Världsnaturfonden WWF Ulriksdals Slott 170 81 Solna Tel: 08 624 74 00 Direkt: 08 624 74 00 Fax: 08 85 13 29 adress@wwf.se Allmänt: info@wwf.se Hemsida: www.wwf.se Ulriksdal, 24 november 2009 Världsnaturfondens yttrande över Utredningen om miljömålssystemets betänkande Miljömålen i nya perspektiv SOU 2009:83 Världsnaturfonden WWF har beretts möjlighet att yttra sig över rubricerade betänkande och lämnar härmed sina synpunkter. Efter en kort sammanfattning behandlar vi i det följande utredningens förslag i den ordning de presenteras i betänkandet. Sammanfattningsvis anser WWF att utredningen är väl genomförd och lyfter många möjligheter och problem med miljömålssystemet. En förenkling av själva miljömålsstrukturen är önskvärd. Utredningens förslag bidrar i huvudsak till ökad tydlighet. Däremot undergrävs kraften i miljömålsarbetet sammantaget av ett antal förslag som rör 1) Etappmålen som föreslås ersätta delmålen beslutas inte i samband med miljömålen, utan i samband med politiskt prioriterade strategier som utretts av en parlamentarisk beredning, 2) Det framgår inte om och hur nuvarande delmål som är utformade som etappmål överförs till det nya systemet, 3) Förslag på åtgärdsförslag och strategier ska tas fram av beredningen på uppdrag av regeringen efter politiska prioriteringar, inte som direkt resultat av den fördjupade utvärderingens bristanalys, 4) Den årliga uppföljningen behöver inte redovisas till riksdagen, 5) Förhållandet mellan etappmål på nationell nivå som tas fram vid olika tidpunkter och det regionala målarbetet tydliggörs inte och 6) Uppföljning och strategi- och åtgärdsarbete skiljs åt för att möjliggöra stärkt deltagande, men kan tvärtom resultera i övermäktiga behov för icke-statliga aktörer att delta i dubbla processer. Utgångspunkter och problemanalys Miljömålssystemet har utvecklats till ett heltäckande verktyg för miljöarbetet på flera olika nivåer. I samtal med våra systerorganisationer i andra länder framgår hur värdefullt detta systematiska sätt att arbeta är. WWF delar utredningens syn att åtgärder behöver få en större roll i systemet och att delaktigheten från icke-statliga aktörer, som ofta står för det praktiska genomförandet, behöver stärkas. Däremot anser vi inte att systemets syfte är oklart, eller att det faktum att vissa mål är svåra att nå har utgjort ett väsentligt hinder i arbetet med miljömålen. Systemets syfte är att göra det möjligt för oss att lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta till nästa generation. Det innebär att miljömålsarbetet är långsiktigt och behöver vila på politiskt förankrade mål som är jämförelsevis stabila över tid. Måluppfyllelse WWF ser inga sakliga skäl att förlänga generationsmålet från 2020 till 2025. Att föra in ett nytt årtal skapar oklarhet och fem år gör ingen större skillnad i förhållande till den tröghet i ekosystemens respons eller återhämtning som gör att vissa mål är svåra att nå. Stiftelsens ordförande: Hans Majestät Konungen Registrerat som: Världsnaturfonden WWF Org. Nr 802005-9823 Plusgiro 90 1974-6 Bankgiro 901-9746
WWF är mycket tveksam till förslaget att i ökad utsträckning använda förutsättningar för att nå miljömålen snarare än miljötillståndet som grund för bedömning av måluppfyllelse. Det är rimligt att bedöma förutsättningar för att nå mål om de likställs med mätbara förändrade trender i ekosystemen, exempelvis påvisbara minskningar i nedfall eller utsläpp där ekosystemens återhämtning är säkrad men kanske inträffar först efter 2020. Att använda beslutade åtgärder och policies som grund för bedömning är betydligt osäkrare och ter sig synnerligen vanskligt då ett viktigt skäl att mål inte nås är brist på genomförande. Dessutom skulle nuvarande uppföljningssystem behöva ställas om för att svara på frågan om förutsättningar för att nå målen existerar. Dels skulle annan typ av data behöva samlas in, dels saknas rapportering för de många beslut utanför den politiska sfären som konkret påverkar miljömålen. Målstruktur Utredningen föreslår att de fem grundläggande värdena ses som grundvalar för det miljöpolitiska arbetet och liksom de tre övergripande miljömålsfrågorna utgår ur målstrukturen. WWF stöder denna förenkling, men anser att det är oklart ifall hälso- och kulturmiljöfrågorna säkras då de lyfts in i generationsmålet eftersom det inte framgår hur generationsmålet blir styrande. Hushållning