheters säljverksamhet Utgångspunkter för diskussionen Säljverksamheten säkrar tillgång till varor och tjänster som inte tillhandahålls på marknaden Säljverksamheten utvecklar myndighetens kärnverksamhet Säljverksamheten bidrar till finansieringen av myndighetens kärnverksamhet Säljverksamheten bidrar till uppfyllandet av övergripande politiska mål Säljverksamheten sker av historiska skäl Vissa motiv är vanligare än andra Organisering av myndigheters säljverksamhet Utgångspunkter för diskussionen Fyra grundmodeller för myndigheters organisering Organiseringen av säljverksamheten i fallstudiemyndigheterna Principer och riktlinjer för vilken säljverksamhet som ska bedrivas Principer och verktyg för prissättningen av säljverksamheten 5 9 9 14 16 19 21 29 29 31 35 37 39 42 43 45 45 47 51 54 55 3
Slutdiskussion Statskontorets iakttagelser och slutsatser Statskontorets rekommendationer Referensförteckning Bilaga Summary Sales activities by government agencies how and why? 61 61 68 73 75 77 77 4
Sammanfattning Statskontoret ska enligt sin instruktion bistå regeringen med underlag för utvecklingen av förvaltningspolitiken genom att bland annat följa upp och regelbundet beskriva den offentliga sektorns utveckling. Denna rapport om statliga myndigheters säljverksamhet utgör en del av det uppdraget. Bakgrund Regeringen pekade i 2010 års förvaltningspolitiska proposition på att det finns potentiella problem och risker när statliga myndigheter bedriver verksamhet i konkurrens med privata företag. Regeringen benämner detta säljverksamhet. I propositionen bedömde regeringen att statliga myndigheter som regel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden och att omfattningen av säljverksamheten bör minska. Mot bakgrund av detta diskuterar och analyserar Statskontoret i denna rapport motiven för och organiseringen av statliga myndigheters säljverksamhet. Målet med rapporten är att tillföra kunskap om varför statliga myndigheter bedriver säljverksamhet och på vilket sätt verksamheten bedrivs organisatoriskt. Syftet är att främja en fortsatt diskussion om bedömningarna i den förvaltningspolitiska propositionen. 5
Tio motiv till varför myndigheter bedriver säljverksamhet Statskontoret har identifierat tio olika motiv som finns eller kan finnas för att statliga myndigheter bedriver säljverksamhet. Motiven kan sorteras i fem principiellt olika kategorier inom vilka det finns vissa likheter som skiljer dem från andra motiv: Kategori av motiv Säljverksamheten säkrar tillgång till varor och tjänster som inte tillhandahålls på marknaden Säljverksamheten utvecklar myndighetens kärnverksamhet Säljverksamheten bidrar till finansieringen av myndighetens kärnverksamhet Säljverksamheten bidrar till uppfyllandet av övergripande politiska mål Säljverksamheten sker av historiska skäl Motiv för myndigheters säljverksamhet. Säljverksamheten A. säkerställer att en tjänst eller vara finns tillgänglig i alla delar av landet B. sker av beredskapsskäl C. ger kunskap om vad som behövs och efterfrågas i kärnverksamheten D. utvecklar personalens kompetens E. behåller eller underlättar rekryteringen av personal F. utgör en inkomstkälla till myndigheternas kärnverksamhet G. erbjuder varor och tjänster myndigheter emellan för att spara pengar eller upphandlingsresurser H. innebär en kanal för att föra ut information och kunskap som genereras i kärnverksamheten I. utgör ett arbetsmarknadspolitiskt medel J. har bedrivits av myndigheten sedan lång tid tillbaka Statskontoret bedömer att motiven A, C, F och H är mer vanligt förekommande motiv eller förklaringar till att myndigheter bedriver säljverksamhet än övriga. Därutöver uppfattar Statskontoret att det relativt ofta också finns historiska skäl till att säljverksamheten sker. Det vanligaste sättet för en myndighet att organisera säljverksamheten är att bedriva den organisatoriskt integrerad med, men ekonomiskt separerad från, övrig verksamhet inom myndigheten. 6
