EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 13.7.2016 COM(2016) 481 final MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Lägesrapport och tänkbara lösningar i fråga om den icke-ömsesidiga situationen med vissa tredjeländer när det gäller viseringspolitik (uppföljning av meddelandet av den 12 april) SV SV
I. INLEDNING Den 12 april 2016 lade kommissionen fram meddelandet Lägesrapport och tänkbara lösningar i fråga om den icke-ömsesidiga situationen med vissa tredjeländer när det gäller viseringspolitik (nedan kallat aprilmeddelandet). Meddelandet beskrev läget i de berörda tredjeländerna och erinrade om att systemet med ömsesidighet i fråga om viseringslättnader ålägger kommissionen att anta en delegerad akt som i 12 månader upphäver viseringslättnaderna för medborgare i sådana tredjeländer som inte undanröjt viseringskravet senast den 12 april 2016, i enlighet med rådets förordning (EG) nr 539/2001 av den 15 mars 2001 (nedan kallad förordningen) i dess ändrade lydelse enligt förordning (EU) nr 1289/2013 av den 11 december 2013 1. Förordningen kräver också att kommissionen tar hänsyn till hur upphävningen av viseringslättnaderna påverkar EU:s och medlemsstaternas yttre förbindelser. I meddelandet drogs slutsatsen att tre länder Brunei, Kanada och Förenta staterna inte uppnått fullständig ömsesidighet i fråga om viseringar den 12 april 2016 och att arbetet för att uppnå detta borde fortgå. I enlighet med riktlinjerna för bättre lagstiftning bedömde kommissionen följderna och effekterna av att häva viseringsfriheten och drog slutsatsen att det förutom hävningens effekter på unionsmedborgarna och de praktiska genomförandesvårigheterna var nödvändigt att beakta även åtgärdens väsentliga inverkan på en rad politikområden och sektorer, däribland EU:s yttre förbindelser med Kanada och Förenta staterna samma år som förhandlingarna om viktiga handelsavtal befann sig i ett kritiskt skede eller höll på att slutföras. Kommissionen drog även slutsatsen att det är rimligt att förvänta sig färre resande från Kanada och Förenta staterna, vilket skulle leda till betydande ekonomiska förluster för EU utan att för den skull uppnå målet med fullständig ömsesidighet i fråga om viseringar för alla EU-medborgare. Kommissionen uppmanade Europaparlamentet och rådet att skyndsamt inleda diskussioner och att senast den 12 juli 2016 inta en ståndpunkt rörande den lämpligaste vägen framåt, mot bakgrund av bedömningen av vilka följder det skulle få att häva viseringslättnaden enligt aprilmeddelandet. Det föreliggande meddelandet ser över vilka framsteg som gjorts sedan aprilmeddelandet i diskussionerna med Kanada och Förenta staterna, rapporterar om vilka ställningstaganden som gjorts med hänsyn till meddelandet samt skisserar möjliga vägar framåt. II. FRAMSTEG PÅ VÄGEN MOT FULLSTÄNDIG ÖMSESIDIGHET I FRÅGA OM VISERINGAR SEDAN APRILMEDDELANDET Brunei (underrättelse från Kroatien) I aprilmeddelandet konstaterades att fullständig ömsesidighet i fråga om viseringar ännu inte uppnåtts med Brunei, men att kontakter på senare tid givit positiva signaler. Den 12 april 2016, samtidigt som aprilmeddelandet antogs, avskaffade Brunei formellt viseringskravet för kroatiska medborgare och började bevilja viseringsfri vistelse på högst 90 dagar för medborgare i Liechtenstein. Detta meddelades officiellt den 13 april. Kommissionen noterar 1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1289/2013 av den 11 december 2013 om ändring av rådets förordning (EG) nr 539/2001 om fastställande av förteckningen över tredjeländer vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredjeländer vars medborgare är undantagna från detta krav, EUT L 347, 20.12.2013, s. 74. 2
