Ingen eld utan rök i Värmland Tobakssamverkansprojektet i Värmland 2009-2010 1
Innehållsförteckning Bakgrund. s.4 Provinköp och återbesök i Värmland 2009. s.4 Tillkomsten av tematisk tillsyn s.5 Metodologiska utvärderingen.. s.6 Resultat s.7 Diskussion och slutsatser. s.8 Bilagor.. s.9 2
Sammanfattning Huvudsyftet med tobakssamverkansprojektet Ingen rök utan eld i Värmland var att effektivisera tillsynsarbetet inom tobaksområdet. Andra syften var en satsning inom det förebyggande mot barn och unga samt satsningar mot minskad passiv rökning. Det slutgiltiga målet var att i samverkan med andra myndigheten kunna utveckla fungerande tillsynsmetoder för tillsynsarbete och för förebyggande åtgärder, som i framtiden kan implementeras i myndigheternas reguljära arbete. Detta projekt genomfördes i samarbete med flera olika aktörer både från den regionala, kommunala och privata arenan och resulterade i en effektiv tillsynsmetod som idag kallas tematisk tillsyn. Arbetsmetoden testades grundligt i praktiken vid flera tillfällen och analyserades därefter. Slutsatsen av tematisk tillsyn som arbetsmetod var positiv. Denna metod möjliggör en gedigen och mångsidig kontroll av tobaksförsäljningsställen. Metoden kan enkelt tillämpas och är lätt att lära sig. Metoden i sin helhet samt resultaten från de praktiska tillsynsbesöken från Värmlands och Örebro län presenterades vid den regionala konferensen i Karlstad 2009. Vissa kommuner i båda län har redan implementerat metoden tematisk tillsyn i deras ordinära verksamhet. Dessutom har antalet kommunala tillsynsbesök ökat i Värmland efter projektets omfattande kartläggningsarbete och resultatet av de metodenliga första tillsynsbesöken. 3
Bakgrund Den allmänna uppfattningen var och hade länge varit att det saknades handgripliga verktyg för olika myndigheter för att bedriva ett effektivt tillsynsarbete inom tobaksområdet. Även evidensbaserade metoder för detta arbete verkade fattas. Insatser för att utveckla fungerande metoder inom tobakstillsynsarbete samt förebyggande åtgärder behövdes, eftersom många yrkesmänniskor ansåg att verktygslådan för detta arbete motsvarade inte behovet av vad som måste göras. Den bärande tanken och huvudsyftet för projektet blev att helt enkelt effektivisera tillsynsarbetet inom tobaksområdet. Den långsiktiga tanken var att tillsammans med olika aktörer och samarbetspartners kunna utveckla fungerande metoder för detta arbete och för förebyggande åtgärder, som i framtiden kan implementeras i myndigheternas reguljära verksamhet. Tanken var att framgångar kan nås genom att kartlägga länets nutida kunskapsnivå samt utveckla fungerande metoder, strategier och policyarbetet inom tobaksområden. Utbildning av länets myndigheters personal inom dessa var av ytterst vikt. Information och opinionsbildning till allmänheten via de befintliga medierna skulle också komma att vara en central uppgift, precis som en systematisk uppföljning och utvärdering av arbetsinsatserna. Med tanke på framtidens implementeringsarbete skulle utbildningsinsatser, metodutveckling, politisk förankring och utövandet av teorin i praktik prioriteras. En systematisk uppföljning och utvärdering av arbetsinsatserna i samarbete mellan kommuner, länsstyrelsen och universitetet skulle också prioriteras. Själva projektet skulle ledas utifrån metodik liknande Ansvarsfull alkoholservering (STAD -metoden) projektet. De befintliga nätverken som redan fanns i länet kunde användas och utvidgas. Spridningen av metoden Ansvarsfull alkoholservering hade redan resulterat i framgångar i länet och således ville man inte uppfinna hjulet en gång till genom att skapa ett nytt nätverk bara för den sakens skull. Provinköp och återbesök i Värmland 2009 Projektets första satsning handlade om en vidareutveckling och möjligtvis en finslipning, om så behövdes, av en redan existerande tillsynsmetod, nämligen provinköp. Den tilltänkta första länsomfattande provinköpsrunda planerades tillsammans med Länsstyrelsen i Värmlands län och länets kommuner. Alla kommuner deltog i provinköpsstudien som hade även en kartläggnings- och tillsynsfunktion. Dessa studier genomfördes under hösten 2009. Ungefär hälften av alla butiker, bensinstationer och affärer i länet som säljer tobak besöktes (dock ej restauranger). Detta resulterade i 170 besök, av 39 stycken misslyckades med att kräva legitimation vid köptillfälle. Denna insats gick