RAPPORT TILL REGERINGEN DNR 7783-00-001 Internationella erfarenheter från övergången till euro - Lägesrapport 3 1 april 2002
SAMMANFATTNING 1 1. UPPDRAG 2 2. KONTAKTER MED MYNDIGHETER I EMU-LÄNDER 3 3. ENKÄTSVAR FRÅN TILLSYNSMYNDIGHETER I EU 5
Sammanfattning Några större problem i myndigheternas egna förberedelser och genomförande har inte framkommit av svaren. Redovisningsfrågorna. I vissa fall har det skett utgivande av allmänna råd om att redovisningsrapporteringen ska vara denominerad i Euro. ITförberedelserna. Ett huvudområde för myndigheterna. En stor del av det förberedande arbetet gjordes före den 1 januari 1999. Under övergångsperioden har myndigheterna oftast erbjudit s.k. Full Euro Option, vilket innebär valfrihet mellan den nationella valutan och Euro. Anpassning av föreskrifter och allmänna råd. Myndigheterna har oftast givit ut euroanpassade allmänna råd före övergångsperiodens inledning. Speciella allmänna råd om penningtvätt har i vissa fall utarbetats. Institutens löpande inrapportering av statistiska uppgifter. Under övergångsperioden kunde instituten ofta välja mellan att rapportera i euro eller nationell valuta. Ibland gav myndigheten ut nya allmänna råd rörande denna inrapportering. Kund och konsumentfrågorna. Framför allt har kravet på att dessa grupper hållits väl informerade varit påtagligt. I vad mån kreditinstituten har haft rätt att ta ut avgift för konverterings- och övergångstransaktioner och huruvida ekvivalens ska råda i avgifterna för banktjänster i den nationella valutan och Euro, har varit framträdande frågor. Vissa länder har löst detta lagstiftningsvägen. Utbildning av anställda. Stor variation. Vissa myndigheter har satsat på utbildning av egna anställda medan andra inte alls haft någon utbildning. Information till externa grupper. Tycks framför allt ha sköts av centralbanker, finansministerier och bankföreningar. Tillsynsmyndigheterna har noga följt institutens förberedande arbete. Krav har ställts på instituten om att utveckla arbetsplaner inom olika områden. Arbetsplaner omfattande bl.a. strategier, tidsplanering, systemarbete och beredskapsplaner. Utgivande av rekommendationer samt löpande platsundersökningar, enkäter och inrapporteringar från instituten har utgjort de huvudsakliga tillsynsinstrumenten. Frågor om penningtvätt, förfalskningar och annan kriminell verksamhet har haft en framträdande plats i tillsynsarbetet. I huvudsak, på basis av de svar som inkommit, har tillsynsarbetet och institutens förberedelser förlöpt smärtfritt. På frågan om vilken tid som lagts ner på myndighetens egna förberedelser samt för tillsynsaktiviteterna har enbart Finland gett ett relevant svar. Den finländska finansinspektionen har för övergångsperioden och den slutliga övergången behövt ett och ett halvt manår för det interna förberedelsesearbetet inom myndigheten. För samma tidsperiod behövdes en tredjedels manår för tillsynen av institutens euroförberedelser. Ingen av de svarande myndigheterna har ansett det nödvändigt att genomföra förändringar i tillsynspolicies eller tillsynsstrategier. Myndigheterna har framför allt samarbetat med finansministerier och centralbanker. En del menar att övergångsperioden på tre år var nödvändig. Andra hävdar att två år hade räckt. 1
1. Uppdrag Regeringen uppdrog den 22 november 2001 (Fi 2001/4430) Statskontoret att biträda Finansdepartementet med insamling och analys av euroländernas förberedelse- och övergångsarbete till euro inom den offentliga sektorn. Uppdraget innefattar fortsatt koordinering av internationell erfarenhetsinsamling bland de myndigheter som ingår i samverkansgruppen. Statskontoret ska redovisa arbetet i en huvudrapport till Finansdepartementet senast den 15 april 2002. I det nedanstående följer dels en kort avrapportering av Finansinspektionens kontakter med myndigheter i EU och euroområdet, dels en sammanfattning av svaren på en i januari 2002 utsänd enkät till EU:s tillsynsmyndigheter. Enkäten omfattar övergången till euro, Questionnaire concerning the euro changeover. Resultatet av enkäten föranleder inte Finansinspektionen att på någon punkt ändra de bedömningar och slutsatser som FI framfört i sin senaste lägesrapport Finansinspektionens euroförberedande arbete lägesrapport 2, från den 1 oktober 2001. 2