Statskontorets slutsatser och rekommendationer Vissa förändringar avseende statliga myndigheters säljverksamhet har genomförts under senare år i linje med vad regeringen framhållit i den förvaltningspolitiska propositionen. Ett exempel på detta är bolagiseringen av delar av Lantmäteriets säljverksamhet genom bildandet av Metria AB. Statskontoret bedömer samtidigt att säljverksamhet totalt sett inte har minskat i någon betydande utsträckning. Statskontoret ger följande generella rekommendationer att överväga för regeringen och myndigheter som bedriver säljverksamhet: Åstadkom en mer tydlig och enhetlig tillämpning av begreppen som rör säljverksamhet Se över säljverksamheten i myndigheternas instruktioner Genomför externa strukturerade analyser av de marknader där myndigheterna är verksamma Myndigheterna kan själva tydliggöra säljverksamheten och minska risken för snedvriden konkurrens och sammanblandning av myndighetsroller. Exempel på detta är att utarbeta policydokument kring säljverksamheten samt se över möjligheterna att ekonomiskt och organisatoriskt separera säljverksamheten från övrig verksamhet. 7
8
Bakgrund Statskontoret ska enligt sin instruktion bistå regeringen med underlag för utvecklingen av förvaltningspolitiken genom att bland annat följa upp och regelbundet beskriva den offentliga sektorns utveckling. Denna rapport om motiven för och organiseringen av statliga myndigheters säljverksamhet utgör en del av det uppdraget. Varför en rapport om statliga myndigheters säljverksamhet? Statliga myndigheters konkurrensutsatta verksamhet har diskuterats under många år Statliga myndigheters konkurrensutsatta verksamhet är en förvaltningspolitisk frågeställning som har diskuterats under många år utifrån flera olika utgångspunkter. I 1998 års förvaltningspolitiska proposition Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) menade den dåvarande regeringen att konkurrensutsatt verksamhet inte bör bedrivas i myndighetsform om det inte finns särskilda skäl. Regeringen framhöll att om konkurrensen bedöms som otillräcklig, eller om behovet av offentlig insyn och kontroll är särskilt stor, är myndighetsformen lämpligast. Regeringen pekade på att om myndigheten bedriver affärsverksamhet bör den särskiljas, men om den dessutom är konkurrensutsatt bör den normalt brytas ut ur myndigheten och bolagiseras. Rollerna skulle därmed göras tydliga och riskerna för bland annat snedvridning av konkurrensen minska. Mot bakgrund av de bolagiseringar som gjordes under 1990-talet framhöll regeringen att förutsättningarna för och behovet av ytterligare bolagiseringar minskat starkt inom staten. Det kan noteras att regeringen i 1998 års förvaltningspolitiska proposition använde begreppen konkurrensutsatt verk- 9
samhet och affärsverksamhet, men inte av begreppet säljverksamhet. I 2010 års förvaltningspolitiska proposition Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175) framhåller regeringen att effektiv konkurrens är en viktig förutsättning för en väl fungerande marknad. I propositionen pekar regeringen på att det finns potentiella problem och risker när statliga myndigheter bedriver verksamhet i konkurrens med privata företag. Ett exempel är att privata företag och statliga myndigheter inte konkurrerar på lika villkor på marknaden, vilket riskerar snedvrida konkurrensen och tränga undan privat näringsverksamhet. Detta hämmar i sin tur marknaders expansion och utveckling. Regeringen framhåller också att en utgångspunkt i arbetet för en tydlig och överskådlig statlig förvaltning är att myndigheter inte ska ägna sig åt säljverksamhet. Även Statskontoret har tidigare pekat på problem och risker som kan förekomma när statliga myndigheter bedriver konkurrensutsatt verksamhet. Ett exempel på risk är att säljverksamheten kan påverka, eller misstänkas påverka, en myndighets myndighetsutövande verksamhet. En