Sida l (2) KAMMARRÄTTEN I STOCKHOLM T^PlA/T JLHJ1V1 Mål nr 329-13 Avdelning 6 2013-03-18 Meddelad i Stockholm KLAGANDE Kristina Lagerström Sveriges Television AB 105 10 Stockholm ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE Läkemedelsverkets beslut den 2 januari 2013 i ärende nr 585:2012/515694, se bilaga A SAKEN Utlämnande av allmän handling KAMMARRÄTTENS AVGÖRANDE Kammarrätten avslår överklagandet. Dok.Id 273062 Postadress Besöksadress Telefon Telefax Expeditionstid Box 2302 Birger Jarls Torg 5 08-561 69000 08-14 98 89 måndag - fredag 103 17 Stockholm E-post: karnmarrattenistockholm@dom.se 08:00-16:00 www.kammarrattenistockholm.domstol.se
KAMMARRÄTTEN DOM Sida 2 I STOCKHOLM Avdelning 6 Mål nr 329-13 YRKANDEN M.M. Kristina Lagerström yrkar att de begärda inspektionsrapporterna ska lämnas ut i sin helhet eller i vart fall att hon ska få ta del av rapporterna i största möjliga utsträckning, med undantag för uppgifter om var narkotiska läkemedel förvaras samt uppgifter om leveranstider och leveransplatser när läkemedel levereras utanför kontorstid och till platser utanför apoteken. Hon anför bl.a. följande. Med hänvisning till att det kan antas att de enskilda apoteken lider skada om uppgifterna röjs har Läkemedelsverket bland annat sekretessbelagt uppgifter om de avvikelser som noterats under Läkemedelsverkets inspektioner samt om gjorda observationer. För dessa uppgifter gäller en presumtion för offentlighet. Uppgifter om avvikelser och observationer kan visserligen komma att få uppmärksamhet om de offentliggörs. Bara det förhållandet att ett företag riskerar dålig publicitet kan dock inte utgöra en sådan risk för skada som krävs för sekretess. Det är av stor vikt för SVT att få ut uppgifter om avvikelser och observationer eftersom SVT i sin nyhetsverksamhet ska kunna granska verksamheten hos apoteken. Läkemedelsverket avstyrker bifall till överklagandet. SKÄLEN FÖR KAMMARRÄTTENS AVGÖRANDE Kammarrätten instämmer i Läkemedelverkets bedömning att sekretess gäller för de aktuella uppgifterna. Överklagandet ska därför avslås. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B (formulär 2). Catharina Lindqvist/ Catharina Abrahamsson kammarrättsråd kammarrättsråd \Jrammarrattsr ordförande referent roiine^ommar föredragande
LÄKEMEDELSVERKET MEDICAL PRODUCTS AGENCY Rättsenheten Johan Stolpe KAMMARRÄTTEN l STOCKHOLM ink. 2013-01- 1 5 Målnr. Aktbil - tö Beslut Datum: 2013-01-02 Dnr: 585:2012/515694 Kristina Lagerström kristina.lagerstrom@svt.se Utlämnande av allmän handling Beslut Läkemedelsverket lämnar ut de begärda inspektionsrapporterna (se ärendenummer nedan). Av sekretesskäl lämnar Läkemedelsverket dock inte ut vissa uppgifter som rör omfattningen av apotekens verksamhet, förvaring och leverans av främst narkotiska läkemedel, antal noterade avvikelser och observationer, deras karaktär samt detaljerade uppgifter om avvikelserna. De handlingar som lämnas ut bifogas beslutet. Författningsrum 30 kap. 23 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, samt 9 offentlighetsoch sekretessförordningen (2009:641) och punkt 33 i bilagan till förordningen. Redogörelse för ärendet Kristina Lagerström begärde i augusti förra året att få ta del av Läkemedelsverkets rapporter avseende inspektioner vid 20 apotek. Läkemedelsverket lämnade ut inspektionsrapporterna, med undantag för uppgifter som belades med sekretess med stöd av 30 kap. 23 OSL. Efter att Kristina Lagerström återkommit med en begäran om att få ut samtliga sidor i rapporterna, även sidor där alla uppgifter tagits bort, lämnades rapporterna ut i enlighet med hennes begäran, Kristina Lagerström invände därefter mot att uppgifter hade sekretessbelagts och begärde ett överklagbart beslut i frågan. Läkemedelsverket beslutade den 20 september att lämna ut rapporterna på nytt och offentliggöra något fler uppgifter än tidigare, men upprätthöll sekretessen för uppgifter om bland annat affärshändelser, kundunderlag, bemanning, arbetsrutiner, arbetsverktyg och avtal med andra enskilda. Dessutom upprätthöll verket sekretess för detaljerade uppgifter om de avvikelser och observationer som kommit fram vid inspektionerna. Sedan Kristina Lagerström överklagat Läkemedelsverkets beslut har Kammarrätten i Stockholm återförvisat ärendet till Läkemedelsverket för ny prövning. Kristina Lagerströms begäran gäller inspektionsrapporter som upprättats i följande ärenden: 24:201 1/500725, 24:201 1/504362, 24:201 1/507033, 24:201 1/507246, 24:201 1/507559, 24:2011/508142, 24:201 1/51 1439, 24:201 1/515570, 24:2011/515856,24:2011/517460,24:2011/517461,24:2011/519676, 24:2012/501718, 24:2012/502448, 24:2012/503839, 24:2012/506544, 24:2012/507310, 24:2012/507472, 24:2012/507632 och 24:2012/509633. Postadress/Postal address: P.O. Box 26, SE-751 03 Uppsala, SWEDEN Besöksadress/Visiting address: Dag Hammarskjölds väg 42, Uppsala Telefon/Phone: +46 (0)18 17 46 00 Fax: +46 (0)18 54 85 66 Internet: www.lakemedelsverket.se E-mail: registrator@mpa.se