2. Kontakter med myndigheter i EMU-länder Finansinspektionen bedriver ett omfattande internationellt samarbete. Här kan bl.a. nämnas den verksamhet som bedrivs i ett antal arbetsgrupper i EUkommissionens, Baselkommitténs och Europeiska Centralbankens regi. I dessa arbetsgrupper ingår representanter från deltagarländernas tillsynsorganisationer, däribland EMU-länderna. Eurofrågorna återkommer ofta i dessa sammanhang. Finansinspektionen har träffat avtal, s.k. Memorandum of Understanding, om samverkan och informationsutbyte med ett antal länders tillsynsmyndigheter, däribland ett flertal av EMU-länderna. Besök för erfarenhetsutbyte utgör ett moment i dessa avtal. Samarbetet med bland andra den finländska tillsynsmyndigheten är speciellt utvecklat p.g.a. den nordiska bankgruppen Nordea. Erfarenhetsutbytet med detta EMU-land har därför fördjupats väsentligt. I övrigt gör Finansinspektionens anställda då och då studiebesök på tillsynsmyndigheter i andra EMU-länder samtidigt som Finansinspektionen får besök från dessa länders tillsynsmyndigheter. Vid de inspektioner som görs i svenska företags filialer i EMU-länder sker också en kontakt med tillsynsmyndigheterna i dessa länder. I samband med det förra regeringsuppdraget, (regeringens beslut 1999-08- 19, Uppdrag till vissa myndigheter att analysera praktiska frågor vid ett eventuellt senare deltagande i den ekonomiska och monetära unionen ), samt deltagandet i Statskontorets samverkansgrupp, kompletterade Finansinspektionen ovannämnda informationsinhämtning, som mer berör tillsynen, med svar på en enkät (1999-10-27) om de interna euroförberedelserna till tillsynsmyndigheterna i EMU-länderna Finland, Frankrike, Holland och Tyskland. I samband med det nuvarande regeringsuppdraget, (regeringens beslut 2000-09-07, Tilläggsuppdrag till vissa myndigheter att analysera praktiska frågor vid ett eventuellt senare deltagande i den tredje etappen av den ekonomiska och monetära unionen ) har Finansinspektionen vidtagit följande: En kort enkät (2000-12-28) skickades i december 2000 till medlemsländerna i gruppen Groupe de Contact. Gruppen är en kontaktgrupp för banktillsyn med representanter från de 18 EEAmedlemsländernas tillsynsmyndigheter. Vid sammanträdet i Finansinspektionens interna EMU-arbetsgrupp den 19 januari 2001, om tilläggsuppdraget från regeringen, erhöll respektive representant uppgiften att upprätta förbindelser med sina tillsynskolleger i valfria EMU-länder. Detta för att kunna inhämta information om det euroförberedande arbete som tillsynsmyndigheten bedriver inom bank-, försäkrings- respektive värdepappersområdet, inkluderande IT-, redovisnings-, konsument- och informationsområdet. 3
En enkät (2002-01-03) skickades i januari i år till medlemsländerna i gruppen Groupe de Contact. Gruppen är en kontaktgrupp för banktillsyn med representanter från de 18 EEA-medlemsländernas tillsynsmyndigheter. De två förstnämnda punkterna har tidigare avrapporterats till Finansdepartementet. I det nedanstående följer en sammanfattning av den information som inhämtats via den sistnämnda enkäten. Av euroområdets elva länder har tillsynsmyndigheterna i åtta av dessa avgivit någon form av svar. 4
3. Enkätsvar från tillsynsmyndigheter i EU Redovisning av svaren (enkät 2002-01-03) från respektive tillsynsmyndighet inom EU om erfarenheterna från övergången till euro 1. Finansinspektionen has identified below main areas where the preparatory work of the authority/ies had to be carried out. Could you please give a brief description on how the work has been carried out during the changeover in each of these main areas, as well as major problems encountered. Belgien Huvuddelen av det förberedande arbetet, the Transition Plan, har utförts inom en speciell enhet på centralbanken, High Commissioner for The Euro at the Central Bank. Finland Redovisningsfrågorna. Det var Finlands Centralbank som ansvarade för konverteringen till euro. IT-förberedelserna. För tillsynsavgifterna är systemen flexibla. Historiska data är och kommer att förbli i FIM medan avgifter fr.o.m. 1 januari 2002 lagras i euro. Användare kan välja mellan euro och FIM vid utskrifter. Budgeten gjordes i euro första gången för år 2002. Anpassning av föreskrifter och allmänna råd. Myndigheten gav ut anpassade allmänna råd redan före inledningen av övergångsperioden. Före den slutgiltiga övergången publicerades också allmänna råd om penningtvätt. Företagens löpande inrapportering av statistiska uppgifter. Under övergångsperioden kunde företag under tillsyn välja mellan att rapportera