annan risk är att anslag eller avgifter från verksamhet som bedrivs med ensamrätt subventionerar den konkurrensutsatta verksamheten (så kallad korssubventionering) så att myndighetens tjänster och varor underprissätts. Redan misstanken hos privata företag om att en myndighet subventionerar den konkurrensutsatta verksamheten kan negativt påverka företagens investeringar och inträde på marknaden. Regeringen har uttalat att myndigheter som regel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden I 2010 års förvaltningspolitiska proposition anger regeringen att statliga myndigheter som regel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden och att omfattningen av myndigheternas säljverksamhet bör fortsätta att minska. Det bör enligt regeringen övervägas om en myndighet som bemyndigats att sälja varor och tjänster, i sina budgetunderlag och årsredovisningar bör budge- 10
tera och särredovisa väsentliga intäkter och kostnader från sådan försäljning. Enligt regeringen bör myndigheternas instruktioner ses över i syfte att tydliggöra vilken säljverksamhet som får bedrivas på marknaden. Regeringen framhåller också att det bör analyseras ytterligare om en huvudregel med innebörden att statliga myndigheter inte får sälja varor och tjänster på marknaden bör regleras i lag. I propositionen pekar regeringen emellertid också på att en myndighet emellanåt måste ges möjligheten att sälja varor och tjänster på marknaden. Exempel på sådana verksamheter är universitetens och högskolornas uppdragsutbildningar och uppdragsforskning. Det kan enligt regeringen även handla om att säkerställa att en viss tjänst tillhandahålls över hela landet eller om en viss myndighets möjlighet att ha lokal förankring och god geografisk täckning. Inget tyder på en betydande minskning av säljverksamheten Att statliga myndigheter bedriver konkurrensutsatt verksamhet i betydande omfattning är väl belagt. Statskontoret har kartlagt och diskuterat detta i exempelvis rapporten Konkurrensutsatt eller inte? (2008:1). I rapporten framkom att det var över 100 myndigheter som 2006 bedrev sådan verksamhet till en total volym på cirka 25 miljarder kronor. 2006 års förvaltningskommitté (Förvaltningskommittén) framhöll senare att det finns ett osäkerhetsintervall i detta och att omfattningen därför kan uppgå till drygt 30 miljarder kronor. Statskontoret har också under senare år beskrivit säljverksamheten i flera rapporter, t.ex. i Stärk kedjan! (Om offentlig sektor, 2013) samt i myndighetsanalyser av enskilda myndigheter. Våren 2013 genomförde Konkurrensverket en enkät till kommuner, landsting samt ett urval statliga bolag och myndigheter i syfte att få en uppfattning om offentliga aktörers kännedom om att det finns regler om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet (de s.k. KOS-reglerna). I enkäten svarade 63 procent av de statliga myndigheterna att de säljer varor eller tjänster i konkurrens med privata aktörer. Urvalet av myndigheterna 11
gjordes utifrån bedömningen att det var troligt att dessa bedrev säljverksamhet i någon form. Mot bakgrund av att alla aktörer som besvarade enkäten inte kände till KOS-reglerna, framhöll Konkurrensverket att det inte kan uteslutas att andelen som bedriver säljverksamhet är högre än vad som framkom i enkäten. Den totala storleken på de statliga myndigheternas (exklusive affärsverken) olika typer av avgiftsfinansierade verksamhet under åren 2008-2012 framgår av tabell 1. Tabell 1 Avgiftsintäkter år 2008 2012 i statliga myndigheter exklusive affärsverk fördelat efter typ av avgiftsbelagd verksamhet (mnkr) Verksamhet 2008 2009 2010 2011 2012 Offentligrättslig avgiftsbelagd 9 850 10 110 10 650 11 910 11 550 verksamhet Uppdragsverksamhet 42 190 42 900 47 240 47 720 46 260 Tjänsteexport 580 700 640 670 690 4 avgiftsförordningen 3 390 3 760 3 270 3 410 3 650 Totalt 56 010 57 470 61 800 63 720 62 130 Källa: ESV, Avgifter 2012 om