med mark och vatten saknas också i förslaget till generationsmål. Skrivningarna i förslaget till nytt generationsmål är onödigt vaga. Den föreslagna första strecksatsen bör tydligt uttrycka att målet är att ekosystemen i första hand har återhämtat sig och först i andra hand är på väg att återhämta sig. I den andra strecksatsen står att den biologiska mångfalden bevaras och främjas och natur- och kulturmiljön brukas varsamt. Brukas varsamt är en nykonstruktion och bör ersättas av termen hållbart nyttjande som är den gängse i konventionen om biologisk mångfald. Det är också oklart om det bara är naturmiljön eller också den biologiska mångfalden som bör brukas varsamt syftningen bör tydliggöras så att biologisk mångfald inkluderas. I flera av strecksatserna används uttryck som så långt möjligt och så litet som möjligt vilket gör satserna tandlösa. Dessa satser måste ses över och formuleras så att man får en tydlig målbild exempelvis kan satsen om konsumtion lyda oberoende av var i världen de produceras orsakar konsumtionen av varor och tjänster i Sverige inga/ minimala miljö- och hälsoproblem. WWF förespråkar ett sjuttonde miljömål som sätter mål för Sveriges globala fotavtryck och välkomnar därför att effekterna av svensk konsumtion i världen inkluderas i förslaget till generationsmål. Det finns dock enligt vår mening redan nu tillräckliga underlag för att formulera ett konkret, uppföljningsbart sjuttonde miljökvalitetsmål. WWF anser det vara mycket positivt att de sexton miljökvalitetsmålen kvarstår i utredningens förslag och välkomnar omformuleringen av miljökvalitetsmålet giftfri miljö. Däremot avstyrker vi förslaget att ersätta de nuvarande delmålen med etappmål som i första hand beslutas av regeringen. Skälet till det är inte termen etappmål, som skulle kunna tydliggöra de höga kraven på tempo i genomförande, utan har att göra med den process utredningen skisserar för att besluta etappmålen.
Utredningen föreslår att den fördjupade utvärderingen lämnar underlag inklusive bristanalys men exklusive åtgärdsförslag till regeringen som sedan, utifrån politiska prioriteringar, kan ge antingen en parlamentarisk beredning eller myndigheter i uppdrag att utforma strategier med etappmål och åtgärdsförslag. Detta innebär att etappmålen inte kommer att diskuteras i ett sammanhang med miljökvalitetsmålen, vilket vi tror vore mycket olyckligt. Miljömålen ger en helhetlig bild av vilket miljötillstånd vi vill lämna över till nästa generation. Den politiska prioriteringen av målen finns uttryckt i att det är ett samlat tillstånd vi vill nå till 2020. Genom att diskutera miljömål och etappmål i ett sammanhang möjliggörs avvägning av eventuella målkonflikter. Politisk prioritering av resursfördelning till åtgärder för att nå målen är en annan fråga än prioritering av målen. Det är positivt att regionala miljömål föreslås beslutas av regionalt miljömålsansvariga myndigheter efter samråd med länets regionala självstyrelse- eller samverkansorgan. Medan det troligen är ogörligt och knappast ens önskvärt att skapa ett heltäckande målsystem från nationell till lokal nivå så saknar WWF en diskussion kring hur regionala mål kan och bör driva mot de nationella målen. För aktörer utanför systemet har det ibland varit ett problem att de nationella och regionala processerna har legat i otakt. För att mål på olika nivåer ska driva åt samma hålls behövs en viss förutsägbarhet och regelbundenhet i systemet. Ett effektivare miljöarbete Utredningen uttrycker att uppföljning och utvärdering utgör grunden i miljömålssystemet. WWF vill betona att det är målet att lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är åtgärdade som är grunden i systemet, medan uppföljning och utvärdering är viktiga verktyg för att nå dit. Det finns behov av att finna nya vägar för arbetet med de tre åtgärdsstrategierna, som utredningen nu föreslår utgår ur systemet. WWF ställer sig i huvudsak positivt till att en parlamentarisk beredning tillsätts för att på uppdrag av regeringen utveckla förslag på strategier och åtgärdsförslag. Det är dock viktigt att beredningen såväl som myndigheterna kan ta initiativ till förslag på åtgärder i relation till resultaten i uppföljning och utvärdering. Som anförts ovan anser vi att en samlad behandling av etappmålen är central, särskilt om en del etappmål som utredningen föreslår blir