Datum Sida 2016-04-27 1 (6) Kammaråklagaren Katarina Mörnstad Ert diarienummer Dnr Fi2016/00300/B EBM A-2016/0083 Finansdepartementet Finansmarknadsavdelningen Bankenheten Yttrande över Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism fjärde penningtvättsdirektivet samordning ny penningtvättslag m.m. (SOU 2016:8) Ekobrottsmyndigheten lämnar härmed sitt yttrande över rubricerat betänkande. Utredningens förslag syftar i huvudsak till att införa de lagändringar i svensk rätt som krävs för att genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015, om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG (fjärde penningtvättsdirektivet) samt att bedöma den svenska lagstiftningen utifrån Financial Action Task Force (FatF) reviderade rekommendationer för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Betänkandet är mycket väl genomarbetat och förslagen är väl avvägda. Där anges tydligt vilka åtaganden Sverige har och vilka ändringar som krävs i svensk rätt för att Sverige ska anses ha uppfyllt sina internationella åtaganden samt när förslagen går utöver de svenska åtagandena. Utredningens förslag berör i stora delar lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (penningtvättslagen) och riktar sig även i övrigt främst mot verksamhetsutövarna och tillsynsmyndigheterna. Regelverket har även ett brottsförebyggande inslag och utredningens förslag berör i vissa avseenden även i övrig direkt eller indirekt de brottsbekämpande myndigheterna. Ekobrottsmyndigheten är i huvudsak positiv till utredningens olika förslag. Utifrån de intressen som Ekobrottsmyndigheten har att beakta lämnas följande synpunkter. Definitioner (9.2) Ekobrottsmyndigheten är positiv till att definitionerna anpassas till de straffrättsliga regelverken och till att definitionen av penningtvätt vidgas till att omfatta även åtgärder som kan misstänkas vara vidtagna inom ramen för ett planerat brott. Den föreslagna utvidgade definitionen av penningtvätt får antas underlätta för verksamhetsutövarna att bedöma vilka aktiviteter som ska rapporteras och den torde även ge ett författningsstöd för en vidare registrering i penningtvättsregistret, se 4 kap. 19 polisdatalagen (2010:361). Enligt den föreslagna lagtexten är den utvidgade definitionen av penningtvätt tänkt att träffa situationer som är ägnade att dölja att någon genom att fullfölja en påbörjad brottsplan avser Fleminggatan 14 Box 220 98 Tel 010-562 90 00 Fax www.ekobrottsmyndigheten.se
2 (6) att berika sig genom brottslig handling. Utredningens beskrivning av syftet med utvidgningen ger intryck av att man inte avsett en så begränsad räckvidd. För att undvika otydligheter eller oönskade resultat bör bestämmelsen utformas så att syftet är att berika sig eller annan genom den brottsliga handlingen. Penningtvättslagen syftar till att på olika sätt förebygga att finansiell verksamhet eller annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Verksamhetsutövarnas skyldighet att lämna uppgifter till Polismyndigheten föreligger därför redan vid aktiviteter som bedöms som avvikande eller på annat sätt ger anledning att misstänkta penningtvätt eller finansiering av terrorism. Detta innebär att verksamhetsutövarnas rapportering till Polismyndigheten kan och ska även fortsättningsvis komma att omfatta situationer som efter en brottsutredning visar sig inte utgöra straffbar penningtvätt/finansiering av terrorism/påbörjad brottslighet. Det är därför för tillämpningen viktigt att poängtera att, även om definitionen vidgas, den slutliga prövningen av den straffrättsliga rubriceringen av aktiviteten ankommer på de brottsutredande myndigheterna och inte på verksamhetsutövarna. Lagens tillämpningsområde (10) Ekobrottsmyndigheten är positiv till det föreslagna utökade tillämpningsområdet för penningtvättslagen. Det positivt med ett lägre tröskelvärde (5 000 euro) för kontanthandel. Det bör utöver vad som framgår i utredningen även beaktas att Sverige är ett relativt litet land med rimligen, och i jämförelse med större länder, mindre brottslighet. Det är därmed inte givet att den svenska grova brottsligheten omsätter samma summor som i större länder som exempelvis Frankrike eller Storbritannien. Vidare har tidigare forskning visat att de kriminella gärna konsumerar sina brottsvinster på flyktig lyxkonsumtion utan bestående värde snarare