avgiftsbelagd verksamhet i staten (2013:42), sid. 17. Tabellen bearbetad av Statskontoret. Den absoluta merparten av myndigheternas konkurrensutsatta verksamhet finns inom kategorin uppdragsverksamhet. Det bör samtidigt framhållas att all uppdragsverksamhet inte nödvändigtvis är konkurrensutsatt. Mer om detta i kapitlet Myndigheters säljverksamhet en begreppsdiskussion. Bolagiseringen av en betydande del av Lantmäteriets uppdragsverksamhet under 2011, genom bildandet av bolaget Metria AB, innebar att knappt en halv miljard kronor av den dåvarande uppdragsverksamheten upphörde inom myndigheten. Detta kan till viss del förklara minskningen i myndigheternas uppdragsverksamhet mellan år 2011 och 2012. Sammantaget finns det enligt Statskontoret inget som tyder på att det skett en betydande minskning av statliga myndigheters 12
säljverksamhet efter att den förvaltningspolitiska propositionen beslutades 2010. Rapporten ska tillföra kunskap om myndigheters säljverksamhet och främja en fortsatt diskussion Statskontorets tidigare rapporter som berört myndigheters säljverksamhet har fokuserat på att beskriva och kvantifiera säljverksamheten och dess effekter på marknaden. De har däremot inte närmare analyserat de bakomliggande motiven eller orsakerna till att myndigheter bedriver säljverksamhet. Mot bakgrund av regeringens bedömning att myndigheter som regel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden samtidigt som detta ändå fortgår i betydande omfattning, finns det enligt Statskontoret ett behov av att närmare diskutera varför. En sådan diskussion bör försöka fånga in såväl uttalade som outtalade motiv och förklaringar till att myndigheter ägnar sig åt säljverksamhet. Målet med Statskontorets rapport är att tillföra kunskap om varför statliga myndigheter bedriver konkurrensutsatt verksamhet och på vilket sätt verksamheten hanteras organisatoriskt. Syftet är att främja en fortsatt diskussion om regeringens förslag och bedömningar i den förvaltningspolitiska propositionen som rör myndigheters säljverksamhet. Rapporten kan fungera som ett underlag och stöd vid myndighetsdialoger och utformning av myndigheters instruktioner. Som kommer att framgå i rapporten förekommer flera olika och i bland överlappande benämningar av myndigheters konkurrensutsatta verksamheter. Statskontoret har därför också en ambition att genom rapporten i någon mån sortera i och klargöra begreppsanvändningen i denna fråga. 13
Rapportens metod och inriktning Rapporten utgår från intervjuer med myndigheter Statliga myndigheters säljverksamhet rör viktiga och generella förvaltningspolitiska aspekter. Utgångspunkten för diskussionen i denna rapport är emellertid i huvudsak intervjuer med sju statliga myndigheter, fortsättningsvis benämnda fallstudiemyndigheterna. De sju myndigheterna är: Lantmäteriet Patent- och registreringsverket Skogsstyrelsen Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut Statens jordbruksverk Statistiska centralbyrån Statens veterinärmedicinska anstalt Ett grundläggande kriterium för urvalet av fallstudiemyndigheterna har varit att myndigheterna bedriver säljverksamhet. Samtliga myndigheter bedrev säljverksamhet i betydande omfattning vid den kartläggning som Statskontoret genomförde 2008 och de bedriver sådan verksamhet även idag. Vidare har urvalet gjorts med ambitionen att få en spridning med avseende på vilken typ av säljverksamhet myndigheterna bedriver samt deras interna organisering av säljverksamheten. En utgångspunkt för urvalet har också varit att ha med myndigheter under flera olika departement. Statskontoret har intervjuat företrädare för samtliga fallstudiemyndigheter samt flertalet av de departement under vilka de sorteras. Vi har också intervjuat företrädare för Enheten för statlig förvaltning vid Socialdepartementet och samtalat med Budgetavdelningen vid Finansdepartementet. 14
