Kommunförbundets och medlemskommunernas synpunkter kring lagförslag om KST

Ålands landskapsregering (ÅLR 2015/1671) Remissutlåtande på begäran 2015-04-10 Kommunförbundets och medlemskommunernas synpunkter kring lagförslag om KST Ålands kommunförbund har på egen begäran erhållit lagförslag om samordning av kommunernas socialtjänst (KST) på remiss från landskapsregeringen. Förbundet har inför sitt utlåtande hört sina medlemskommuner. Kommunförbundet och dess medlemskommuner förhåller sig i sak positivt till mer samordnad socialvård. Det finns enighet och förståelse för den potentiella nyttan i utökad samordning och utvecklade samarbeten i delar av socialvården. Som upplevda fördelar med samordning anges förbättrade förutsättningar för kvalitativ service, mer effektiviserad verksamhet, minskad sårbarhet, kompetensförsörjning och möjligheter till specialisering. För klienten, ur ett brukarperspektiv, upplevs också bättre förutsättningar för objektivitet, rättsskydd, likvärdighet, integritet och anonymitet. Kommunerna har, delvis genom kommunförbundet, varit delaktiga och hörts i reformprocessen. Förutsatt att uppgifterna blir kvar som kommunala ansvarsområden stöder vi förbundsmodellen i enlighet med föreslagen KST-reform. När vi nu fått ett utkast till lagförslag konstaterar vi dock att där finns en del brister och även avvikelser från de rapporter som tidigare varit på remiss, samt att tidigare framförda frågor och synpunkter ej beaktats, kring bland annat finansieringen, demokratiaspekterna, gränsdragningarna, tillgängligheten, personalhanteringen, lagenligheten samt frågan om utredning av alternativa huvudmannaskap. Alltför mycket lämnas nu öppet. De självstyrande kommunerna tvingas genom lag att bilda och gemensamt finansiera ett organ för samordning av lagstadgad socialvård. Det ligger då på lagstiftarens ansvar att tillse att slutprodukten blir att rymmas inom vad som kan anses rimligt sett till finansieringsansvar, inflytande och tillgänglighet, beaktat såväl reformens målsättningar som gällande grundlag. Vi anser att utkastet till lagförslag för KST är bristfälligt, och förutsätter att nedan framförda synpunkter och frågor utreds och redovisas för, samt att de beaktas i en bearbetning av lagförslaget innan detsamma sedan ånyo skickas på remiss till kommunerna. Nu liggande förslag kan ej omfattas från kommunalt håll, och bör ej föras till lagtinget för avgörande innan det bearbetats på ett flertal punkter. De viktigaste synpunkterna kring lagförslaget listas på motstående sida: Ålands kommunförbund ı Ålandsvägen 26 ı Pb 230 AX-22 101 Mariehamn ı tel 22 582 ı fax 15 391 ı info@kommun.ax ı www.kommun.ax

1. Invänta utvecklingen i Finland, och utred alternativa huvudmannaskap. Vilken väg Finland väljer är relevant för Åland, och alternativet att föra över delar av den åländska socialvården till LR/ÅHS bör utredas. 2. Överväg bantad reform, där inledningsvis de stora områdena samordnas. I praktiken är det främst specialomsorg och handikappservice som behöver samordnas, med hänvisning till pågående lagändringar i riket och sett till uppgifternas ekonomiska omfattning och kompetenskrav, emedan såväl barnskydd som missbrukarvård redan sköts i fungerande och utvecklingsbara mellankommunala samarbeten enligt värdkommunmodell. Utkomststöd och stöd för närståendevård förs i riket över till FPA 2017, och faderskapserkännanden till primärvården. Samma ändringar skulle kunna bli att gälla även här. Överlåtande av handikappservicen till befintliga och obligatoriska omsorgsförbundet kan göras inom ram för befintlig lag och struktur. 