Svensk bistånds- och utvecklingspolitik i en föränderlig värld - vad lärde vi oss av seminarieserien? Inledning Den länge rådande bilden av världen delad i ett rikt Nord och fattigt Syd stämmer allt sämre. Många tidigare fattiga länder är nu medelinkomstländer och andelen fattiga i jordens befolkning har minskat. Parallellt har konflikter skapat en ökande misär i vissa länder och ibland stater som rör sig mot kollaps. Även de geopolitiska kartorna behöver ritas om. Världen möter också nya eller ökande utmaningar, inte minst inom miljöområdet, som ställer krav på gemensamt agerande. Gränsen mellan vad som traditionellt setts som u-landsfrågor och gemensamma globala frågor blir otydligare. Vad innebär detta för Sveriges utvecklings- och biståndspolitik? Vilka är de nya förutsättningarna? Vilka utmaningar och vägval ställs politiken inför? Dessa frågor låg till grund för en serie om tre seminarier som ägde rum mellan september 2013 och april 2014 1. Seminarierna arrangerades av Föreningen för utvecklingsfrågor (FUF) tillsammans med UNDP Nordic Office (första seminariet), riksdagspartier 2 (andra seminariet) samt Concord Sverige (samtliga seminarier.) Den följande översikten över huvudslutsatser från seminarierna och några exempel på vad de skulle kunna innebära i form av vägval för utvecklings- och biståndspolitiken är dock FUF:s egen. Den speglar översiktligt presentationer och diskussioner vid seminarierna och ska därför inte uppfattas som ställningstaganden av seminariearrangörerna. Förändrad global ekonomi och politisk maktbalans påverkar det internationella biståndets roll Det första seminariet målade en bild av hur världen förändrats och vilka utmaningar det innebär för bland annat utvecklingssamarbetet. Denna fråga diskuterades också under det tredje seminariet. Några av dessa förändringar sammanfattas här i punktform: Den globala ekonomiska balansen förskjuts från Väst (OECD) till Öst och Syd. Den ekonomiska tillväxttakten i BRIC-länderna och ett antal ekonomiskt snabbväxande medelinkomstländer har visserligen saktat ner från 2013 men ändå fortsätter denna utveckling, om än i långsammare takt. 1 23/9 2013 Global Changes and Challenges and their Implications for Development Policy; 23/10 2013 10 år med Politik för global utveckling; 14/4 2014 Svensk bistånds- och utvecklingspolitik i en föränderlig värld 2 MP och KD bjöd in M, FP, C, S och V 1
Världsordningen förändras från att vara unipolär, med USA som totalt dominerande makt i början av 1990-talet, till en alltmer multipolär och samtidigt osäker ordning ju längre 2000-talet fortskrider. USA har fortfarande värdens starkaste militärmakt och amerikanska företag och forskning dominerar fortfarande den globala scenen. Men en förskjutning av makt och inflytande framför allt österut pågår, där de ekonomiskt snabbväxande länderna med Kina i spetsen blir allt viktigare. Nya allianser mellan olika landkonstellationer formas och USAdominansen minskar gradvis. Den ekonomiska krisen i många EU-länder och den oklara EUpolitiken för att möta den har försvagat EU:s position och förmåga att möta yttre utmaningar och inre kriser. Syd-Syd relationerna ökar kraftigt (handel, investeringar, lån, bistånd, remitteringar) och många länder i Syd kräver att få större inflytande i internationella organisationer. Samtidigt ökar och förstärks de gemensamma problem som världen ställs inför och som kräver samordnade internationella åtgärder. Simon Maxwell 3 presenterar 12 globala utmaningar som måste hanteras: klimatförändringar, naturresursanvändning, energisäkerhet, finansiell stabilitet, inkluderande globalisering, migration, livsmedelssäkerhet, pandemier, handelsregler, bevara fiskebeståndet, konflikthantering, och kunskapsutveckling är fundamentala globala frågor som kommer att kräva stora internationella ansträngningar. Johan Rockström 4 redovisar sex områden som kräver förvandlingar för att klara en hållbar utveckling: global energianvändning, livsmedelssäkerhet, hållbar urbanisering, befolkningsökningen, behålla den biologiska artrikedomen samt styrning av privata och offentliga sektorn. Som synes överlappar två av dessa Maxwells utmaningar, men de övriga lägger till ytterligare frågor till en global måste-göra-lista. Rockström i sällskap med andra forskare understryker också