Vid intervjuerna har bland annat följande frågor diskuterats: Varför bedriver myndigheten säljverksamhet? Hur har myndigheten organiserat säljverksamheten? Har myndighetens säljverksamhet omprövats efter den förvaltningspolitiska propositionen? Intervjuerna har kompletterats med en analys av de sju myndigheternas instruktioner, regleringsbrev för 2013 och årsredovisningar för 2012 samt relevanta rapporter och utredningar som rör myndigheters säljverksamhet. I slutet av rapporten finns en referenslista över det material som använts i arbetet. Projektgrupp och kvalitetsgranskning Rapporten har utarbetats av utredarna Thomas Ringbom (projektledare) och Petter Kockum. Praktikanten Rebecka Sandheden har bistått projektgruppen i delar av arbetet. Som stöd i arbetet har Statskontoret haft en referensgrupp bestående av Jane Cederqvist (f.d. generaldirektör), Eva Engdahl Gäfvert (Ekonomistyrningsverket), Leif Nordqvist (Konkurrensverket) och Annika Gustafsson (Statskontoret). Referensgruppen har haft en rådgivande funktion och har använts för att diskutera vissa metodologiska frågeställningar samt för att ge synpunkter på utkast till rapporten. Rapporten har kvalitetsgranskats av referensgruppen och genom att Statskontoret låtit de sju fallstudiemyndigheterna läsa och ge synpunkter på valda delar av utkast till rapporten. Generell och principiell diskussion om statliga myndigheters säljverksamhet Statskontorets rapport syftar till att främja en fortsatt diskussion i en viktig förvaltningspolitisk fråga. Även om underlaget i rapporten utgår från sju fallstudiemyndigheter, är det viktigt att framhålla att diskussionen förs på ett generellt och principiellt plan. Ambitionen är att identifiera och övergripande beskriva de olika motiv som finns för myndigheters säljverksamhet, snarare 15
än att i detalj redovisa de motiv som finns för var och en av fallstudiemyndigheterna. Syftet med rapporten är alltså inte att specifikt granska och ifrågasätta de utvalda myndigheternas säljverksamhet eller värdera rimligheten i att de bedriver sådan verksamhet. I diskussionen hämtar vi dock beskrivningar från, och exemplifierar med, fallstudiemyndigheterna. Statskontoret gör inte heller några konkurrensrättsliga analyser av myndigheternas säljverksamhet. Det innebär att vi inte analyserar huruvida deras säljverksamhet kan strida mot reglerna i konkurrenslagen (2008:579) om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Rapporten avser säljverksamheten hos statliga myndigheter exklusive affärsverk, universitet och högskolor. Säljverksamheten hos statliga bolag och stiftelser diskuteras ej. I viss utsträckning berörs dock det statliga bolaget Metria AB vars verksamhet tidigare var en del av Lantmäteriet. Kort om fallstudiemyndigheterna Nedan ger vi en kort beskrivning av fallstudiemyndigheterna. I rapportens kommande kapitel diskuterar och återger vi mer utförligt vad som framkommer i myndighetsinstruktioner och regleringsbrev om deras säljverksamhet. Vidare finns i bilaga 1 en tabell som detaljerat beskriver styrningsdokumentens lydelser, bland annat avseende bemyndigandet för säljverksamheten samt grunderna för avgiftssättningen av denna verksamhet. Lantmäteriet Lantmäteriet är förvaltningsmyndighet för frågor om fastighetsindelning, grundläggande geografisk information och fastighetsinformation, inskrivning enligt jordabalken och geodetiska referenssystem. Enligt instruktionen får Lantmäteriet, med vissa begränsningar, inom sitt verksamhetsområde bedriva uppdragsverksamhet. Denna ska hållas ekonomiskt skild från myndighetens övriga verksamhet. År 2012 omsatte Lantmäteriet totalt knappt 1,8 miljarder kronor varav uppdragsverksamhetens intäkter uppgick till drygt 85 miljoner kronor. Exempel på 16