till väga på följande vis: Testpersonen besökte affären som säljer tobak. Om testpersonen nekades, hände ingenting på plats men ägaren kom att kontaktas i efterhand via ett brev som informerade om det positiva resultatet (misslyckat försök till köp av cigaretter). Lyckades testpersonen däremot att köpa ut tobaksprodukter, konfronterades kassapersonalen omedelbart. Det betydde att tillsynspersonen från kommunen tillsammans med länsstyrelsen gick in och pratade med personen i fråga. Denna person informerades om projektet, anledningen till besöket, tobakslagen och om det personliga ansvaret för att förvissa sig om kundens ålder. Därefter återlämnades tobaksvaran och pengarna returnerades. Ett brev till butiksägaren skickades efteråt i vilket resultatet påtalades och löftet om nya besök utlovades. Tanken var att kartlägga läget angående benägenheten att sälja till ungdomar utan att kontrollera åldern. Detta visade hur Värmland ligger till beträffande utbudet av cigaretter till minderåriga samt hur situationen såg ut i jämförelse med resten av landet. Dessa besök hade också haft en klar tillsynsfunktion när den som säljer konfronterades med en gång. Nästa steg enligt den gamla grundidén var att besöka de misslyckade affärerna en andra gång i januari 2010. Vid ett tillsynsbesök (det första besöket) kontrollerades även förbudsskyltar inne i affären. Om 4
butiken skulle misslyckas än en gång var tanken att konfrontera säljaren ett snäpp hårdare; dvs. att granska även egentillsynsprotokoll samt att möjligtvis ha en polis med på besöket. Grundtanken var att sätta ännu större press på dem som återigen har misslyckats med provinköpet. Andelen misslyckanden varierade kraftigt mellan kommunerna. Tre av de 16 värmländska kommunerna lyckades hålla nollan, medan vissa kommuner misslyckades var annan gång, till och med två av tre gånger. Tanken var att under våren 2010 besöka återigen alla de 170 ursprungliga försäljningsställen. De nya resultaten skulle jämföras med de gamla (2009) för att se om någon förändring har ägt rum. Den intressanta frågan skulle ha varit om de insatser som genomfördes, bl.a. utbildning av kommunernas tillsynspersonal, informationsinsatser riktade mot näringsidkare, kunde ha haft påverkan på benägenheten att sälja tobak till människor med ungt utseende utan att kontrollera åldern hos dem. För att förbättra näringsidkarnas villighet att följa lagen skulle utbildnings- och informationsinsatser genomföras. Utbildningsinsatser, precis som modellen för tobaksprovinköp gjordes i samarbete med Örebro län. Tanken var att arbeta enhetligt med tobakstillsynsfrågor inom regionen. Dessutom fanns det redan ett samarbete med Örebro län inom Småkommuners förebyggande arbete mot narkotika och alkoholskador. Den första insatsen inom utbildningen i praktisk tobakstillsyn anordnades den 20 november i Karlstad och riktades mot kommunala tillsynspersoner. Antalet deltagare var drygt 20 personer från kommunerna i Värmlands och Örebro län. En likadan utbildningsinsats skulle genomföras under våren 2010 i Örebro och den skulle rikta sig mot de tjänstemän i Värmland och Örebro som inte hade möjlighet att delta vid första utbildningstillfället. Den första medieinsatsen ägde rum vid publicerandet av provinköpsstudiernas resultat i november 2009. Av 170 tobaksförsäljningsställen misslyckades 39. Dessa butiker besöktes ytterligare en gång. En tredjedel av dessa ställen misslyckades även vid det andra besöket. Detta ledde till påminnelse i skarpare ordalag samt en närmare granskning av försäljningsstället. Mycket kort tid efter dessa besök kom JO- beslutet som förbjöd dessa typer av tillsynsinsatser. Trots detta kunde man titta på resultaten och se på vissa indikationer om problemets beståndsdelar. Vissa variabler var återkommande med de ställen som misslyckades två gånger. De kan kategoriseras följande: Närheten till norska gränsen Bensinstationer En viss affärskedja (Pekås) Örebro hann aldrig med återbesök. Deras resultat av provinköpsrundan var 35 misslyckande av 123, cirka en tredjedel. Precis som i Värmland varierade resultatet mellan olika kommuner. Tillkomsten av tematisk tillsyn JO beslutet i slutet av 2009 sköt ner den första planerade projektidén. Man var tvungen att tänka utifrån andra perspektiv och hitta nya alternativa arbetssätt för att komma åt problematiken med försäljningen till minderåriga. Tillsammans med