med tillfredsställelse att problemet med ömsesidighet i fråga om viseringar avseende Brunei är löst. 2 Kanada (underrättelse från Bulgarien och Rumänien) I aprilmeddelandet betonade kommissionen behovet av att insistera på fullständig ömsesidighet i fråga om viseringar och uppmanade Kanada att visa sitt engagemang genom påtagliga åtgärder för att uppnå fullständig ömsesidighet i fråga om viseringslättnader för alla EU:s 28 medlemsstater. För att nå detta mål har ett antal politiska högnivåmöten med Kanada anordnats under de senaste månaderna. Kommissionens ordförande Jean-Claude Juncker, rådets ordförande Donald Tusk och Kanadas premiärminister Justin Trudeau diskuterade frågan i anslutning till G7-mötet i Japan den 27 maj. Justin Trudeau träffade också Europaparlamentets talman Martin Schulz den 18 maj och Rumäniens premiärminister Dacian Julien Cioloş den 15 juni. På ministernivå träffade kommissionsledamot Dimitris Avramopoulos Kanadas invandringsminister John McCallum den 23 maj medan unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik/vice ordförande Federica Mogherini mötte Kanadas utrikesminister Stéphane Dion, invandringsminister John McCallum och handelsminister Chrystia Freeland den 8 juni. Även Bulgarien och Rumänien har på högsta politiska nivå betonat vikten av ömsesidighet i fråga om viseringar med tanke på det strategiska partnerskapsavtalet EU Kanada och i synnerhet förberedelserna inför undertecknandet och ratificeringen av det övergripande avtalet om ekonomi och handel EU-Kanada. Båda medlemsstaterna har även anfört att de ekonomiska fördelar som följer när det övergripande avtalet om ekonomi och handel träder ikraft skulle omintetgöras av det faktum att rumänska och bulgariska medborgare, däribland affärsman och konsumenter, skulle behöva visering för att resa till Kanada. På teknisk nivå besökte samtidigt kanadensiska experter Rumänien mellan den 9 och den 15 juni för att skapa förtroende och ge kanadensiska experter tillfälle att kartlägga eventuella risker och möjligheter att minska risker eller problem i samband med avskaffande av viseringskravet. Båda parter lämnade positiv feedback om resultatet av besöket. Kanada planerar liknande expertbesök i Bulgarien mellan den 21 och den 27 juli. Ömsesidighet i fråga om viseringar diskuterades även av företrädare för det kanadensiska ministeriet för invandring, flyktingar och medborgarskap och Europeiska kommissionen vid det gemensamma samrådet om migration och asyl den 28 juni. Vid mötet förklarade Kanada att den kanadensiska ministern för invandring, flyktingar och medborgarskap efter expertbesöket kommer att bedöma möjligheterna att undanröja kravet på visering för bulgariska och rumänska medborgare. Såsom framhölls i aprilmeddelandet har diskussionerna med Kanada rört möjligheten att i avvaktan på fullständig ömsesidighet i fråga om viseringar inrätta en tillfällig teknisk lösning genom att gradvis utvidga systemet för elektroniskt resetillstånd (eta) till att även omfatta bulgariska och rumänska medborgare 3. EU:s mål är även fortsättningsvis att uppnå fullständig ömsesidighet i fråga om viseringslättnad för alla bulgariska och rumänska medborgare. Därför utreder kommissionen tillsammans med de berörda medlemsstaterna alla möjliga lösningar och alternativ. I sammanhanget ger Kanadas uttalande av den 28 juni 2016 om att viseringskravet lyfts för mexikanska medborgare under vissa förutsättningar och förenat med 2 3 Se Daily News av den 14 april 2016. Mer information: Rapport från kommissionen med en bedömning av situationen i fråga om bristande ömsesidighet med vissa tredjeländer på viseringspolitikens område (C(2015) 7455 final, 5.11.2015), s. 4. och COM(2016) 221 final. 3