målövergripande. En alternativ ansvarsfördelning som skulle möjliggöra en samlad bedömning av målen vore att naturvårdsverket och berörda myndigheter tar fram en fördjupad utvärdering med förslag på etappmål som på förslag av regeringen beslutas av riksdagen. Den parlamentariska beredningens uppgift vore då att på uppdrag av regeringen ta fram åtgärdsstrategier. På så vis skulle miljökvalitetsmålen bli föremål för en samlad politisk debatt i riksdagen, samtidigt som strategiarbetet skulle få en tydligare politisk förankring genom den parlamentariska beredningen. Det är bra att myndigheterna inklusive länsstyrelserna, föreslås få ett tydligare ansvar i sina instruktioner att verka för att miljökvalitetsmålen nås. Eftersom det allmänna sektorsansvaret utgör en viktig grund för miljömålsarbetet och det har lyfts ur förvaltningsförordningen bör man överväga
hur skrivningar om det kan föras in i instruktionerna tillsammans med det särskilda sektorsansvaret för miljöarbetet. WWF stöder förslaget att Statskontoret gör riktade utvärderingar av dels styrmedel, dels myndigheters miljöarbete. För att genomföra uppgiften behöver myndigheten troligen förstärkas med såväl miljöekonomisk kompetens som annan samhällsvetenskaplig miljökompetens. Utredningen anser att dess förslag sammantaget stärker icke-statliga aktörers möjlighet att delta i miljömålsarbetet. Även om flera av förslagen är neutrala i förhållande till icke-statliga aktörers deltagande så anser WWF att många, i tiden flexibla processer, snarare riskerar att skapa oöverskådlighet och problem för aktörer att bedöma när och var man bör engagera sig. WWF saknar också konkreta förslag på hur icke-statliga aktörers deltagande kan stärkas, vilket är anmärkningsvärt då det finns många exempel på hur miljömålsansvariga myndigheter kan arbeta för ett ökat deltagande. Miljömålsuppföljning och utvärdering med tillhörande rapportering Det är svårt att bedöma de långsiktiga effekterna av att skilja på ansvaret för uppföljnings- och strategiarbetet mellan Naturvårdsverket och en parlamentarisk beredning. Inom målstyrning förskjuts ofta politiskt laddade frågor till uppföljningsskedet, som tvärtemot förväntningarna därför inte kan genomföras som en fristående expertangelägenhet. Det kommer därför fortfarande vara angeläget för icke-statliga aktörer att delta i diskussioner kring uppföljning och det finns en risk för att det blir mycket resurskrävande att delta i två olika sorters processer. WWF anser att Miljömålsrådet varit mycket värdefullt som plattform för sektorsövergripande miljöarbete, även om miljömålskansliets placering orsakat vissa praktiska problem. Om Naturvårdsverket tar över Miljömålsrådets roll som samordnare av miljömålsuppföljningen är det väsentligt att en fördjupad icke-politisk sammanvägande diskussion fortfarande kommer till stånd mellan myndigheterna, speciellt i samband med den fördjupade utvärderingen. WWF anser att den årliga uppföljningen av miljökvalitetsmålen som redovisas till regeringen inte bara kan utan bör resultera i en information till riksdagen. De skriftliga de Facto-rapporterna har varit användbara och är troligen mer kända än miljömålsportalen. WWF anser att man bör fortsätta med befintliga fyraårscykler för den fördjupade utvärderingen (FU), vilket skulle innebära att nästa FU inträffar 2012, snarare än utredningens förslag 2014. Lunken i miljömålsystemet är ett sätt att bygga kontinuitet och gör systemet mindre sårbart för mer tillfälliga förändringar i miljöpolitiskt fokus.
Avslutningsvis noterar WWF att förberedelserna av en proposition inletts innan utredningen blivit färdig, och att remissrundan avslutas efter det att ett första utkast kan förväntas vara klart. Samtidigt har den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2008 blivit liggande. Miljömålssystemets styrka är delvis att det öppnar för brett deltagande från samhällets olika aktörer, något som utredningen också framhåller är en förutsättning för att nödvändiga åtgärder ska genomföras. För att samhällets aktörer ska kunna bidra och ta sitt sektorsansvar måste förtroendet för befintliga förankringsprocesser upprätthållas. WWF hoppas därför att den nuvarande processen är ett undantag till följd av olyckliga omständigheter och inte uttryck för en trend. Lasse Gustavsson Generalsekreterare, Världsnaturfonden WWF Lovisa Hagberg Miljöpolicyrådgivare