Motivering Av 30 kap. 23 OSL jämförd med 9 offentlighets- och sekretessförordningen och punkt 33 i bilagan till förordningen framgår att sekretess gäller i Läkemedelsverkets verksamhet som består i tillsyn enligt lagen (2009:366) om handel med läkemedel, 1. för uppgift om enskildas affärs- och driftsförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgifterna röjs, och 2. för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden än som avses i l för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. Läkemedelsverket har alltså tidigare lämnat ut de begärda rapporterna, men sekretessbelagt vissa uppgifter. I samband med Kristina Lagerströms första begäran, som kom in den 7 augusti, hanterades inte alla uppgifter helt konsekvent. I vissa rapporter hemlighölls uppgifter om bland annat beredningsrutiner och kompetensutveckling, medan uppgifterna lämnades ut i andra rapporter. Förklaringen till detta är att olika tjänstemän gjorde olika bedömningar av risken för skada vid utlämnandet. Sannolikt bidrog även den skyndsamma handläggningen - utlämnandet ägde rum den 9 augusti - av det relativt omfattande materialet till att uppgifterna i vissa fall hanterades olika. Vid den prövning som gjordes när Kristina Lagerström begärde ett överklagbart beslut bedömde Läkemedelsverket att det fanns anledning att upprätthålla sekretessen i de ärenden där dessa uppgifter inte tidigare hade lämnats ut, för att undvika möjlig skada för de berörda apoteken. Allmänna uppgifter om apotekens verksamhet De uppgifter som enbart rör de inspekterade apotekens egen verksamhet omfattas av sekretess enligt vad som anges i första stycket l ovan. Bestämmelsen innehåller ett så kallat rakt skaderekvisit, vilket innebär att det råder en presumtion för offentlighet för uppgifter som omfattas bestämmelsen. Avsikten är att skadebedömningen i huvudsak ska göras med utgångspunkt i själva uppgiften. Bedömningen behöver inte i första hand knytas till en skadebedömning i det enskilda fallet. Avgörande bör vara om uppgiften som sådan är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som ska skyddas. Om uppgiften är sådan att den genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös, ska den normalt anses falla utanför sekretessen (se prop. 1979/80:2 Del A s. 80). Beroende på vad uppgifterna i rapporterna rör skulle ett röjande av uppgifterna enligt Läkemedelsverkets uppfattning kunna orsaka skada för de berörda apoteken antingen genom att konkurrerande apotek på olika sätt kan dra nytta av dem eller genom att apotekskunderna får en negativ uppfattning om apotekens verksamhet och kvalitet och därför väljer att vända sig till andra apotek. När det gäller uppgifter om förvaring och leverans av främst narkotiska läkemedel ser Läkemedelsverket också en risk för att apotek kan drabbas av inbrott och andra tillgrepp om uppgifterna röjs. Läkemedelsverkets prövning görs mot denna bakgrund. Efter förnyad prövning och mot bakgrund av vad kammarrätten uttalat i beslutet den 12 december bedömer Läkemedelsverket att vissa av de uppgifter som tidigare sekretessbelagts kan lämnas ut utan att det kan antas skada de berörda apoteken. Det gäller exempelvis uppgifter om antal anställda, personalkategorier, avsatt tid för
