Högskolans resurstilldelningssystem en kunskapssammanställning Inledning Denna kunskapssammanställning syftar till att besvara ett antal frågor gällande högskolans resurstilldelning, dess ursprung och inverkan på humaniora och samhällsvetenskap. Frågor som dessa äger givetvis relevans, kanske speciellt mot bakgrund av den högaktuella frågan om högskolans driftsform. Frågor som rör resurstilldelningssystemet har debatterats flitigt under de år som gått sedan det nuvarande systemet kom på plats. Allt som oftast har debatten kretsat kring antalet undervisningstimmar eller kanske snarare bristen därpå. Stundtals dyker högskoleutredningen 1992 upp i debatten. Påtagligt ofta i samband med krav på ökade resurser för att upprätthålla den av högskoleutredningen fastslagna miniminivån av antal undervisningstimmar för de ämnen som får absolut minst resurser. Betydligt mer sällan, för att inte säga aldrig, diskuteras dock varför just dessa ämnen får så lite resurser. För att bringa någon slags klarhet i detta har jag beslutat mig för att ta avstamp i högskoleutredningen 1992. Närmare bestämt de argument på vilka vårt nuvarande system bygger. Därefter följer en kortare sammanställning av hur resurstilldelningen till humaniora och samhällskunskap utvecklats i relation till resurstilldelningen till naturvetenskap. Avslutningsvis behandlas ett urval av universitets interna fördelningsprinciper, forskningsmedelsfördelning vid ett par olika universitet följt av ett kortare diskussionsavsnitt. Argumenten bakom det nuvarande systemet Fram till början av 90-talet såg det ekonomiska styrsystemet för den högre utbildningen annorlunda ut jämfört med hur det ser ut idag. Fram till 1977 beslutades från staten på en väldigt detaljerad nivå sådant som exempelvis vilka utbildningar som skulle ges, hur många tjänster som skulle finnas och liknande. Därefter blev de statliga besluten av mer övergripande karaktär. Från och med de 1993 decentraliserades systemet ytterligare, på samma vis som skett inom många andra delar av den offentliga verksamheten. Dessa förändringar byggde på högskoleutredningen 1992. Tanken var att staten skulle fatta övergripande beslut medan varje universitet och högskola inom systemets ram gavs utökade befogenheter att besluta om sin verksamhet. Vidare tänkte 1
man sig att studenternas efterfrågan i hög grad skulle bestämma utbildningsutbudet. Som lösning på hur resurserna skulle fördelas inom ramen för ett sådant marknadsorienterat system föreslog högskoleutredningen 1992 ett per capita-baserat system där universitetet/högskolan skulle få en viss mängd pengar per student. Hur skulle man då konstruera dessa prislappar på ett rimligt sätt? Principerna för resurstilldelning till högskolans grundutbildning behandlades separat från den övriga högskoleutredningen i betänkandet Resurser för högskolans grundutbildning (SOU 1992:44). I departementspromemorian Fria universitet och högskolor (Ds 1992:1) anges att Högskoleutredningen kommer i sitt slutbetänkande att göra bedömningar av resursbehoven för olika typer av grundutbildning (dir 1989:7). I dessa bedömningar skall på pedagogiska grunder skälen anges för varför olika utbildningar bör ha olika resurstilldelning. Vidare fastslås att utgångspunkterna för utredningens beräkningar är att den totala kostnaden för högre utbildning inte får öka. Högskoleutredningen börjar med att konstatera att principerna måste vara enkla, generella och förutsebara för att vara kompatibla med det nya decentraliserade rambudgetsystemet. Vidare menar man att det är praktiskt omöjligt att göra detaljerade beräkningar av behovet av lärarstöd inom varje utbildningsområde. Det måste istället bli fråga om schablonmässiga uppskattningar och dessa bör uttryckas i termer av belopp per student. Samtidigt konstaterar högskoleutredningen att de lägsta ersättningsnivåer som är aktuella när utredningen gjordes var alltför låga. Detta gäller framförallt humaniora, juridik och samhällsvetenskapliga ämnen. Man menar att ersättningarna är för låga därför att undervisningstätheten är alltför låg inom dessa ämnen. I humanioras fall mindre än sex timmars undervisningstimmar per vecka. För att kunna öka undervisningstätheten för dessa områden inom den befintliga budgetramen krävs därför att resurserna minskar något till andra ämnen. Detta anses dock försvarligt mot bakgrund av att spännvidden mellan dyra och billiga ämnen är betydligt större i Sverige än i jämförbara länder. Anledningarna som anförs till varför det är pedagogiskt motiverat med en resurshöjning som leder till ökat lärarstöd och utökad undervisningstäthet är ökad internationalisering, större krav på kommunikationsfärdigheter, ökade krav på ett vetenskapligt förhållningssätt, större krav på överblick och sammanhang, ökade behov av fördjupade kunskaper samt krav på 2