3. Ifall man ändå går in för en tvingande speciallag om KST i kommunal regi: a) Finansieringen, lämnas alltför öppen. Hellre reviderat andelssystem. a. Reviderat andelssystem före eller istället för nytt parallellsystem. Målsättningarna med solidarisk finansiering kan uppnås med måttliga revideringar av det befintliga landskapsandelssystemet. b. Ifall ändå ett nytt parallellt system, reglera slutfördelningen i lag. c. Slutliga effekten för varje enskild kommun måste utredas och rymmas inom vad som kan anses skäligt beaktat den kommunala självstyrelsen och finansieringsprincipen. Ingen kommun ska tvingas höja skatten eller omprioritera verksamhet för att finansiera andra kommuners nyttjande av lagstadgade uppgifter. b) Demokratiaspekten, säkra i lag inflytandet i gemensamma organet. a. Stärk minoritetsskyddet så det blir att omfatta t ex tillgänglighet. b. Förutsätt i lag enhällighet för annan finansieringsmodell, och 2/3 majoritet för ändring av grundavtal och fastställande av budget. c. Lagstadga om röstetal 1 röst per kommun eller per 500 invånare. c) Tillgängligheten, servicens och arbetsplatsernas fysiska lokalisering. a. Lagstadga om servicepunkter inom max 1 h resväg, minst 50 % av kanslitid. b. Reglera i lag vilken miniminivå på service som ska finnas var. d) Gränsdragningarna, mellan frivilligt/obligatoriskt, handikapp/äldre etc. a. Kommuner kan inte tvingas till samordning av frivilliga uppgifter. b. Gräns mellan handikappservice och äldreomsorg samt kopplingar mellan barnskydd och barnomsorg mm behöver regleras. c. Ansvarsfördelningen mellan bl a ÅHS och KST behöver utredas. e) Personal, avtal, arkivering, praktiskt förfarande och juridiska villkor. Avsätt resurser från LR för att hjälpa kommunerna med såväl juridiska frågeställningar som med praktiskt förverkligande. f) Lagenligheten, kompatibilitet med ändrad rikslag, grundlagsenlighet. a. Anpassa lagförslaget så att det matchar aktuell rikslagstiftning. b. Sänd lagförslaget till riksdagens grundlagsutskott för utlåtande. 2

Finansieringen I lagförslaget ägnas mycket fokus åt finansieringsmodellen (10 ). En viktig målsättning har bestått i att uppnå ett solidariskt system. I motiveringarna ingår avancerade modeller för uträknandet av landskapsandel per kommun, som sedan erläggs åt det gemensamma förbundet och blir att omfatta cirka 30 procent av faktiska kostnader. Kommunernas återstående egenandelar, motsvarande 70 % av kostnaderna, lämnas sedan fritt för kommunerna att i grundavtal överenskomma om hur de ska fördelas. Det finns därmed en uppenbar risk att enskilda kommuner blir att betala oproportionerligt för en verksamhet de själva varken nyttjar eller kan utöva inflytande över, samtidigt som servicens tillgänglighet kan försämras lokalt. Enligt kompletterande underlag per 1 april, med provräkningar även för år 2013, har kommunernas sammanlagda nettodriftskostnader för aktuella uppgiftsområden åren 2009-2013 ökat från 15,2 till 19,2 miljoner euro (+ 4 milj E, 26 %). Det är framförallt kostnaderna för handikappservice och specialomsorg som ökat relativt sett mest och som också är de budgetmässigt största områdena. Somliga enskilda kommuner har historiskt låg nyttjandegrad inom dessa områden, men blir enligt lagförslaget ändå ålagda finansieringsansvar för andras nyttjande av desamma. De av Åsub kalkylerade egenandelarna för nyckelmodellen, per invånare och enskild kommun, visar att andelarna jämnas ut jämfört mot utfallet med dagens modell. Där är dock stora skillnader i fråga om förändring per kommun. De stora vinnarna utgörs av Mariehamns stad och somliga av de mindre och perifera landsbygdskommunerna, medan flertalet av de större landsbygdskommunerna och samtliga skärgårdskommuner får markant ökade kostnader. Detta förutsatt att kommunernas majoritetsbeslut kring den slutliga fördelningen av egenandelarna blir såsom lagstiftaren utgått från i motiveringarna, vilket dock inte garanteras i lag. Enligt Åsubs provberäkningar gynnas skattebetalarna i Mariehamns stad med mellan 300.000 och 500.000 euro per