3 kompetensutveckling, läkemedelsansvariges tid för sitt uppdrag, lagerhållningssystem, stopptider, förekomst av faxavtal, antal rester, antal doskunder och rutiner för beredning av antibiotika och märkning. Uppgifterna rör affärs- och driftsförhållanden, men är inte till sin art av det slaget att ett utlämnande typiskt sett kan antas skada apoteken eller någon annan enskild (t.ex. en avtalspart). För vissa uppgifter som enbart rör de inspekterade apoteken bedömer Läkemedelsverket att sekretess även fortsättningsvis ska gälla. Uppgifter som rör omfattningen av apotekens verksamhet, dvs. antal recept- och rekvisitionsrader, avser affärs- och driftsförhållanden och är till sin art sådana att ett utlämnande typiskt sett kan antas orsaka skada exempelvis genom att det kan öka konkurrenters intresse av att etablera verksamhet i området eller på annat sätt konkurrera om marknadsandelar. Motsvarande resonemang skulle kunna föras beträffande uppgifter om antalet anställda, men en uppfattning om antal anställda bedömer Läkemedelsverket att eventuella konkurrenter relativt lätt kan få genom exempelvis att besöka apoteket. Utlämnande av dessa uppgifter kan därför inte antas skada de berörda apoteken. Uppgifter om förvaring narkotika och leveranstider Sekretess bör även fortsättningsvis gälla för detaljerade uppgifter om var narkotiska läkemedel förvaras och vilka personalkategorier som har tillgång till dem, eftersom utlämnande av uppgifterna kan antas skada apoteken genom ökad risk för tillgrepp och hot. Detsamma gäller för uppgifter om leveranstider och leveransplatser när läkemedlen (bland annat narkotika) levereras utanför kontorstid och till platser utanför apoteken, eftersom risken för tillgrepp och därmed sammanhängande skada kan antas öka om uppgifterna lämnas ut. I vissa ärenden har de nu nämnda uppgifterna lämnats ut tidigare, sannolikt pga förbiseende. I dessa fall finns inte skäl att nu sekretessbelägga uppgifterna. Uppgifter om avvikelser och observationer Rapporterna innehåller flera uppgifter om de avvikelser från gällande regelverk som har noterats i samband med inspektionerna. Det förekommer uppgifter om det sammanlagda antalet avvikelser, hur allvarliga dessa är samt detaljerade beskrivningar av avvikelserna och vilka bestämmelser som överträtts. Det finns också vissa uppgifter om observationer, dvs. noteringar om åtgärder som inte utgör formella avvikelser från regelverket men som ändå bör förändras. Av praxis får anses följa att uppgifter om avvikelser som noterats vid inspektionerna samt uppgifter om observationer utgör affärs- och driftsförhållanden (se bl.a. RÅ82 Ab290). Sekretess gäller således för uppgifterna, om utlämnande av dem kan antas skada de berörda apoteken. Som ovan nämnts ska prövningen enligt den tillämpliga sekretessbestämmelsen göras med utgångspunkt i själva uppgiften. Bedömningen behöver inte knytas till en skadeprövning i det enskilda fallet. Avgörande bör vara om uppgiften som sådan är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som ska skyddas. När det gäller uppgifterna om avvikelser och observationer hänger risken för skada vid utlämnande av uppgifterna enligt Läkemedelsverkets uppfattning främst samman med
4 hur apotekskunderna uppfattar de berörda apotekens verksamhet. Läkemedelsverket anser att det finns anledning att anta att vissa apotekskunder inte kommer att anlita apotek som visat sig ha sådana brister i verksamheten att utgör avvikelser från gällande regelverk och som därför föranleder noteringar i inspektionsrapporterna. Motsvarande gäller för uppgifterna om observationer. I regeringsrättsavgörandet från 1982 hemlighölls identiteten på vissa restauranger. Regeringsrätten bedömde uppenbarligen att olägenheter i fråga om ordning, nykterhet och trevnad var omständigheter av sådan beskaffenhet att det kunde antas att ett röjande av dem skulle orsaka skada. Utlämnande av uppgifter om hur många avvikelser som finns kan också antas skada de berörda apoteken (jfr Kammarrätten i Jönköping, mål nr 2419-03, dom 2003-07-25). Risken för skada får antas öka med mängden avvikelser. Motsvarande resonemang gäller för uppgifter om avvikelsernas karaktär, det vill säga hur allvarliga eller kritiska avvikelserna är. Läkemedelsverket anser därför att uppgifter om antalet avvikelser och att deras karaktär är av den arten att utlämnande typiskt sett kan leda till skada. Uppgifter om att avvikelser inte har bedömts vara allvarliga eller kritiska har dock lämnats ut. När det gäller de detaljerade uppgifterna om avvikelserna (i rapporterna främst under rubriken Noteringar) kan följande anföras. I rapporterna finns vissa uppgifter om avvikelser som sedda var för sig sannolikt kan bedömas som harmlösa och därmed inte kan antas leda till skada vid utlämnande. Vid prövningen måste dock beaktas att det också finns uppgifter om avvikelser som är inte är lika harmlösa. Om uppgifter om de avvikelser som kan uppfattas som mest harmlösa lämnas ut, framgår det att det finns ett antal avvikelser av allvarligare karaktär, vilket kan antas leda till att apotekets