tjänster inom denna verksamhet är bland annat kartor och tjänster baserade på geografisk information. Uppdragsverksamhetens omsättning har minskat kraftigt jämfört med 2010 då den var 409 miljoner kronor. Orsaken till detta är att delar av verksamheten bröts ut och i maj 2011 överfördes till det statligt ägda bolaget Metria AB. Bolaget mäter, bearbetar och analyserar geografiska data och fastighetsinformation. Patent- och registreringsverket Patent- och registreringsverket (PRV) ansvarar för ärenden om patent, varumärken, mönster, efternamn och förnamn. PRV är även internationell myndighet enligt konventionen om patentsamarbete. Därutöver för PRV register över periodiska skrifter med utgivningsbevis samt handlägger ärenden om registrering av kommunala vapen. Enligt PRV:s instruktion får myndigheten bedriva uppdragsverksamhet, såsom att tillhandahålla konsulttjänster för granskning och annan rådgivning, ombesörja bevakning av avgifter för patent, varumärken och mönsterskydd, bedriva kurs- och utbildningsverksamhet samt tillhandhålla tjänster avseende myndighetens dokumentation. PRV är nästan helt finansierat genom olika typer av avgifter där de flesta är offentligrättsliga avgifter. År 2012 omsatte myndigheten totalt 320 miljoner kronor varav de samlade intäkterna från uppdragsverksamheten uppgick till drygt 30 miljoner kronor. Exempel på tjänster inom uppdragsverksamheten är olika typer av konsulttjänster inom patent- och varumärkesområdet. Skogsstyrelsen Skogsstyrelsen är förvaltningsmyndighet för frågor om skogsbruket och har till uppgift att verka för att landets skogar sköts på ett sådant sätt att de skogspolitiska mål som beslutats av riksdagen kan uppnås. Enligt sin instruktion får Skogsstyrelsen, med vissa begränsningar, bedriva uppdragsverksamhet om den bidrar till att uppnå målen för skogspolitiken eller mål inom andra politikområden. Exempel på tjänster som Skogsstyrelsen erbjuder är skogsbruksplan, utbildningar samt värderingar och planering av skogsbilvägar. År 2012 omsatte Skogsstyrelsen 17
totalt 848 miljoner kronor varav de samlade intäkterna för uppdragsverksamheten uppgick till drygt 195 miljoner kronor. Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) är förvaltningsmyndighet för meterologiska, klimatologiska, hydrologiska och oceanografiska frågor. Enligt myndighetens instruktion ska SMHI inom sitt verksamhetsområde, vid sidan av anslagsfinansierad verksamhet, bedriva avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet gentemot andra myndigheter samt affärsverksamhet. År 2012 omsatte SMHI totalt 670 miljoner kronor, varav uppdragsverksamheten stod för knappt 22 miljoner kronor och affärsverksamheten cirka 202 miljoner kronor. Branschanpassade prognos- och konsulttjänster är exempel på tjänster i affärsverksamheten medan brandriskprognoser och miljöövervakning är exempel på tjänster inom uppdragsverksamheten. Statens jordbruksverk Statens jordbruksverk (Jordbruksverket) har som förvaltningsmyndighet inom jordbruksområdet, fiskeområdet och därtill knuten landsbygdsutveckling till uppgift att arbeta för en hållbar utveckling, ett gott djurskydd, ett dynamiskt och konkurrenskraftigt näringsliv i hela landet och en livsmedelsproduktion till nytta för konsumenterna. Enligt sin instruktion ska Jordbruksverket vidta åtgärder för att säkerställa tillgången till veterinärer vid utbrott av smittsamma djursjukdomar samt för att alla djur i människans vård ska kunna få hälso- och sjukvård. Vidare reglerar instruktionen att det vid myndigheten ska finnas en avdelning, Distriktsveterinärerna, som fullgör de veterinära uppgifterna. Jordbruksverkets totala omsättning uppgick 2012 till 1,4 miljarder kronor varav 456 miljoner kronor avsåg avgifter från uppdragsverksamhet. Merparten av uppdragsverksamheten avser veterinära tjänster. Dessa tjänster är i huvudsak av ambulerande karaktär, det vill säga behandlingar hos djurägare, och sker på landsbygden. En femtedel av omsättningen av de veterinära tjänsterna avser jourverksamhet för akut sjuka djur på helger och nattetid. 18