i euro eller FIM. En gång vald valuta fick inte ändras. Finlands finansinspektion gav ut nya allmänna råd rörande denna inrapportering. Fr.o.m. 2002 får inrapporteringen endast ske i euro. Under övergångsperioden lagrades inrapporterad data i FIM. I slutet av januari 2002 konverterade Finansinspektionen databasen till euro. De som utnyttjar data från databasen kan fritt välja mellan de båda valutorna i rapporterna. Kund och konsumentfrågor. Finansinspektionen konstaterar här att kontrollen av företagskundernas inlåning var svårare och mera tidsödande än förväntat. Utbildning av anställda. Vissa expertgrupper inom Finansinspektionen erhöll skräddarsydd utbildning. Andra anställda erhöll utbildning och information om de nya eurosedlarnas och myntens karaktäristika. Information till externa grupper. All sådan information sköttes av Finlands Centralbank, Finansministeriet och Finländska Bankföreningen. Luxemburg IT-förberedelserna. Den luxemburgska tillsynsmyndigheten la Commission de Surveillance du Secteur Financier (CSSF) påbörjade sina interna euroförberedelser 1996 med att analysera och förbereda system etc. Den faktiska övergången av CSSF:s egna system skedde 1 januari 2002. Inga problem noterades då i systemen för redovisning och övriga IT-system. Företagens löpande inrapportering av statistiska uppgifter. Anpassningen av inrapporteringssystemen förorsakade inga problem då det från början är ett flervalutasystem. Tester utfördes före den 31 december 1998 (det datum då de fasta växelkurserna sattes) för att garantera att samtliga felkällor 5
neutraliserades. Kund och konsumentfrågor. Dessa sköttes av Luxemburgs centralbank i samarbete med Finansministeriet och Handelskammaren. Portugal - Redovisningsfrågorna. Banco de Portugal (avdelningen för tillsyn) har gett ut allmänna råd omfattande a) krav på att all redovisningsrapportering ska vara denominerad i euro fr.o.m. den 1 januari 1999, b) redovisningsreglerna rörande kreditinstitutens frontloading i euro som antogs i augusti 2001 samt redovisningsreglerna som antogs i oktober 2001 rörande sub-frontloading i euro till detaljhandeln och fysiska personer. IT-förberedelserna. Allt arbete har utförts av Banco de Portugals IT-avdelning. Anpassning av föreskrifter och allmänna råd. Anpassningsarbetet har framför allt berört ändring av denominering från ESC till Euro. Företagens löpande inrapportering av statistiska uppgifter. Se det ovanstående. Kund och konsumentfrågor. Informationen har framför allt getts av företagen till kunderna. Informationen har berört datum för konvertering av betalningsmedel som checkar, betalkort etc. samt konton. Denna typ av informationsgivning har kontrollerats av Banco de Portugal. Banco de Portugal har vidare kontrollerat kostnader i samband med växling av EMU-valutor samt internutbildningen av de finansiella institutens personal. Ur tillsynssynvinkel, vilket indirekt påverkar kunderna, så har Banco de Portugal följt företagens informations- och IT-förberedelser samt kontrollerat deras beredskapsplanering. Utbildning av anställda. Banco de Portugal har framför allt utbildat sina anställda inom avdelningen för betalningssystem samt personalen på centralbankens filialer. Dessa personalkategorier har sedan varit ansvariga för utbildningsinsatser hos företagen under tillsyn. Information till externa grupper. Banco de Portugal har gett ut ett antal broschyrer i ämnet och har vidare samarbetat med andra myndigheter beträffande informationsgivningen. Spanien - Redovisningsfrågorna. Det var Spaniens Centralbank som ansvarade för konverteringen till euro. IT-förberedelserna. För tillsynsmyndigheten var det enbart övergångsperiodens inledning den 1 januari 1999 som krävde IT-förberedelser. Konvertering skedde då till euro. Den slutgiltiga övergången den 1 januari 2002 krävde inte några ITförberedande åtgärder. Företagens löpande inrapportering av statistiska uppgifter. Under övergångsperioden kunde företag under tillsyn välja mellan att rapportera i euro eller PES. Kund och konsumentfrågor. En huvudfråga var i vad mån kreditinstitut har rätt att ta ut en avgift för konverterings- och övergångstransaktioner. Frågan reglerades i lag den 17 september 1998 och trädde i kraft den 1 januari 1999. Konverteringar från PES till euro utförda av kreditinstitut ska vara avgiftsfria. Detta gällde både för kontokrediteringar och växling av den fysiska valutan. Vidare heter det i lagen att avgifter för banktjänster i PES och euro ska vara ekvivalenta. Utbildning av anställda. De anställda har inte erhållit någon utbildning. Information till externa grupper. Finansdepartementet ansvarade för den allmänna informationen. Spanska Finansinspektionen har enbart informerat via sin hemsida. 2. The monitoring by the authority/ies of how the institutes carry out their work during the changeover. a) Could you please give a brief description of the work that has been carried out by the authority/ies, as well as major problems encountered. 6