samverkanspartners började man resonera kring kännetecken hos dem som verkar antingen strunta i lagen, dvs. sälja till ungdomar med flit, eller av oaktsamhet gör samma sak. Den högst icke-evidensbaserade slutsatsen var att den som begår detta brott bryr sig möjligtvis inte heller om andra krav som lagen ställer. Således måste det finnas ett sätt att komma åt problematiken, oavsett om det handlar om nonchalans inför tobakslagen eller brist på kunskaper och information. Länsstyrelserna i Värmlands och Örebro län började analysera tobaksförsäljningen i sin helt hel. Detta ledde till en överenskommelse att det finns tre olika kontrollområden för att utöva tillsyn på. Dessa är: Egentillsynsprogram (numera egenkontrollprogram) och dekaler Marknadsföring och skyltning Prissättning, urval och varningstexter 5
Man bestämde sig för att testa detta sätt att arbeta och tog fram ett antal ställen i båda län. Urvalet av försäljningsställen baserade sig på informationen man kunde konstatera efter provinköpen och återbesöken. Denna information som underlag valde Länsstyrelsen i Värmlands län tillsammans med kommunerna ut följande 64 tillsynsobjekt: Alla bensinstationer Alla Pekås affärer De 13 som misslyckades två gånger med provinköp Metodologiska utvärderingen Under hösten 2010 tog en student sig an att skriva en utvärdering om tematisk tillsyn som arbetsmetod. Hon heter Lisa Jönberger. Syftet med hennes uppsats var att undersöka om tematisk tillsyn är en effektiv och relevant tillsynsmetod som kan användas i praktiken. Frågeställningarna tog upp vilka fördelar och nackdelar metoden tematisk tillsyn har och hur denna metod har använts i projektet, vilka andra metoder kan tillämpas i detta arbete samt vilken metod vore mest lämplig för detta projekt som utredningen grundar på sig. Slutsatserna är följande: Utveckling av tillvägagångssättet tematisk tillsyn är nödvändigt för att denna ska bli effektiv, relevant och kunna användas i praktiken. Det starkaste argumentet för att använda fallstudie som metod i projektet Ingen rök utan eld i Värmland är att tillvägagångssättet tematisk tillsyn provas och håller på att utvecklas. Fallstudier möjliggör ett kreativt arbetssätt. Användning av fallstudie gynnar samtidigt användning av andra metoder samt metodtriangulering, vilket bidrar till ett säkrare resultat. Kvasiexperimentell studiedesign kan med fördel användas inom projektet och då med tanke på att metoden genomförs i den komplexa verkligheten och har en ex-post-facto karaktär. Den kvasiexperimentella metoden tidsseriestudiedesign är framförallt lämplig att använda i projektet med tanke på aspekterna; tid och mångfald. Under observationer bör två forskare vara närvarande för att minimera risken för feltolkningar. Observationer möjliggör data från forskarnas sinnesintryck, minne samt noteringar. Ingen enstaka metod är mer lämplig än någon annan för det projekt som utredningen grundar sig på utan metodtriangulering rekommenderas. Att använda metodtriangulering gynnar projektet eftersom fler användbara metoder som går i likadan riktning i en studie förhöjer dess tillförlitlighet, och resultaten skapar kvalité. Metodtriangulering minimerar tunnelseende och främjar forskarna att se företeelser ur olika perspektiv. Hennes uppsats finns med som bilaga under Utvärdering Tematillsyn 2010. 6
Resultat Under våren 2010 genomfördes 64 tillsynsbesök med tematisk inriktning i alla värmländska kommuner. Tillsynsobjekten var utvalda utifrån problemområden som kunde konstateras efter provinköpen samt återbesök. Problemområden innefattade länets bensinstationer, Pekås affärer, tobaksaffärer vid norska gränsen (gränshandeln) samt 13 stycken försäljningsställen som misslyckades vid båda tidigare kontroller provinköp och återbesök. Resultatet av 64 tematillsynsbesök i Värmland var följande: Utan anmärkning 23 försäljningsställen En anmärkning 33 försäljningsställen Flera anmärkningar 8 Försäljningsställen Tidigare provinköp i Örebro län hade resulterat i 123 provinköps tillfälle, varav 35 misslyckades. På grund av JO beslutet inga återbesök hann göras. Vid slutet av 2010 var arbetet fortfarande igång och några definitiva slutresultat kunde inte presenteras. Vissa tydliga tendenser kunde ändå dras och dessa tas upp i diskussionskapitlet. 7