än att investera den eller köpa till exempel fast egendom (se Brå rapport 2014:10 s. 167). Det är också, utifrån Ekobrottsmyndighetens perspektiv, positivt att de s.k. värdebolagens uppräkningsverksamhet som består av att de säljer kontanter i svensk valuta föreslås omfattas av penningtvättslagen. Detta för att sådan verksamhet typiskt sett förekommer som ett moment i utredningar avseende svart arbetskraft. Skyldighet att avstå från vissa transaktioner (13.5) Det är positivt att verksamhetsutövarens skyldighet att avstå från vissa transaktioner förtydligas, bl.a. eftersom detta sannolikt förbättrar möjligheterna för Polismyndigheten att besluta om dispositionsförbud vid misstanke om att egendomen är föremål för penningtvätt eller avsedd för finansiering av terrorism. Det finns i dag, som framgår av betänkandet, en viss osäkerhet hos verksamhetsutövarna om skyldigheten att avstå från att genomföra en transaktion består efter det att rapportering skett till Polismyndigheten. Ett förtydligande i frågan är inte bara positivt för verksamhetsutövarna utan även för de brottsutredande myndigheterna, som vid exempelvis utredningar om näringspenningtvätt har att bedöma om en verksamhetsutövares medverkan till en misstänkt transaktion har inneburit ett klandervärt risktagande. Denna bedömning måste i bland göras utifrån de skyldigheter som ställs på verksamhetsutövaren enligt penningtvättslagen. I de fall
3 (6) det är legitimt att genomföra en misstänkt transaktion ska något straffansvar inte följa (prop. 2013/14:121 s. 60). Tillsyn och sanktioner (17) Ur ett brottsförebyggande perspektiv är det angeläget med en effektiv och fungerande tillsyn mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Ekobrottsmyndigheten är därför positiv till de föreslagna skärpningarna och förbättringarna på tillsynsområdet. De förslagna möjligheterna att ålägga verksamhetsutövare som kan vara både juridiska och fysiska personer och fysiska personer i ledande ställning olika former av sanktioner följer i huvudsak av fjärde penningtvättsdirektivet. Ekobrottsmyndigheten har därför ingen erinran mot förslagen avseende sanktioner. För en bättre överskådlighet bör dock övervägas om det genom kapitelindelning och/eller rubriksättning ytterligare kan tydliggörs vilka bestämmelser som avser sanktioner. Det är, som utredningen funnit, inte uteslutet att några av de föreslagna möjligheterna för myndigheter och andra organ att ingripa mot fysiska personer genom sanktionsavgifter även kan leda till att en fysisk person lagförs för brott avseende samma gärning. Som exempel nämns i utredningen att gärningar som kan bestraffas som brott mot tystnadsplikten samtidigt kan utlösa en sanktionsavgift. Det kan, enligt Ekobrottsmyndighetens bedömning, inte heller uteslutas att en verksamhetsutövare som inte fullgör sina skyldigheter enligt penningtvättslagen samtidigt gör sig skyldig till näringspenningtvätt. I en sådan situation kan det även vara aktuellt att föra talan om företagsbot, vilket även kan aktualisera frågan om dubblerövningsförbudet i förhållande till en juridisk person. Även om det kan förväntas att frågan om dubbla förfaranden inte blir särskilt vanligt förekommande är det angeläget att i det fortsatta lagstiftningsarbetet i största möjliga utsträckning närmare analysera hur problematiken kring dubbelprövningsförbudet ska hanteras. Nationell samordning av arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism (18) Ekobrottsmyndigheten delar utredningens bedömning att samordningsfunktionen bör utgöra navet i det nationella samarbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Ekobrottsmyndigheten ser därför positivt på förslaget om att bredda det befintliga samordningsorganet. Förlaget på organisation, styrning och arbetsformer är genomarbetat men synes väl ambitiöst. Ekobrottsmyndigheten befarar att arbetet kan komma att bli tungrott utan att leda till önskade resultat. Ekobrottsmyndigheten är ense med utredningen att samordningsfunktionen bör ha en stabilitet i form av bl.a. kanslifunktioner. Myndigheternas självständighet och formerna för myndighetsstyrningen medför att det är viktigt att definiera ett tydligt mandat för en funktion vars uppgift i praktiken är att effektivisera myndighetssamverkan. Detta löses sannolikt inte genom tillskapandet av en omfattande och resursslukande administration. Ekobrottsmyndigheten har erfarenheter av inrättandet av samverkansfunktioner som inte fått avsedd effektivitet. Ett exempel är den nationella specialistfunktionen för brottsutbyte vid Ekobrottsmyndigheten som hade till syfte att bl.a. underlätta myndighetssamverkan, ta fram