studenters aktiva inlärning, problemlösning och individuella utveckling. Samtliga faktorer räknas som anledningar till att undervisningstätheten bör öka för de ämnen som får minst resurser. Alltså humaniora, samhällsvetenskap och juridik. Högskoleutredningen menar dock även på att det kan vara motiverat med skillnader mellan ämnena vad gäller kostnad, men att detta måste vara pedagogiskt motiverat. Man anger följande exempel på pedagogiska motiv till resursskillnader: 1. Ämnesstoffet är teoretiskt, det krävs särskild träning för att kunna tillämpa begreppsapparat, hantera abstrakta definitioner osv. 2. Undervisningens nivå, högre nivå kräver mer lärartid. 3. Praktisk färdighetsträning, laborationer och liknande kräver ökad undervisningsnivå 4. Social färdighetsträning, interaktion med klienter, patienter osv. 5. Behörighetsgivande yrken, tätare kontakter mellan student och lärare krävs för att garantier för behörighet ska kunna uppställas. Vidare menar högskoleutredningen att faktorer som komplexitet och svårförutsägbarhet bör spela in. Man konstaterar också att det inte är möjligt att väga in alla dessa faktorer för att skapa en enkel formel för resurstilldelning. Hur göra då? Högskoleutredningen utgår från den etablerade fakultetsindelningen. Utanför denna indelning tillkommer också lärarutbildningar samt konstnärliga utbildningar. Kostnadsvariationer inom en och samma fakultet anses vara en lokal fråga som högskolorna själva får lösa. En basnivå etableras. Denna betraktas som det minsta möjliga belopp som kan spenderas per student om universitetsutbildning ska kunna genomföras. Därefter indelar man högskoleutbildningarna i åtta grupper som man sedan uppställer i ökande kostnadsordning mot bakgrund av de kriterier som nämns ovan. Man får då följande grupper: 1. Humanistisk, teologisk och juridisk utbildning. 2. Utbildningar med vissa laborativa inslag. Hit förs samhällsvetenskaplig utbildning utom psykologi. 3. Barnomsorgsutbildningar (förskolelärar- och fritidspedagogutbildning). 4. Övrig lärarutbildning (främst grundskole- och gymnasielärarutbildning). 5. Kortare laborativ utbildning (ingenjörsutbildning, teknikerutbildning m. m.). 3
6. Kvalificerad laborativ utbildning i första hand naturvetenskaplig och tekniskvetenskaplig utbildning. 7. Klientrelaterad utbildning t.ex. psykologiutbildning och de kortare vårdutbildningarna, 8. Både laborativ och klientrelaterad utbildning: (a) tandläkareutbildning (b) läkarutbildning. För att definiera en rimlig basnivå (alltså den nivå som ska gälla för grupp 1) utgår man från en studentgrupp om 30 studenter. Därefter säger man att det rimliga är att en sådan studentgrupp får lärarstöd motsvarande 1,2 heltidslärare. Detta fördelat på 6 timmar per vecka i grupp om 30 och tre timmar per vecka i grupp om 15. För grupperna 2-8 anges ökande antal undervisningstid i form av grupp om 30, grupp om 15, laborationer samt handledning. För grupp 8 blir då antalet undervisningstimmar per år för en grupp om 30 studenter 2240 medan antalet timmar för grupp 1 blir 480. Förutom lärare behövs ju även annan personal. Sekreterare, laboratoriepersonal, bibliotekspersonal, lokalvårdare och liknande. Denna kringpersonal bör motsvara 10 % av heltid för grupperna 1-5, 25 % av heltid för grupperna 4,5 och 7, samt halvtid för grupperna 6 och 8. Detta gäller alltså för grupper om 30 studenter. Övriga omkostnader som exempelvis litteraturanskaffning, kopiering och liknande får kosta 50 000 kr per grupp om 30 studenter. Genom att sedan utgå från snittlönerna för de olika yrkeskategorier som finns når man sedan en kostnad per grupp om trettio studenter för var och en av de åtta kategorierna man delat in utbildningen i. Därifrån når man för de för oss intressanta grupperna 1 och 6 siffrorna 19 000 kr respektive 47 000 kr i årskostnad per student. Resurstilldelning till humaniora/samhällsvetenskap jämte naturvetenskap Det är svårt att uttala sig kring det nya systemets omedelbara effekter på resurstilldelningen till grundläggande utbildning i termer av de prislappar per student (HS, HP) eftersom ju resurserna tidigare inte fördelats på det viset. Högskoleutredningen 1992 gjorde dock beräkningar på vilka omfördelningseffekter som skulle uppstå mellan de olika grupperna budgetåret 1991/1992 om utredningens per capita-modell tillämpades. Humanioras resurser skulle då totalt ha ökat med 9,8 % medan de naturvetenskapliga utbildningarna skulle fått minskade resurser med 0,6 %. Den första av de två följande tabellerna avser prislapparnas utveckling för humanistiskt, 4