Statistiska centralbyrån Statistiska centralbyrån (SCB) ansvarar för officiell statistik och för annan statlig statistik. SCB har till uppgift att utveckla, framställa och sprida statlig statistik, samordna överlämnandet av statistiska uppgifter till internationella organisationer och samordna det statliga statistiksystemet. Enligt myndighetens instruktion ska SCB, i mån av resurser, även utföra uppdrag inom sitt verksamhetsområde åt myndigheter. SCB får åta sig uppdrag även från andra uppdragsgivare. Exempel på sådana uppdrag är olika typer av statistiska undersökningar. Myndighetens totala omsättning uppgick 2012 till 1080 miljoner kronor. Avgifter och andra intäkter än anslag uppgick till 503 miljoner kronor varav 485 miljoner avsåg uppdragsverksamhet. Statens veterinärmedicinska anstalt Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) har till uppgift att vara ett veterinärmedicinskt expert- och serviceorgan åt myndigheter och enskilda. Myndigheten ska bland annat utreda smittsamma djursjukdomars orsak och spridningssätt, upprätthålla en effektiv vaccinberedskap, vara nationellt veterinärmedicinskt laboratorium, utföra diagnostik av smittämnen samt bedriva forskning inom sitt verksamhetsområde. Enligt instruktionen får SVA ta ut avgifter för utförda undersökningar och utredningar samt tillhandahålla vacciner, diagnostika och laboratorieprodukter om inte annat är föreskrivet. År 2012 omsatte SVA totalt 380 miljoner kronor varav 168 miljoner kronor kom från uppdragsverksamhet. SVA har också intäkter genom olika typer av bidrag, vilket 2012 utgjorde knappt 100 miljoner kronor. En betydande del av dessa bidrag avsåg ersättning från Jordbruksverket och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap för arbete som SVA definierar som uppdragsverksamhet. Rapportens disposition Den fortsatta framställningen inleds med kapitlet Myndigheters säljverksamhet en begreppsdiskussion i vilket vi närmare analyserar begreppet säljverksamhet. 19
I kapitlet Motiv för myndigheters säljverksamhet beskriver och diskuterar vi de olika uttalade och outtalade motiv som finns för statliga myndigheters säljverksamhet. I kapitlet Organisering av myndigheters säljverksamhet diskuterar vi på ett övergripande plan hur myndigheters säljverksamhet organiseras. Rapportens avslutande kapitel Slutdiskussion redovisar Statskontorets övergripande slutsatser och iakttagelser beträffande statliga myndigheters säljverksamhet. Vi lämnar också några generella rekommendationer som rör säljverksamhet. 20
Myndigheters säljverksamhet en begreppsdiskussion Som beskrivits tidigare diskuterar Statskontoret i denna rapport motiven för, och organiseringen av, det som regeringen i 2010 års förvaltningspolitiska proposition benämner myndigheters säljverksamhet på marknaden. I detta kapitel analyserar vi begreppet närmare. Vad menar regeringen med myndigheters säljverksamhet på marknaden? Under rubriken Minska myndigheternas säljverksamhet på marknaden i den förvaltningspolitiska propositionen, diskuterar regeringen frågan om myndigheters säljverksamhet på marknaden. Utifrån texten tolkar Statskontoret att regeringen med begreppet myndigheters säljverksamhet på marknaden avser statliga myndigheters avgiftsfinansierade försäljning av varor och tjänster på en marknad där det finns privata aktörer som utgör konkurrenter till myndigheten. Det är enligt Statskontoret inte helt tydligt om regeringen med marknad enbart avser de fall där det redan i dag finns privata konkurrenter till myndigheterna, eller även myndigheters tjänster och varor som är av sådant slag att de skulle kunna tillhandahållas av andra aktörer (det vill säga att det finns en potentiell konkurrens). Regeringen berör inte heller närmare frågan om i vilken utsträckning de varor och tjänster myndigheterna säljer ska vara samma eller likvärdiga som de som privata aktörer erbjuder, för att marknaden ska betraktas som konkurrensutsatt. Regeringen framhåller vidare i den förvaltningspolitiska propositionen att ett särskilt konkurrensproblem mellan statliga myndigheter och privata aktörer hänger samman med vidareutnyttjande av offentlig information. Denna fråga behandlas i ett 21