4 (6) nationella standarder, metodstöd m.m. En del av svårigheterna var att myndigheterna inte avsatte tillräckliga resurser och att funktionen inte blev det nationella nav för kunskaper och utveckling inom området som var avsedd. Ett gott exempel på effektiv myndighetssamverkan är den nationella satsningen mot grov organiserad brottslighet. Det finns därför anledning att dra erfarenhet för samordningsfunktionen utifrån dess uppdrag, arbetsformer och organisation. Framgången för denna samverkansform kan sannolikt tillskrivas att det finns en kanslifunktion, att den har ett konkret och avgränsat syfte samt, inte minst, ett bakomliggande regeringsuppdrag. Positiva erfarenheter från samverkan med ett bakomliggande regeringsuppdrag finns också att hämta från brottsutbytes- och punktskatteområdena. Frågan om samordningsorganets mandat, dimensionering, organisation och placering bör övervägas ytterligare. En mer begränsad kanslifunktion bör övervägas och vi rekommenderar att den myndighet som innehar kanslifunktionen får ett tydligt samordnande uppdrag och mandat. I övrigt bör enligt Ekobrottsmyndigheten övervägas att ge utpekade myndigheter ett gemensamt regeringsuppdrag där de övergripande åtagandena anges. Formerna för samverkan bör därefter utvecklas av kansliet och berörda myndigheter. Om samordningsfunktionen ges ett mer begränsat uppdrag ser Ekobrottsmyndigheten positivt på att samordningsfunktionen placeras vid Ekobrottsmyndigheten. Myndigheten har ett uppdrag inom ekobrottsbekämpningen och erfarenhet av liknande uppdrag. Myndigheten ska enligt instruktionen bedriva brottsförebyggande arbete som avser ekonomisk brottslighet. I det ingår att lämna information om den brottsligheten till andra myndigheter samt till kommuner, näringsliv, organisationer och allmänheten. Myndigheten har också genom instruktionen i uppdrag att följa och analysera utvecklingen och rättstillämpningen när det gäller ekonomisk brottslighet samt att utarbeta förslag till åtgärder. Myndigheten ska också samordna åtgärder mot ekonomisk brottslighet. Ekobrottsområdet anges generellt vara det område där de största penningtvättsriskerna finns. Av den nationella riskbedömningen om penningtvätt och finansiering av terrorism som gjordes under 2013, BRÅ:s rapport 2015:22 om Penningtvätt och annan penninghantering 2015:22, lägesbilder m.m. samt den scoping note som fastställts i samband med FATF:s fjärde utvärderingsrunda framgår att de största riskerna med penningtvätt främst är relaterade till ekonomisk brottslighet. Ekobrottsmyndigheten mottog också mer än hälften av de operativa rapporter och underrättelseuppslag som Finanspolisen delgav andra myndigheter under 2014. För det fall samordningsfunktionen får det omfattande uppdrag som utredningen föreslår ställer sig Ekobrottsmyndigheten bakom bedömningen att samordningsfunktionen kan placeras vid Polismyndigheten, som har ett mycket brett uppdrag och erfarenhet av liknande uppdrag. Finanspolisens roll och samarbete med andra finansunderrättelsetjänster (19) Ekobrottsmyndigheten delar i huvudsak utredningens analyser och bedömningar avseende Finanspolisens roll. För Ekobrottsmyndigheten är särskilt angeläget att det säkerställs att Finanspolisen både kvalitativt och kvantitativt har tillräckliga resurser för att analysera rapporter och annan information i bl.a. syfte att ge underlag för brottsförebyggande arbete