år. Det missgynnar dock enligt provberäkningar och uppskattningar samtidigt grannkommunen Jomala med lika mycket vilket för Jomalas del innebär behov av skattehöjning på en halv procentenhet. Även samtliga skärgårdskommuner missgynnas proportionerligt sett ännu värre. Parallellt med KST-reformen diskuteras en revidering av landskapsandelssystemet. Både kommunförbundet och Åsub har framfört att dessa processer bör synkroniseras, så att modellen för ett reviderat landskapsandelssystem kunde klargöras innan man med KST-reformen låser sig vid befintliga strukturer. Det har framförts från kommunalt håll bland annat önskemålet att bosättningsstrukturgrupperna avskaffas och att placeringen görs steglös. Det vore då olyckligt ifall man med ett nytt och parallellt finansieringssystem för KST cementerar sig i en modell som utgår från att desamma blir kvar, och även utökas med en ny grupp. 3

Vidare ifrågasätts de i förslaget fyra förekommande nyckelkoefficienternas relevans och tillförlitlighet. Arbetslöshetskoefficienten upplevs inte över huvud taget som relevant för KST, medan koefficienten för barnskydd är icke tillförlitlig då den är beroende av hur kommunerna skött och statistikfört sina åtaganden på området. Handikappkoefficienten grundar sig på uppgifter från FPA och tar inte hänsyn till huruvida klienterna på grund av ålder alls ska omfattas av KST. Koefficienten är också osäker med hänvisning till förestående lagändringar som rör FPA och kommunernas betalningsandelar. Även utkomststödet kommer i stort att föras över till FPA, vilket gör även den koefficienten ytterst osäker och föga relevant för KST. Lagförslaget utgår också från ett antagande och en strävan att samordningen av socialvården ska leda till en mer effektiv användning av resurserna (2 ). I förarbetena finns dock inte någon trovärdig kalkyl eller ekonomisk konsekvensbedömning. Det finns snarare en risk att kostnaderna åtminstone inledningsvis ökar, som en följd av löneharmonisering av överförd personal och kostnader för avslutade eller fortlöpande avtalsförbindelser, samt för befintliga lokaler som blir outnyttjade mm. Enligt lagförslaget ges ett extra stöd under en övergångsperiod, men de här effekterna borde närmare redogöras för i motiveringarna till lagförslaget. Sammantaget uppfattar Ålands kommunförbund just finansieringen som avgörande för huruvida reformen alls ska kunna genomföras. Det föreslagna finansieringssystemet med en byråkratiskt tillkrånglad nyckeltalsmodell upplevs som en osäkerhetsfaktor. Kommunförbundet förordar, liksom i tidigare utlåtande, att den förestående revideringen av landskapsandelssystemet genomförs istället för, eller före, införandet av ett nytt parallellt system med utåtgående transaktioner från kommunerna till den samordnade verksamheten. Motsvarande målsättningar med solidariskt strävande utjämningar torde gå att uppnå genom en måttlig revidering i det befintliga landskapsandelssystemet, till reformens tänktas sjösättning år 2017. Revideringen av landskapsandelssystemet är redan i gång, som ett skilt projekt. Demokrati och inflytande I fråga om demokratiaspekten (6 ) torde det vara tämligen enkelt att i lag reglera medlemskommunernas inflytande och röstetal i det gemensamma organet. I nu liggande lagförslag upplevs minoritetsskyddet som alltför svagt, och såväl godkännande av grundavtal som fastställande av budget bör förutsätta bredare majoriteter. Även i själva lagtexten bör regleras kommunernas röstetal i enlighet med resonemang i lagberedningsgruppens slutrapport jämte lagförslagets motiveringar. Risken är annars att framförallt små kommuner får orimligt litet inflytande i den samordnade verksamheten, och att olika majoritetskonstellationer driver igenom beslut som får oproportionerligt stor negativ verkan för andra enskilda kommuner. 4