annat avsnitt i propositionen. Statskontoret tolkar detta som regeringen inte betraktar det som säljverksamhet när myndigheter tillhandahåller och säljer grundläggande information som de samlar in och framställer för att fullgöra sina offentliga åtaganden. Dock bedriver myndigheter ibland säljverksamhet där produkterna bygger på förädling av den grundläggande information de samlar in och framställer. Många av SMHI:s produkter är exempel på detta. Gränsen mellan att sälja grundläggande information respektive att sälja produkter baserade på denna information är därför enligt Statskontoret inte alltid helt självklar. Regeringen diskuterar också myndigheters tjänsteexport i ett separat avsnitt i propositionen. Även om regeringen här pekar på att statliga myndigheter inte bör agera så att privata aktörers exportmöjlighet påverkas negativt, är det samtidigt tydligt att regeringen inte ser tjänsteexporten som en del av myndigheternas säljverksamhet. Regeringen framhåller bland annat att tjänsteexport ska bedrivas inom ramen för kärnverksamheten inom områden där myndigheterna har en unik kompetens som marknaden inte kan tillhandahålla. Säljverksamhet är inte nödvändigtvis samma sak som uppdragsverksamhet Liksom Statskontoret tidigare beskrivit i rapporten Konkurrensutsatt eller inte? (2008:1) konstaterar Förvaltningskommittén att det inte finns någon självklar definition eller avgränsning av vad som utgör myndigheters konkurrensutsatta verksamheter. Förvaltningskommittén understryker att man inte kan sätta likhetstecken mellan myndigheters uppdragsverksamhet och myndigheters konkurrensutsatta säljverksamhet. Uppdragsverksamhet beskrivs av Förvaltningskommittén som en slags samlingsbeteckning för myndigheters avgiftsbelagda verksamhet som efterfrågas frivilligt. Kommittén pekar på att all uppdragsverksamhet som myndigheterna bedriver, inte per definition är konkurrensutsatt. Uppdragsverksamhet kännetecknas enligt kommittén av att: 22
Regeringen har rätt att besluta om att avgiften ska införas. Regeringen har rätt att bestämma avgiftens storlek, men har i regel delegerat rätten till myndigheten. Varor och tjänster är frivilligt efterfrågade. Det kan finnas mer än en producent. Ekonomistyrningsverket (ESV) beskriver myndigheters uppdragsverksamhet på ett liknande sätt i rapporten Avgifter 2012 om avgiftsbelagd verksamhet i staten (2013:42): Uppdragsverksamhet omfattar samtliga avgifter som inte klassificerats som offentligrättsliga. Med uppdragsverksamhet avses i regel försäljning av varor och tjänster som är frivilligt efterfrågade. Förvaltningskommittén och ESV påpekar att en myndighets försäljning av varor och tjänster till en annan myndighet räknas som uppdragsverksamhet. Uppdragsverksamhetens kunder finns således både inom och utanför den statliga sektorn. Noterbart är att regeringen i avsnittet om myndigheters säljverksamhet i den förvaltningspolitiska propositionen inte använder eller diskuterar begreppet uppdragsverksamhet. Statskontoret tolkar detta som att inte heller regeringen menar att all uppdragsverksamhet nödvändigtvis behöver vara konkurrensutsatt. Förvaltningskommittén framhåller vidare att det mesta talar för att myndigheternas konkurrensutsatta verksamhet huvudsakligen finns inom ramen för myndigheternas avgiftsfinansierade uppdragsverksamheter. Statskontorets erfarenheter från arbetet med denna rapport och tidigare rapporter bekräftar detta. En bedömning av hur stor andel av uppdragsverksamheten som i praktiken är konkurrensutsatt varierar sannolikt stort mellan myndigheterna och över tid. En sådan bedömning påverkas också av i vilken utsträckning man räknar in potentiellt konkurrensutsatta verksamheter. 23