att en förutsättning för att fattigdomen ska kunna avskaffas är att klimatförändringarna kan bromsas och hanteras. Enligt UNDP kommer Syd år 2030 att stå för 70 % av den globala konsumtionen samt 80 % av den globala medelklassen, varav två tredjedelar förväntas leva i Asien (siffrorna är dock baserade på en undre inkomstgräns långt lägre än genomsnittet för vad som kallas medelklass i OECD-länderna). De senaste decennierna har en snabb ökning av inkomst- och förmögenhetsskillnaderna ägt rum i många länder, framför allt i de snabbväxande medelinkomstländerna och OECD-länderna. Det mest spektakulära exemplet är en globaliserad superrik grupp (den översta percentilen i den globala inkomst- och förmögenhetspyramiden) och de stor internationella företag de kontrollerar. Inkomst- och förmögenhetsskillnaderna förutses fortsätta att öka, i de snabbväxande ekonomierna och globalt. Dessa ökande ekonomiska och sociala klyftor utgör ett allvarligt hot mot stabilitet och gör det svårare att åstadkomma de nationella och internationella åtgärder som krävs för att möta de nämnda globala utmaningarna. 3 Fördetta chef för Overseas Development Institute, ordförande för Climate and Development Knowledge Network och fördetta rådgivare till det brittiska House of Commons International Development Select Committee. 4 Professor i miljövetenskap och chef för Stockholm Resilience Center. 2
I allt fler länder övergår länder med nationell stabilitet, ofta under auktoritärt styre, till att bli konfliktländer med strider mellan religiöst, etniskt eller politiskt mobiliserade grupper och i vissa fall kollapsade stater. Det sekteristiska våldet sprider sig till allt fler regioner, med Islamiska statens härjningar i Mellanöstern som det i skrivande stund mest spektakulära exemplet. Antalet låginkomstländer och antalet länder med stort biståndsberoende minskar kraftigt. Omkring tre fjärdedelar av världens absolut fattiga (under 1,25 USD per dag i inkomst) bor numera i medelinkomstländer. Detta på grund av att några av de folkrikaste länderna har tillhört de snabbväxande och därigenom har flyttat över från kategorin låginkomstland till kategorin lägre medelinkomstland. Biståndets andel av kapitalflödet till Syd har sjunkit kraftigt trots att det totala flödet ökat något, medan direktinvesteringarnas och remitteringarnas har ökat mycket snabbare. Allt fler regeringar i länder i Syd har tillräckligt förtroende på de internationella kapitalmarknaderna för att kunna finansiera en del av sina utgifter med statsobligationer, detta bidrar också till att minska deras beroende av biståndet från de traditionella biståndsgivarna i OECD. Detta kommer sannolikt också att innebär att dessa regeringar blir mindre benägna att acceptera villkor kring till exempel ekonomisk-politiska reformer, politiska system och mänskliga rättigheter som förutsättningar för att erhålla bistånd. BRIC-länderna och andra snabbväxande ekonomier har infört en modell för utvecklingssamarbete byggt på ett paket, innehållande bistånd, halv- och helkommersiella lån och återbetalning i form av energi eller andra råvaror, men utan krav på ändringar av den förda politiken inom olika områden. Ett antal stora filantropiska fonder har bildats, fokuserade på specifika områden. Störst och mest uppmärksammad är Gates-fonden, i första hand inriktad på att bekämpa aids, malaria och tuberkulos men också med omfattande finansiering av forskning och utveckling av jordbruk. Allt större betydelse som finansiärer i låg- och medelinkomstländer får också de statliga investeringsfonder som regeringar i länder med snabbt ökande kapitalöverskott skapar. De största sådana s.k. sovereign wealth funds finns i Kina, Förenade Arabemiraten, Norge, Saudiarabien och Singapore. En väsentlig del av deras verksamhet innebär Syd-Syd-relationer. Förslag har också lagts fram om att undersöka och använda möjligheterna att utnyttja globala eller internationella skattebaser, till exempel för miljöförstöring, klimatutsläpp, vissa finanstransaktioner. Även detta förändrar den roll traditionellt Nord-Syd bistånd kommer att spela och kräver omtänkande av aktörerna på detta område. Det handlar som synes om stora förändringar i den globala ekonomin, väsentliga politiska maktförskjutningar och omfattande globala utmaningar som alla jordens nu länder står inför. Det innebär att ett utvecklings- och biståndstänkande som växte fram för 40-50 år sedan måste förnyas och anpassas till nya uppgifter. Dimensionen i-land u-land eller Nord Syd blir allt mindre relevant, globalt och regionalt tänkande och agerande blir allt viktigare. Antalet aktörer ökar, liksom antalet samarbetsmodeller, arbetsmetoder 3