Tillgängligheten Tillgängligheten är nästa av de större och svårare frågorna som måste bli att regleras i lagstiftningen. Enligt lagförslaget (4 ) ska tjänsterna ordnas på lika villkor och finnas att tillgå i hela landskapet. Det lämnas dock fritt för medlemskommunerna att genom majoritetsbeslut i samband med fastställande av budget för varje år bedöma och besluta om servicens tillgänglighet. Här önskar kommunförbundet på initiativ från skärgårds- och andra landskommuner föreslå att det i den aktuella paragrafen skrivs in en formulering som garanterar att ingen kommuninvånare ska behöva ha längre än en (1) timmes resväg med allmänna kommunikationsmedel till en servicepunkt bemannad till minst 50 procent av ordinarie kontorstid. Vid servicepunkten ska man kunna träffa en socialarbetare och hantera KST-ärenden. Gränsdragningsproblem I lagförslaget finns även en betydande gränsdragningsproblematik, mellan kommunala uppgiftsområden som blir att omfattas av KST och uppgifter som blir kvar på primärkommunerna, samt mellan KST och ÅHS. Mellan äldreomsorg och handikappservice finns ingen gränsdragning för exempelvis klienter under 65 år som bor på serviceboende eller har hemtjänst, eller som omfattas av närståendevård. På motsvarande sätt uppstår en splittring mellan till exempel barnomsorg och barnskydd, där det skulle finnas konkret nytta i att verka under samma huvudman. Gränsdragningsproblemen handlar om ansvar för och finansiering av uppgifter och om klienter som hamnar i kläm. Här riskerar också kompetensförsörjningen att urholkas och dubbelarbetet att öka, när specialiserad personal förs till KST medan delar av uppgifterna ligger kvar på den enskilda kommunen. Att i enlighet med resonemang i lagförslagets motiveringar lösa alla dessa otydliga gränsdragningar med avtal om köptjänster mellan primärkommunerna och KST ter sig inte rimligt. Lagenlighet Åland är inom socialvårdsområdet långt beroende av situationen och utvecklingen i övriga landet. Vi måste förhålla oss till förändringar i rikets lagstiftning och organisationsstruktur. Lag om service och stöd på grund av handikapp och lag om specialomsorger om utvecklingsstörda sammanslås i rikslagstiftningen 1.1.2017 till en ny speciallag om tjänster för personer med funktionsnedsättning. Det påverkar även Åland, och motiverar att börja förbereda för såväl lagstiftning som organisatorisk samordning av uppgiftsområdena handikappservice och specialomsorg. Utkomststödets grunddel och delar av kompletterande utkomststöd ombildas och flyttas tillsammans med delar av stödet för närståendevård över från kommunerna till FPA, enligt liggande lagförslag från och med 1.1.2017. Även andra socialvårdsuppgifter såsom faderskapsärenden lyfts bort från kommunernas sociala sektor. Det väcker frågan om huruvida dessa delar nu hos oss på Åland verkligen bör föras över till ett nytt eller utökat kommunalt organ, samt i vilken utsträckning och på vilket sätt dessa stöd ska beaktas i koefficienterna för nyckeltalsmodellen. 5

Den parallella och besläktade finländska social- och hälsovårdsreformen Sote har som målsättning att samordna både socialvården och hälso- och sjukvården i ett antal obligatoriska samkommuner. Den reformen är emellertid utdömd av grundlagsutskottet såsom grundlagsstridig. Det kan även för åländska förhållanden vara relevant att se hur den processen jämte följande lagstiftning och praktiskt organiserande av samordnad social- och hälsovård utvecklas i riket i övrigt. Lagförslaget om KST behöver på motsvarande sätt genomgå grundlagsprövning, och juridiken rörande bland annat överlåtelse av personal och handlingar med mera redas ut. Även den senaste tidens utspel rörande egen åländsk socialpolitik påverkar KST. Reformförslaget baseras enligt motiveringarna på antagandet att de åländska kommunerna inte klarar av