b) Have the authority/ies put forward any specific requirements for the institutes? c) How has the authority/ies handled the risks of money laundering and other criminal activities? Belgien Huvuddelen av arbetet för tillsynsmyndigheten har handlat om att granska hur förberedelsearbetet fortskridit hos tillsynsobjekten. Tillsynsobjektens arbete med det organisatoriska, produktanpassningen och IT har utgjort de viktigaste områdena för myndigheten. Myndigheten har utformat ett antal strikta rekommendationer till tillsynsobjekten. Finland En speciell arbetsgrupp arbetade under 1998 med att förbereda Finansinspektionens aktiviteter under övergångsperioden. Under perioden 1998 och 2001 genomfördes platsundersökningar rörande förberedelserna inför den slutgiltiga övergången hos samtliga viktiga banker och företag. Vi dessa platsundesökningar noterades inga väsentligare problem. Slutomdömet var att företagens förberedelser var fullgoda. Finansinspektionen krävde att företagen skulle kartlägga riskerna med övergången. De skulle också utveckla beredskapsplaner för övergången. Finansinspektionen krävde vidare att de på kvartalsbasis sände in speciella rapporter om konverteringen till euro och valutaväxling. Finansinspektionen gav ut allmänna råd rörande penningtvätt och andra kriminella aktiviteter. Vidare utfördes platsundersökningar inom penningtvättsområdet. Företagen avkrävdes också kartläggningar av riskerna inom penningtvätt och andra kriminella aktiviteter. Frankrike Commission Bancaire följde under hösten 2001 noga de franska kreditinstitutens övergångsarbete. Övergångsplaner, budgetärenden, IT- och redovisningssystem var de områden som Commission Bancaire fokuserade mest på. Myndigheten bedömde operativa risker med ryktesriskerna som de mest påtagliga. I stort har de franska kreditinstituten genomfört övergången enligt de tidsplaner de var rekommenderade att utveckla. Commission Bancaire gav ut ett antal rekommendationer för kreditinstituten. Dessa omfattade bl.a. krav på att utveckla arbetsplaner inför den slutgiltiga övergången. Vidare omfattades granskningsplaner för konvertering av konton, kontrakt och kontantlösa transaktioner. Commission Bancaire kontrollerade att dessa rekommendationer följdes genom regelbundna undersökningar och platsbesök. Luxemburg CSSF ansvarade för tillsynen av kreditinstitutens systemförberedelser. CSSF:s egna förberedeser i detta avseende påbörjades före den 1 januari 1999. Vid denna tidpunkt hade ett stort antal banker beslutat att konvertera sitt aktiekapital till euro. Denna anpassning förorsakade inga problem då den finansiella sektorn alltid har använt sig av redovisningssystem baserade på flera valutor. CSSF genomförde ett antal undersökningar. Kreditinstituten ombads att ge information om hur förberedelserna framskred, strategier, tidsplanering, systemarbetet samt beredskapsplanering. 7
Portugal Banco de Portugal (avdelningen för tillsyn) har sedan år 2000 utfört ett antal platsundersökningar rörande det euroförberedande arbetet. I september 2001 skickade avdelningen ut en enkät till samtliga kreditinstitut. Enkäten omfattade områdena kundinformation, utbildning av de anställda, prisinformation i både ESC och euro, konvertering av bankkonto, valuta denominering av kontrakt som löper ut efter den 1 januari 2002, redovisningsanpassning och beredskapsplanering. Inga större problem har uppstått även om några mindre institut var försenade med att konvertera bankkonton. Några av kreditinstituten har uttryckt oro för otillräckligt utbud av sedlar och mynt, förfalskningar och problem i samband med arbetsöverbelastning under den period då både nationell valuta och euro fanns i cirkulation. Myndigheten har enbart ställt krav på företagen inom områdena redovisning och prudential information samt penningtvätt. Banco de Portugal gav i början