vissa krav från och med den 1 december 2016 anledning till vidare diskussioner med de kanadensiska myndigheterna. Det intensiva arbetet och de konstruktiva diskussionerna beredde vägen för ministermötet mellan Kanada, Bulgarien, Rumänien och kommissionen i Bryssel den 11 juli, som hölls för att se över vilka framsteg som gjorts och diskutera kommande steg på vägen mot fullständig ömsesidighet i fråga om viseringslättnad. Vid mötet åtog sig Kanada att i början av hösten informera om resultaten av bedömningarna och tidsplanen för undanröjande av viseringskravet, däribland nödvändiga inslag i samarbetet med Bulgarien och Rumänien. Trots att konstruktiva diskussioner med Kanada, även på högsta politiska nivå, har intensifierat under de senaste månaderna måste bulgariska och rumänska medborgare fortfarande ha visering för att resa till Kanada. Kommissionen noterar den kanadensiska regeringens åtaganden att fortsätta samarbeta med EU om fullständig ömsesidighet i fråga om viseringslättnad för alla EU-medborgare. Kommissionen kommer därför att på ett samordnat sätt med Bulgarien och Rumänien fortsätta driva på för fullständig ömsesidighet i fråga om viseringar för att snabbare nå resultat. Kommissionen ser fram mot toppmötet EU-Kanada den 27 oktober 2016 eftersom det ger tillfälle att bekräfta påtagliga framsteg med att undanröja viseringskravet för bulgariska och rumänska medborgare. Förenta staterna (underrättelse från Bulgarien, Kroatien, Cypern, Polen och Rumänien) I aprilmeddelandet betonade kommissionen behovet av att insistera på fullständig ömsesidighet i fråga om viseringar och uppmanade Förenta staterna att visa sitt engagemang genom konkreta åtgärder för att uppnå fullständig ömsesidighet i fråga om viseringslättnader för alla EU:s 28 medlemsstater. För att uppnå målet har kontakterna med Förenta staterna intensifieras både på teknisk och politisk nivå. Den 15 april, kort efter det att aprilmeddelandet antagits, diskuterade kommissionsledamot Dimitris Avramopoulos frågan med statssekreterare Jeh Johnson vid Förenta staternas departement för inrikes säkerhet. Samtidigt betonade EU:s delegation i Washington regelbundet behovet av att uppnå fullständig ömsesidighet i kontakterna med amerikanska kongressen. Vid EU:s och USA:s möten på hög ministernivå om rättsliga och inrikes frågor den 2 juni diskuterades frågan om ömsesidighet i fråga om viseringar ingående. Företrädare för Förenta staternas regering förklarade sig beredda att samarbeta med EU och de fem berörda medlemsstaterna för att uppnå fullständig ömsesidighet i fråga om viseringar, men framhöll samtidigt att den amerikanska kongressen inte ändrat sitt ställningstagande och att det därför fanns små utsikter till framsteg före det kommande presidentvalet och valet till kongressen. Säkerhetsproblem var en av de anledningar som uppgavs för att inte utvidga det amerikanska programmet för undantag från viseringskravet till de fem berörda medlemsstaterna i EU. Förenta staterna avrådde upprepade gånger EU från att vidta åtgärder som skulle kunna påverka andra områden än viseringsfriheten negativt. Det framhölls att krav på visering för amerikanska medborgare helt säkert skulle ge kongressen anledning att återinföra viseringskrav för samtliga EU-medborgare. Avseende kommissionens förslag i aprilmeddelandet (dvs att utvidga användningen av det amerikanska ESTA-dokumentet till vissa kategorier av resande) svarade Förenta staterna att den nuvarande lagstiftningen inte tillåter sådan flexibilitet och att det är uteslutet att inom den närmaste framtiden lägga sådana lagförslag. Med tanke på frågans känslighet framhöll Förenta staterna samtidigt vissa möjligheter att underlätta proceduren för att ansöka om och utfärda viseringar. Detta gäller 4