5 (6) och inledande av förundersökningar, att fortlöpande bearbeta och vidarebefordra information som behövs som underlag för förundersökningar samt att utveckla och tillämpa metoder för att identifiera och överföra information av betydelse för pågående förundersökningar och lagföringar. Ekobrottsmyndigheten delar härvid utredningens bedömning att Finanspolisen i likhet med övriga underrättelseenheter har ansvaret för att bedöma när det finns anledning att till någon brottsutredande eller lagförande enhet överlämna information för prövning om förundersökning ska inledas. Myndigheten delar även bedömningen att det bör utvecklas metoder för att kunna identifiera och överföra underrättelseinformation till pågående förundersökningar och rättegångar (s. 506). Utredningen gör bedömningen att det i framtiden bör säkerställas att Finanspolisen har en självständig roll i förhållande till Polismyndigheten i övrigt. I detta avseende uttalas att en grundläggande tanke i penningtvättsregelverket är att all information som rör rapporteringen ska förbehållas verksamhetsutövaren och finansunderrättelsetjänsten, dvs. information får inte hanteras utanför den enhet som utgör Finanspolisen (s. 502). Ekobrottsmyndigheten har i sig ingen erinran mot dessa bedömningar, men vill framhålla att detta inte får innebära att Finanspolisen är förhindrad att överlämna underrättelseinformation till annan underrättelseverksamhet, exempelvis den underrättelseverksamhet som bedrivs vid Ekobrottsmyndighetens polisoperativa enheter. Även om underrättelseverksamheten bedrivs inom Ekobrottsmyndigheten styrs och leds den av Polismyndigheten (prop. 2003/04:144, t.ex. sid. 17), genom polischefen vid Ekobrottsmyndigheten. Underrättelseinformationen från Finanspolisen är ofta av mycket stort värde för det fortsatta underrättelsearbetet vid Ekobrottsmyndigheten. För Ekobrottsmyndigheten är det därför angeläget att Finanspolisen även fortsättningsvis kan överlämna underrättelseinformation till underrättelseverksamheten vid Ekobrottsmyndigheten och att det finns tillräckliga resurser för en effektiv och kvalitativt god informationsöverföring. Insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer (22) Ekobrottsmyndigheten, som tidigare har lyft frågan om införande av ett centralt aktieägarregister (se bl.a. yttrande över Ds 2015:25), är i huvudsak positiv till utredningens förslag. De föreslagna reglerna om insyn i fråga om ägande och kontroll i juridiska personer syftar i första hand till att uppfylla Sveriges internationella åtaganden och till att vara en hjälp vid verksamhetsutövarnas kontroll av vem som är verklig huvudman i en juridisk person. Även de brottsutredande myndigheterna har ett intresse av kunna klarlägga vem som är verklig huvudman i en juridisk person. Behovet av att kunna kontrollera bl.a. aktieinnehavet i ett bolag har på senare tid ökad då det blivit allt mer vanligt att aktiebolag används som brottsverktyg. Det föreslagna centrala registret för juridiska personers verkliga huvudmän kan sannolikt komma att vara till viss hjälp i brottsutredningar. För att fullt ut vara till nytta för brottsbekämpningen skulle dock krävas att registret innehåller mer information om ägande eller medlemskap i en juridisk person. Ekobrottsmyndigheten ser, som framhållits tidigare, därför ett behov av ett mer fullständigt aktieägarregister där bl.a. aktieinnehavet kan följas led för led och där det även går att följa innehavet i olika bolagskonstruktioner. Ett
6 (6) sådant register skulle även kunna vara till nytta för skattekontrollen. Myndigheten är dock i avvaktan på ett eventuellt införande av ett mer komplett aktieägarregister positivt inställd till de nu förslagna reglerna om registrering. Enligt utredningens förslag ska verksamhetsutövare och myndigheter som använder registret anmäla till Bolagsverket om de har anledning att misstänka att uppgifterna i registret är felaktiga detta för att ge Bolagsverket möjlighet att agera i syfte att få till stånd en rättelse. För registrets tillförlitlighet är det enligt Ekobrottsmyndighetens uppfattning önskvärt att det i sådana situationer framgår av registret att utredning om registeruppgifterna pågår. Av utredningens förslag framgår inte när anmälan till Bolagsverket ska ske. För de brottsutredande myndigheterna kan en tidig anmälan till Bolagsverket, som därefter kanske förelägger den juridiska personen att komma in med uppgifter, i vissa fall innebära att utredningen om brottet allvarligt kan försvåras. Det är därför önskvärt att det i lagtexten uttryckligen anges att de brottsbekämpande myndigheternas skyldighet att anmäla misstänkt felaktiga uppgifter gäller först när det kan ske med hänsyn utredningen av brottet. Detta yttrande har beslutats av generaldirektör Eva Håkansson. I den slutliga handläggningen har chefsjuristen Lena Lindgren Schelin deltagit. Ärendet har föredragits av kammaråklagaren Katarina Mörnstad. Eva Håkansson Katarina Mörnstad Kopia till Justitiedepartementet/Å