teologiskt, samhällsvetenskapligt och juridiskt utbildningsområde mellan åren 1995 och 2011 med nedslag vart fjärde år. Den andra tabellen avser prislapparnas utveckling vad gäller naturvetenskapligt, tekniskt och farmaceutiskt område mellan åren 1995 och 2011 med nedslag vart fjärde år. Helårsstudent betecknas HS, helårsprestation betecknas HP. Humanistiskt, teologiskt, juridiskt, samhällsvetenskapligt 1995/1996 1999 2003 2007 2011 HS 14 024 13 419 16 555 19 043 21 614 HP 14 242 14 048 16 309 17 847 18 972 Naturvetenskapligt, tekniskt och farmaceutiskt 1995/1996 1999 2003 2007 2011 HS 37 858 36 243 41 760 45 708 49 645 HP 33 600 33 142 35 986 39 384 41 866 Dessa siffror i sig säger inte speciellt mycket. För att få en bild av hur prislapparna för humaniora har utvecklats i relation till prislapparna för naturvetenskap kan vi istället ange den förstnämnda som del av den sistnämnda. Alltså den totala humanioraprislappen (HS+HP) dividerat med den totala naturvetenskapliga prislappen (HS+HP) för vart och ett av undersökningsåren. Då får vi istället följande utveckling: Total humanioraprislapp som del av naturvetenskaplig prislapp 1995/1996 1999 2003 2007 2011 HUM/NAT 39,6 % 39,6 % 42,3 % 43,4 % 44,4 % Framställt på detta vis tycks den övergripande tendensen vara att gapet mellan prislapparna för dessa båda områden krymper över tid. Gör vi samma enkla räkneoperation med årets (2013) års siffror landar vi på 51,3 %. Det är alltså tydligt att man svårligen kan säga att 5
humaniora och samhällsvetenskap förlorat i förhållande till naturvetenskapen. Snarare tycks tendensen vara tvärtom. Vad vi dock inte ser i dessa siffror är huruvida prislapparnas succesiva ökning är tillräcklig för att täcka upp för andra faktorer. Löneökningar, inflation, ökande hyreskostnader och liknande. Det vi klart kan se är att humanioras prislapp ökat både i absoluta tal och beskrivet som del av den naturvetenskapliga prislappen. Lokal omfördelning av medel till grundutbildning Vad gäller lokala principer för omfördelning av grundutbildningsanslaget undersökte jag ett antal forskningsintensiva universitet och högskolor i Sverige. Karlstad universitet, Umeå universitet, Lunds universitet, Uppsala universitet, Göteborgs universitet samt Stockholms universitet. För samtliga utom Stockholms universitet lyckades jag få tag i aktuella bestämmelser för detta år (2013). För SU:s del var de bestämmelser jag tog del av ett antal år gamla, men det tycks inte som om några större förändringar har gjorts sedan dess. För samtliga gäller att man i huvudsak använder sig av prislappssystemet när man fördelar medel mellan fakulteter. Många har någon slags omfördelningssystem där en viss procentsats dras från prislappen för att användas för gemensamma ändamål, eller för att omfördelas enligt lokala kriterier. Exempelvis drar Lunds universitet 2,6 % från prislappen för att finansiera gemensamma åtaganden i form av stöd till studentkåren, kompetensutveckling och studentbostäder. Karlstads universitet drar av 3,6 procent av prislappsresursen och avsätter till rektors strategiska resurs samt som omställningsresurs. Uppsala delar ut utbildningsuppdragen till sina områdesnämnder i form av interna takbelopp som bygger på prislapparna. Mest avvikande tycks Umeå universitet vara. Där avsätter man 12 % av medlen för grundutbildning och fördelar mot bakgrund av fyra nyckeltal; forskningsanknytning (disputerade lärare), avancerad nivå (antal HS på avancerad nivå), internationalisering och samverkan. Den sammantagna bilden blir att de undersökta universiteten överlag inte gör några större avsteg från de statliga prislapparna. Den absolut största delen av grundutbildningsanslaget fördelas såvitt går att se enligt de statliga prislapparna. Samtidigt kan det i de interna budgetdokumenten vara svårt att utläsa exakt vad som går till humaniora och vad som hamnar 6