och finansieringsmodeller. Inom den internationella biståndsvärlden pågår flera processer för att skapa allmänt omfattande internationella utvecklingsmål på en rad områden den så kallade post-2015 agendan. Det handlar om att fastställa mål som FN-systemet och andra aktörer inom biståndssfären skall arbeta mot, som en uppföljning och fortsättning av millenniemålsprocessen med siktet inställt på 2030. Som ett led i denna process presenterades i juli 2014 en rapport med förslag på 17 mål och 169 undermål för en hållbar utveckling. FN:s generalsekreterare ska vid FN:s generalförsamling i september 2014 lägga fram en rapport som skall utgöra underlag för de förhandlingar om hållbara globala utvecklingsmål för 2030 som är tänkta att godkännas av generalförsamlingen i september 2015. Intiativet för ett globalt partnerskap för förbättringar av det internationella biståndets effektivitet, som efter högnivåmötet i Busan i slutet av 2011 har ersatt Parisagendan, hade ett första högnivåmöte i Mexiko City i april 2014. Det internationella intresset för Parisagendans ursprungliga frågor tycks dock ha försvagats. Förhandlingarna om etablering och finansiering av FN:s stora gröna fond för klimatanpassning pågår liksom förnyade diskussioner om förändrade röstandelar i Världsbanken och IMF. Finansieringsfrågorna kommer sannolikt också att påverkas av resultatet av det pågående arbetet inom OECD/DAC med att reformera och bredda definitionen av bistånd. Tio vägvalsfrågor för svensk utvecklings- och biståndspolitik Mot bakgrund av de trender och förändringar i världsordningen som skissats ovan, och med utgångspunkt i presentationerna och diskussionerna under seminarierna två och tre, framträder ett antal strategiska vägval för svensk utvecklings- och biståndspolitik. De är naturligtvis inte heltäckande, utan ett urval av sådana som vi menar att en kommande svensk regering måste ta ställning till inom ramen för sin utvecklings- och biståndspolitik. Det handlar som synes om stora förändringar i den globala ekonomin, väsentliga politiska maktförskjutningar och omfattande globala utmaningar som nu alla jordens länder står inför. Svensk politik för global utveckling PGU 1. Hur kan PGU förnyas och förstärkas för att bli ett effektivt instrument för en samordnad svensk utvecklingspolitik, och så möta de nya globala utmaningarna? För detta krävs tydligare mål, och balans mellan å ena sidan arbetet med koherens mellan utvecklingsperspektivet och andra politikområdens intressen, å andra sidan utmaningen att möta globala utmaningar. Brister i regeringskansliets hantering av PGU som uppmärksammades i Statskontorets utvärdering 2014 behöver åtgärdas. Kapaciteten måste förstärkas och PGU måste få större politisk tyngd. 4
2. Hur kan PGU användas för att samordna de svenska åtgärderna för att bidra till de internationella program och institutioner som skapats för att möta globala utmaningar? Sverige kan inte vara drivande på alla områden. Ett strategiskt vägval gäller vilka av de globala utmaningarna PGU i första hand ska riktas, bland annat mot bakgrund av var Sverige bedöms ha störst potential att göra skillnad. Högt upp på en sådan tänkbar lista finns bland annat ämnesområdena klimat, migration, vapenexport och kapitalflykt från fattiga länder. 3. Vilken roll ska biståndet ha inom PGU? I denna fråga ligger i vilken mån kostnaderna för verksamheter som berör flera politikområden ska belasta biståndsbudgeten, till exempel kostnaderna för migration. En närliggande fråga är hur långt det är rimligt att belasta biståndsbudgeten med kostnader för insatser som rör globala utmaningar, och inte bara u-länder, exempelvis klimatinsatser. Svensk biståndspolitik 4. Fattiga länder eller fattiga människor institutioner eller individer? Hur ska balansen se ut mellan å ena sidan stöd till uppbyggandet av fattiga länders förutsättningar att på lång sikt förbättra situationen för fattiga invånare, och å andra sidan direkt bistånd till fattiga hushåll, inklusive sociala skyddsnät. Ska det bilaterala biståndet koncentreras till låginkomstländer eller ska medelinkomstländer med stor andel invånare i absolut fattigdom ha samma prioritet? 