av sista kvartalet 2001 ut allmänna råd där bankerna rekommenderades att, trots ökade volymer, strikt följa gällande rutiner beträffande penningtvätt. Kraven på identifikation av transaktioner och kunder skulle strikt följas. Vidare rekommenderades företagen att försöka korta inrapporteringstiden till myndigheten av misstänkta fall. Banco de Portugal har i en speciell arbetsgrupp för förfalskningsfrågor samarbetat med polismyndigheten. Spanien Myndigheten genomförde sin uppgift med en kombination av regleringar och överenskommelser. Specifika regleringar hölls till ett minimum och berörde mer generella frågor som övergångsperioder, kritiska datum, legala frågor, avrundningar etc. Spanska centralbanken organiserade sju arbetsgrupper för koordinering av arbetsinsatserna. En av dem omfattade kreditinstituten. I Spanien tillämpas reglerna, lag 18 från den 28 december 1983, för att förebygga att det finansiella systemet används för penningtvätt, även under övergången. Lagen är anpassad till EU-direktivet 91/308/EEC. Tyskland Enda åtgärd vidtagen av Bundesbank var ett pressmeddelande den 23 oktober 2001 som underströk den viktiga roll som kreditinstituten har inför övergången. Bundesbank syftade då främst på rollen som distributör av den nya valutan. I samma pressmeddelande informerade Bundesbank i samförstånd med tyska finansinspektionen Bundesaufsichtamt fuer das Kreditwesen att hänsyn inte behöver tas till kredit- och motpartsrisker som uppstår vid hanteringen under hösten av den nya valutan. Något svar från den tyska finansinspektionen har inte erhållits. 3. What is the total time in manhours that the authority/ies has used during the three-year transition to the euro as well as the final euro changeover end of 2001 and beginning of 2002 (For the internal preparatory work of the supervisory authority/ies and for the supervision of how the institutes have been carrying out their preparatory work)? 8
Belgien På tillsynsområdet har en rådgivare sedan 1997 arbetat på deltid med policyfrågor. Vidare har det under samma tidsperiod gått åt mer än en heltidstjänst för att bevaka tillsynsobjektens förberedelser. Finland Finansinspektionen har för övergångsperioden och den slutliga övergången behövt ett och ett halvt manår för det interna förberedelsesearbetet inom myndigheten. För samma tidsperiod behövdes en tredjedels manår för tillsynen av institutens euroförberedelser. 4. In what way is the supervisory policy influenced by the introduction of the euro? E.g the adaption to new risks, necessary organisational and/or legal changes etc. Finland Inga förändringar har ansetts nödvändiga. Frankrike - Inga förändringar har ansetts nödvändiga. Portugal - Inga förändringar har ansetts nödvändiga. Spanien Eurofrågan har varit aktuell och närvarande vid alla diskussioner som tillsynsmyndigheten fört när det gäller riskreduktion. 5. Did the authority/ies cooperate with other organisations (central bank, ministries etc.) during the changeover? Belgien Tillsynsmyndighetens samarbete med centralbankens eurokoordinator har varit av avgörande betydelse. Samarbetet har varit intensivt under hela övergångsperioden samt under själva övergången. Finland Samarbete har skett med Finlands Centralbank och Finansministeriet. Luxemburg Luxemburgs centralbank var ytterst ansvarig för förberedelsarbetet inför introduktionen av euron den 1 januari 2002. I detta arbete togs kontakter med ett flertal parter. CSSF var inte involverade i detta arbete. Portugal Banco de Portugals avdelning för tillsyn var inte direkt involverad i samarbeten med andra myndigheter under övergången. Andra icke tillsynsrelaterade avdelningar hade dock utvecklade samarbeten. Spanien Nära samarbete har vid behov skett med t.ex. departementen. Tyskland Samarbete skedde mellan Bundesbank och tyska finansinspektionen Bundesaufsichtamt fuer das Kreditwesen. 6. Was the three-year transition period ideal in length? Belgien Övergångsperioden var tillräcklig. Finland Finansinspektionen anser att den var för lång. En tvåårsperiod hade räckt. 9
Frankrike En treårig övergångsperiod var nödvändig för tillförsäkran om smidiga och effektiva tekniska förberedelser. Perioden var också nödvändig för produktion av sedel och mynt samt för att ge instituten tillräckligt med tid för sina egna IT-förberedelser. Portugal - Övergångsperioden var tillräcklig. 7. Any other comment that you consider important. 10