hos naturvetenskap. Hur kurser kategoriseras behöver inte med absolut nödvändighet sammanfalla med vid vilken fakultet de ges. Forskning och forskarutbildning andel som går till humaniora och samhällsvetenskap Grundutbildningsmedlen tycks alltså i huvudsak fördelas i enlighet med de statliga prislapparna. Prislapparna för humaniora har ökat i förhållande till prislapparna för naturvetenskap. Men hur ser det ut med de forskningsmedel som delats ut vid de mer forskningsintensiva universiteten och högskolorna i Sverige? I detta avsnitt ska vi se hur stor andel av det totala ramanslaget för forskning och forskningsutbildning som gått till samhällsvetenskap och humaniora under fyra nedslags år mellan 1999 och 2003. I nedanstående tabell kan vi se hur stor andel av varje universitets totala ramanslaget för forskning och forskarutbildning som gått till det humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsområdet: 1999 2003 2007 Uppsala uni. 28,8 % 29,7 % 29,1 % Lunds uni. 24,0 % 24,8 % 24,8 % Göteborgs uni. 30,0 % 31,0 % 31,0 % Stockholms uni. 36,0 % 36,8 % 36,9 % Umeå uni. 27,2 % 30,4 % 30,2 % Linköpings uni. 19,7 % 21,5 % 21,5 % Karlstads uni. 40,0 % 43,0 % 42,0 % Örebro uni. 60 % 59,1 % 61,3 % Som synes sker inga större omfördelningar eller nedskärningar under dessa år. Anledningen till att denna kunskapssammanställning inte har med siffror även för 2011 är att systemet med vetenskapsområden försvann 2010. Det innebär att staten inte längre specificerar hur forskningsmedlen ska fördelas, istället tilldelas man en klumpsumma till forskning. Denna får universitet sedan självt disponera. Detta innebär att senare siffror måste hämtas ur respektive universitets egen budget. Om de dessutom ska vara jämförbara med sifforna ovan måste utrönas hur varje universitets egna fakulteter och forskningsinstitutioner korresponderar och korresponderade med statsmakternas definition av humanistiskt-samhällsvetenskapligt vetenskapsområde. Detta faller på grund av arbetsomfattningen utanför denna sammanställnings ramar. 7
Av tabellen ovan kan vi huvudsakligen dra slutsatsen att humaniora och samhällsvetenskapens andel av universitetens anslag för forskning och forskningsutbildning inte ändrades i någon högre utsträckning mellan 1999 och 2007. Sammanfattande diskussion Prislappssystemet som blev till genom högskoleutredningen 1992 bygger i grunden på tanken att olika universitetsämnen kräver olika mycket undervisningstid och olika grader av lärartid. Samtidigt är man öppen med att det inte finns något objektivt på pedagogiska grunder väl förankrat sätt att bedöma exakt vilket resurser varje ämne behöver. Istället har man tillgripit schabloner som till sist grundar sig på hur mycket lärarstöd man schablonmässigt kan räkna med att varje ämne behöver. När högskoleutredningen gjordes var en viktig del att den lägsta godtagbara ersättningsnivån skulle höjas. Så gjordes också. Även fortsatt höjdes ersättningen över tid, både i absoluta tal samt i förhållande till de naturvetenskapliga ämnenas ersättningsnivåer. Att döma av den kunskapssammanställnings fynd rörande detta år tycks inga större omfördelningar ske vid det enskilda universitetet vad gäller resurser för grundutbildning. Det är också svårt att göra jämförbara beräkningar av vad varje student kostar per år efter att de små omfördelningar som trots allt äger rum har gjorts beroende på att den sortens siffor i normalfallet inte finns i universitetens budgetdokument. Det kräver en omfattande och tidskrävande arbetsinsats och nyttan torde vara tveksam. Vad gäller medlen för forskning tycks såvitt går att utläsa av tillgängligt material heller inga omfördelningar till humanioraämnenas nackdel ha skett. Detta vet vi dock endast fram till den tidpunkt då statsmakterna slutade att i regleringsbreven fördela forskningsmedlen mellan, och det gäller dessutom bara som andel av hela anslaget. Om det är så att hela anslaget minskat kan ju situationen för humanioraämnena ändå ha förvärrats under denna period. Det vore förmodligen bra att göra en mer omfattande studie av varje universitets interna forskningsmedelsfördelning, även om det inte framstår som glasklart att det skulle visa på att humaniora förlorat som andel av helheten. Andra områden som vore intressant att titta närmare på vore andel nya humaniora- och samhällsvetenskapsstudenter som del av samtliga nya vid ett par utvalda universitet över tid 8
samt andel nya doktorander inom humaniora och samhällsvetenskap. Ett övergripande problem som följer i den ökande decentraliseringens fotspår är att det blir svåra att göra jämförelser mellan olika lärosäten. Ju mindre av enhetlighet desto mindre av översikt. Jan Sydolf 9
10