5. Långsiktig eller kortsiktigt samarbete? Denna fråga tangerar den föregående. Vissa typer av bistånd är per definition mer kortsiktigt än annat, framför allt katastrofbistånd och andra former av humanitärt bistånd och bistånd som instrument i konflikter och konfliktlösning. Efterfrågan på denna typ av bistånd är stor, och ger angelägen lindring till de mest utsatta. Starkt fokus på kontroll och resultatstyrning tenderar därför att förstärka det kortsiktiga perspektivet. Hur ska de stora kortsiktiga behoven vägas mot det långsiktiga utvecklingsbiståndet? 6. Balansen mellan inflytandet för givare och mottagare i biståndssamarbetet? Biståndsgivaren går in i samarbetet med prioriteringar baserade på svenska värderingar och bedömningar av var de svenska insatserna kan ge bäst nytta. Mottagarens uppfattningar om var de största behoven finns och hur de ska hanteras pekar ibland i delvis annan riktning. Frågan är också kopplad till avvägningen mellan rimlig svensk resultatstyrning/kontroll och mottagarens inflytande/ägande av den biståndsstödda verksamheten. Resultatstyrningen måste utformas så att mottagarens inflytande över verksamheten inte urholkas. En nödvändig förutsättning för att biståndet ska lyckas bidra till långsiktiga attitydförändringar är utrymme för långsiktig dialog mellan parter som respekterar varandra. 7. I vilken mån ska det svenska biståndet integrera fördelningsfrågor i analys och genomförande av biståndssamarbete? 5
Ekonomisk tillväxt som en viktig förutsättning för fattigdomsminskning har länge stått i centrum för diskussionen. Forskning har visat att tillväxt vid jämnare resursfördelning ger större fattigdomsminskande effekt. Därmed blir också analysen av samarbetsländernas ekonomiska och sociala politik viktig, inklusive i vilken utsträckning sociala skyddsnät för de mest utsatta finns på plats. 8. Vilken vikt ska läggas vid biståndets katalytiska roll? Med biståndets katalytiska roll avses vanligen biståndets möjligheter att mobilisera ekonomiska och kunskapsresurser från andra håll i samhället, framför allt den privata sektorn. Men inom ramen för detta begrepp ryms även andra dimensioner, som att skapa långsiktiga och djupare relationer och förtroende mellan Sverige och andra länder. Sådana relationer kan resultera i samarbeten utanför biståndssfären som innebär win-win situationer inte bara när det gäller ekonomi. Dessa dimensioner på biståndet blir allt viktigare att beakta allt eftersom biståndets roll som resursöverförare avtar i takt med att andra källor för finansiering blir tillgängliga. 9. Vilken roll ska det civila samhället ha i det svenska utvecklingssamarbetet? Det civila samhällets aktörer i Sverige, i de svenska samarbetsländerna och på det internationella planet spelar en allt större roll för utvecklingsfrågorna i bred mening. Från en viktig roll inom service delivery, har de utvecklats till normsättare, informationskällor och opinionsbildare och ökat sitt inflytande i internationella förhandlingar På internationell nivå bevakar CSO:s hur andra aktörer regeringar, företag och andra följer etablerade regler som rör respekt för mänskliga rättigheter, demokrati, miljö och klimat. Ett viktigt utvecklingspolitiskt vägval, både för det statliga biståndet och CSO:s själva, är hur balansen mellan dessa olika roller ska utformas. En fråga i detta sammanhang är hur biståndspolitiken ska hantera det krympande utrymmet för små och lokalt inriktade organisationer och kravet på Sidafiering av de stora organisationerna. 10. Finns en beredskap att hantera de vägval som kommer efter 2015? De pågående post-2015 processerna ska pågå i ytterligare ett drygt år. När post-2015 processerna gått i mål kommer såväl den svenska PGU-politiken och biståndspolitiken att behöva ta ställning till vilka prioriteringar och vägval som bör göras kopplade till de hållbara utvecklingsmål och internationella åtaganden som de förhoppningsvis kommer att resultera i. FUF avser att i sin kommande verksamhet på olika vis söka stimulera till diskussion och debatt om dessa utmaningar. 6