verksamhet ändå uppfattas som bristfällig, med risk för att presumtiva kunder inte anlitar det aktuella apoteket. För att denna situation inte ska uppstå bör prövningen göras så att inga detaljerade uppgifter om noterade avvikelser lämnas ut. Det går så att säga inte att lämna ut det ena utan att avslöja något om det andra. Mot bakgrund av den prövning som förutsätts ske vid tillämpningen av den nu aktuella sekretessbestämmelsen får därmed även de detaljerade uppgifterna om avvikelserna generellt anses vara av sådan art att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för apoteken. Uppgifterna omfattas därför av sekretess. Det gäller även i de rapporter där detaljerade uppgifter om avvikelser och andra brister förekommer i på andra ställen än under rubriken Noteringar. Denna tillämpning är i enlighet med Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 7257-10, meddelad den 11 april 2011. Domen gällde en begäran om utlämnande av en inspektionsrapport rörande ett laboratorium. I det fallet sekretessbelades samtliga uppgifter om avvikelsernas innehåll, trots att vissa av dem måste uppfattas som harmlösa sedda var för sig. All text med noteringar om avvikelser "maskades" således, även på punkter där inga avvikelser noterades. Kammarrätten instämde då i bedömningen att sekretess gäller för de aktuella uppgifterna. Många sekretessbestämmelser innehåller en avvägning mellan sekretess och t.ex. allmänhetens behov av insyn. Enligt p. 33 i bilagan till sekretessförordningen gäller inte sekretess vid tillsyn över produktsäkerheten hos varor avsedda för konsumenter om intresset av allmän kännedom väger tyngre. En sådan intresseawägning har dock inte införts för den prövning som är aktuell i det här ärendet.
5 Uppgifter som rör andra enskilda än apoteken I rapporterna finns flera uppgifter om de inspekterade apotekens avtalsparter, exempelvis namn på leverantörer och städbolag, samt uppgifter om IT-lösningar m.m. som kan kopplas till avtalsparter. Hur den gällande sekretessregleringen ska tillämpas beträffande sådana uppgifter som rör tredje man är inte helt klart. Enligt ordalydelsen ska punkt l tillämpas på uppgifter om enskildas affärs- och driftsförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, medan punkt 2 ska tillämpas på andra ekonomiska eller personliga förhållanden än som avses i punkt l. Såvitt Läkemedelsverket har kunnat utröna framgår det inte vad som avses med "andra ekonomiska förhållanden" och hur dessa kan avgränsas från uppgifter om affärs- och driftsförhållanden etc. Det framstår vidare som ologiskt att det ska råda starkare sekretess för sådana uppgifter avseende tredje man, än för uppgifter om tredje mans affärs- och driftsförhållanden. Tredje man är inte föremål för myndighetens tillsyn och intresset av insyn i myndighetens tillämpning av sina tillsynsbefogenheter har inte bäring på de aktuella uppgifterna. I avsaknad av tydliga förarbetsuttalanden och tydlig praxis tillämpar Läkemedelsverket dock bestämmelsen, trots de nämnda oklarheterna, enligt sin ordalydelse. I det nu aktuella fallet innebär det ovan nämnda att de uppgifter som rör tredje man får anses röra affärs- och driftsförhållanden och att de därmed omfattas av punkt l. Uppgifterna ska således lämnas ut om inte röjande av dem kan antas leda till skada. De uppgifter i rapporterna som rör tredje man, dvs. namn på företag och liknande uppgifter, är inte till sin art sådana att ett utlämnande typiskt sett kan antas skada vare sig de berörda apoteken eller de nämnda företagen. Detta gäller enligt Läkemedelsverkets uppfattning även de något mer detaljerade uppgifterna om vilka stopptider som gäller för beställning av varor hos olika partihandlare. Uppgifterna ska därför lämnas ut. Av tekniska skäl har Läkemedelsverket den här gången tagit bort uppgifter om avvikelser under rubriken Noteringar med vita fält istället för svarta. Detta bedöms inte ha någon betydelse för Kristina Lagerströms möjlighet att få en uppfattning om sammanhanget, med hänsyn till att hon tidigare har fatt ut handlingarna med svarta markeringar. Detta beslut har fattats av ställföreträdande generaldirektören Kenneth Nordback efter föredragning av verksjuristen Johan Stolpe. I den slutliga handläggningen har även verksjuristen Cecilia Magnusson deltagit. Hur man överklagar Detta beslut kan överklagas till Kammarrätten i Stockholm, se bilaga. På Läkemedelsverkets vägnar Kenneth Nordback