Diskussion och slutsatser JO beslutet i slutet av 2009 sköt ner den första planerade projektidén. Man var tvungen att tänka utifrån andra perspektiv och hitta nya vägar och utvägar för att komma åt problematiken med försäljningen till minderåriga. Den vanligaste anmärkningen hos försäljningsställen var avsaknad av egentillsynsprogram. Ungefär hälften av besökta ställen antingen saknade detta eller visste inte om något dokument fanns till hands i butiken. Vid några fall hittades dokumentet, som i sin tur var orört det saknades signaturer och uppdateringar. Det var helt klart att dokumentet var enbart en hyllvärmare utan någon riktig funktion i praktiken. Brister gällande marknadsföringen av absolut det mest uppenbart vid norska gränsen. Samma gällde prissättningen, många försäljningsställen hade låga priser och dessutom använde detta i marknadsföring, som ofta var på norska eller på både svenska och norska. Variationen av olika cigarettmärken varav många till tillsynspersonalen helt okända var stor i dessa trakter. Den absolut största förändringen var rutinerna hos Pekås affärerna. Alla värmländska butikerna klarade tematiska tillsynsbesöken utan anmärkningar. Vår kvalificerade och högst icke-vetenskapliga gissning är att publicerandet av höstens provinköpsresultat i samband med återkopplingen med brevet från kommunen hade tagit skruv hos företaget. Vad detta än berodde på, var deras nya rutiner utomordentliga. Detta i sin tur återigen förstärkte tillsynspersonalens tro på provinköp som arbetsmetod. Kommunerna fick från tillsynspersonalen en sammanställning av resultaten i varje enskild kommun. Dessutom bifogades rekommendationer för fortsatta åtgärder, som exempelvis upprättandet av kontakt med Skattemyndigheten, Tullen eller Polismyndigheten i Värmland. Länsstyrelsen i Örebro län tillsammans med länets respektive kommuner genomförde liknande tematiska tillsynsbesök. Resultatet av dessa lär ha kommit från kollegorna på länsstyrelsen i Örebro län med återrapporteringen av medel för förstärkt tobakstillsyn. Den information som Länsstyrelsen i Värmlands län besitter var problembilden likadan i Örebro dvs. att de flesta saknade egentillsynsprogram, marknadsföringen i det stora hela sköttes (en skillnad mot gränshandeln i Värmland) och i vissa delar av länet avsaknaden av dekaler om åldersgräns var vanligare. Urvalet av butikerna i Örebro län var begränsat och många kommuner valde att besöka i stort sett samtliga försäljningsställen. Efter alla tillsynsbesök kan vi konstatera att arbetsmetoden tematisk tillsyn fungerar i praktiken. Den är lätt att lära sig, lära ut och den är anpassningsbar. Den ger möjligheten till kommunen att vid besök etablera en dialog mellan branschen och myndigheten, lämna material och information om tobakslagen samt gällande regler. En viktig komplement som upptäcktes under tillsynsbesök är fotografering vid sidan av noggrann skriftig dokumentation - inte minst med tanke på eventuella åtgärder från kommunens sida som kanske kunde kräva bildbevis vid senare tillfälle. För övrigt är detta arbetssätt en stabil metod som visar verkligheten över tid istället för ögonblicksbild rutiner skapar man inte på stående fot och således får tillsynspersonalen en mer verklighetsförankrad bild av försäljningsstället. Självklart kan man även vidareutveckla metoden för att motsvara en kommuns egna behov, om sådana skulle finnas. Som några exempel kan vi nämna samordnade tillsynsbesök med polisen eller tullen, kommunalt samarbete över kommungränser osv. Vår rekommendation och förslag är att tematisk tillsyn kan genomföras i kommunen kontinuerligt med jämna mellan rum. Vid tillsynsbesök ska helst 2 personer från myndigheten delta, inte minst ur säkerhets- och juridisk aspekt. Dekaler och egentillsynsprogram (fr.o.m. den 1 augusti egenkontrollprogram) och annan information kan tas med för vägledning och rådgivning. Precis så som många andra arbetsmetoder samt deras framgångar är denna arbetsmetod beroende av ett gediget samarbete mellan myndigheterna. Samma gäller även förberedelserna och uppföljningen, som är avgörande för ett lyckat tillsynsarbete 8
Bilagor Utvärderingen av projektet Ingen rök utan eld i Värmland Provinköp Feedback Negativ brevet till försäljningsstället Provinköp Feedback Positiv brevet till försäljningsstället Sammanfattning av tillsynsbesöken i enskild kommun: Eda ett exempel på återkoppling av tematillsynsbesök Tillsynsprotokoll: Tematillsyn 2010 Värmland och Örebro Tobaksprovinköp Tillsyn Kartläggning 2009 9