förlängning av viseringar och ger personer som söker visum vissa lättnader (undantag från kravet på att lämna fingeravtryck och genomgå en intervju). Dessa lättnader har dock redan tillämpats under viss tid och kan därför inte anses utgöra ett framsteg på vägen mot fullständig ömsesidighet i fråga om viseringar. Sedan april har inga framsteg av relevans för EU-medborgare gjorts i den amerikanska kongressens lagstiftningsarbete med bland annat lagen Jobs Originating through Launching Travel från 2015 4 och lagen Equal Protection in Travel från 2016 5. Ömsesidighet i fråga om viseringar var också en av de frågor som diskuterades när företrädare för Europaparlamentets utskott för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor besökte Washington den 16 18 maj. Förenta staternas regerings revisionsbyrå (GAO) utfärdade en rapport den 7 juni som inriktades på hur länder som deltar i programmet för undantag från viseringskravet delar information med Förenta staterna om terroristers identitet, brottsregister samt uppgifter om förkomna och stulna pass. I rapporten noteras att Förenta staterna fått information från länder som deltar i programmet för undantag från viseringskravet om över 12 000 misstänkta terrorister, däribland nästan 5 000 personer som var okända för de amerikanska myndigheterna. Kommissionen anser att detta informationsutbyte är mycket betydelsefullt, eftersom det visar att programmet för undantag från viseringskravet inte bara underlättar för miljontals laglydiga resande över Atlanten, utan dessutom ger Förenta staterna väsentliga säkerhetsfördelar. I rapporten uppges även att informationsutbytet ökat exponentiellt under det senaste året. Kommissionen noterar att detta även framhölls av Alejandro Mayorkas, biträdande statssekreterare för inrikes säkerhet, och Justin Siberell, tillförordnad samordnare för kontraterrorism (utrikesministeriet), vid kommittéförhöret i amerikanska senatens utskott för inrikes säkerhet den 26 maj 6. Samtidigt uppmärksammades EU:s framsteg på säkerhetsområdet under den senaste tiden, till exempel arbetet med EU-direktivet om passageraruppgifter och inrättandet av ett europeiskt centrum mot terrorism vid Europol. Trots intensifierade politiska och tekniska kontakter har samarbetet med Förenta staterna inte uppvisat samma framsteg som samarbetet med Kanada. Under de senaste tre månaderna har Förenta staterna inte verkat för att avskaffa viseringskravet för medborgare från Bulgarien, Kroatien, Cypern, Polen och Rumänien för resa till Förenta staterna. Kommissionen kommer därför att på ett samordnat sätt med de fem berörda medlemsstaterna fortsätta driva på för fullständig ömsesidighet i fråga om viseringar för att snabbare nå resultat. I sammanhanget kommer kommissionen att använda alla möjligheter, däribland det gemensamma frukostmötet mellan EU:s utrikesråd och statssekreterare John Kerry den 18 juli och nästa möte mellan EU och Förenta staterna om rättsliga och inrikes frågor på minister- och högre tjänstemannanivå som planeras före slutet av 2016 för att utforska vidare möjligheter och alla val eller åtgärder som krävs för att nå målet. 4 5 6 https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/1401. https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/4380/text. http://www.hsgac.senate.gov/hearings/protecting-america-from-the-threat-of-isis. 5
III. STÄLLNINGSTAGANDEN MED HÄNSYN TILL APRILMEDDELANDET I aprilmeddelandet uppmanade kommissionen Europaparlamentet och rådet att skyndsamt inleda diskussioner om den gällande ömsesidighetsmekanismen och inta en ståndpunkt rörande den lämpligaste vägen framåt, mot bakgrund av den bedömning som tillhandahölls i aprilmeddelandet. Europaparlamentet och rådet uppmanades att informera kommissionen om sina respektive ståndpunkter senast den 12 juli 2016. I Europaparlamentet har ingen plenardebatt om en sådan ståndpunkt ägt rum. Ordföranden för parlamentets utskott för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor uppmanade i en skrivelse av den 7 juni kommissionen att snarast anta de delegerade akter som nämns i förordningen. I skrivelsen ansåg utskottets ordförande att kommissionen är skyldiga att anta en delegerad akt i enlighet med artikel 1.4 f i förordningen för att tillfälligt upphäva undantaget från viseringskravet för medborgare i de berörda tredjeländerna, eftersom varken Förenta staterna eller Kanada undanröjt viseringskravet inom 24 månader efter underrättelse om bristande ömsesidighet från de berörda medlemsstaterna. I skrivelsen uppmanas kommissionen att efterkomma denna rättsliga skyldighet och anta de nödvändiga delegerade akterna så snart som möjligt, med hänvisning till att EU-institutionerna kan väcka talan vid Europeiska unionens domstol för underlåtenhet att agera i enlighet med artikel 265 i EUFfördraget. Rådet har inte fört upp frågan på ministerrådets dagordning och varken rådets ordförandeskap eller ministerrådet har tagit ställning i fråga om den gällande ömsesidighetsmekanismen utifrån kommissionens bedömning. Bland medlemsstaterna har Bulgarien och Rumänien insisterat mest när de framför sin inställning till kommissionen och till de båda berörda tredjeländerna, i synnerhet Kanada, på högsta politiska nivå. Andra berörda parter Vissa berörda parter har också uttryckt åsikter i frågan. Internationella lufttransportorganisationen (IATA), som samlar cirka 260 flygbolag vilka står för 83 % av den globala flygtrafiken, har hänvisat till de ekonomiska följderna av att införa nya krav för resande från Kanada och Förenta staterna till EU 7. IATA hänvisade till uppgifter från den europeiska resekommissionen som visar att över 30 miljoner kanadensiska och amerikanska turister besöker Europa varje år och spenderade över 54 miljarder US-dollar år 2014. Vidare hävdade 31 företrädare för turismen i en gemensam skrivelse till Europaparlamentets utskott för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor att upphävande av viseringslättnaden för kanadensiska och amerikanska medborgare skulle kunna vända den positiva utvecklingen i turistströmmarna från Förenta staterna och Kanada, frånta den europeiska reses- och turismsektorn stora inkomster och äventyra tusentals arbetstillfällen i Europa 8. IV. SLUTSATSER Kommissionen välkomnar att fullständig ömsesidighet i fråga om viseringar har uppnåtts med Brunei. 7 8 http://www.iata.org/pressroom/pr/pages/2016-06-02-07.aspx http://www.tourismmanifesto.eu/#!blank/c20x9 6
I fråga om Kanada noterar kommissionen att bulgariska och rumänska medborgare fortfarande behöver visum för att resa till Kanada trots de intensifierade och konstruktiva diskussionerna och samarbetet med kanadensiska myndigheter för att uppnå fullständig ömsesidighet i fråga om viseringar. Kommissionen kommer därför att på ett samordnat sätt med Bulgarien och Rumänien fortsätta driva på för fullständig ömsesidighet i fråga om viseringar för att snabbare nå resultat. Vid ministermötet i Bryssel den 11 juli åtog sig Kanada att i början av hösten informera om resultaten av bedömningarna och tidsplanen för undanröjande av viseringskravet, däribland nödvändiga inslag i samarbetet med Bulgarien och Rumänien. Kommissionen ser fram mot toppmötet EU-Kanada den 27 28 oktober 2016 eftersom det ger tillfälle att bekräfta påtagliga framsteg med att undanröja viseringskravet för bulgariska och rumänska medborgare. I fråga om Förenta staterna noterar kommissionen att landet under de senaste tre månaderna inte har verkat för att avskaffa viseringskravet för medborgare från Bulgarien, Kroatien, Cypern, Polen och Rumänien för resa till Förenta staterna. Kommissionen kommer därför enligt ovan att utnyttja alla möjligheter att på ett samordnat sätt med de fem berörda medlemsstaterna fortsätta driva på för fullständig ömsesidighet i fråga om viseringar för att snabbare nå resultat. Kommissionen kommer att arbeta nära tillsammans med Europaparlamentet och rådet för att se till att Europeiska unionen talar med en röst i denna viktiga fråga och kommer att rapportera om ytterligare framsteg innan årets slut. 7