eller kommer att klara av att förverkliga de grundlagstadgade fri- och rättigheterna för individen, och att gentemot de enligt grundlag självstyrande kommunerna tvingande lagstiftning om samordning av servicen därför anses motiverad. Trots att kommunerna ser nytta och fördel i ökad samordning, motsätter man sig dock detta resonemang som inte finns formella belägg för. Sett till ändamålsenlighet och proportionalitetsprincipen, och till pågående förändringar på rikssidan, är det också relevant att fråga sig huruvida alla de nu föreslagna uppgiftsområdena, hela socialvården exklusive barn- och äldreomsorg, är lika angelägna och lämpliga att samordna inom ramen för KST. Alternativen Kommunförbundet önskar i sammanhanget peka på möjligheten till en inledningsvis nedbantad KST-reform, samt till utredning av alternativa huvudmannaskap. Handikappservicen är ett budget- och kompetensmässigt tungt område, där den uppenbara nyttan av samordning är stor, och som dessutom redan är på väg att samordnas med specialomsorgen i riket. Det är också en tämligen administrativ uppgift, som inte berör så stora personalgrupper, och där behovet av fysisk närhet till servicen är mindre än inom andra områden. Även barnskydd och missbrukarvård är områden som vinner på samordning, men där det redan finns fungerande och utvecklingsbara samarbeten enligt värdkommunmodell. Utkomststöden förs enligt socialvårdsplanen över till FPA, och övrigt socialt arbete och frivilliga uppgifter kan med fördel bli kvar i primärkommunernas egen regi. Det är därmed åtminstone inledningsvis närmast handikappservicen som behöver samordnas med specialomsorgen, och samarbetena inom barnskyddet som behöver utvecklas. Detta skulle i princip kunna låta sig göras redan i dag, med kommunala beslut och inom ramen för befintlig lagstiftning och befintliga organisationsstrukturer. Ifall kommunerna sedan inte kan eller vill samordna handikappservicen och specialomsorgen, bör man enligt enskilda kommuner utreda möjligheten att samordna dessa uppgiftsområden med hälso- och sjukvården. Uppgifterna har uppenbara gemensamma beröringspunkter med vårdområdena. Ifall sedan de kommunala samarbetena inom barnskyddet inte utvecklas i önskvärd riktning, kunde man tänka sig en för kommunerna mer tvingande lagstiftning inom just det området. 6

Övrigt För övrigt finns bland de åländska kommunerna en farhåga att det för socialvården så viktiga frivilliga och förebyggande arbetet blir lidande som en följd av samordningen. Det handlar om minskade incitament och försämrade förutsättningar för hembesök och uppsökande verksamhet, särskilt i glesbygd, och oklarheter i samarbete och dialog mellan till exempel barnskydd och skola och barnsomsorg. Kommuner kan enligt grundlag inte tvingas till samarbete inom eller gemensam finansiering av frivillig verksamhet. Dit hör bland annat mycket av förebyggande arbete, men också alltifrån stödpersons- och familjeverksamheten inom barnskyddet till verksamheten inom Fixtjänst och fritidsaktiviteter för utvecklingsstörda mm. Arbetet för främjande av integration av invandrare och flyktingar hör också hit. Även möjligheten för enskilda kommuner att frivilligt fastställa högre stödnivåer, utöver minimum vad lagen förutsätter, i fråga om t ex färdtjänst, utkomststöd, stöd för närståendevård mm, upphör vid samordning av servicen till ett gemensamt organ med gemensam finansiering. I olika kommuner finns i dag olika behov, till följd av demografisk struktur. På vissa håll kan det t ex vara motiverat att vara extra generös med färdtjänstbiljetter, och på andra håll med utbyggd kollektivtrafik etc. Ytterligare övriga och från kommunalt håll förekommande frågor, såsom hanterande av personal och avtal samt överlåtelse och arkivering av handlingar, upplevs av kommunförbundet som angelägna och utmanande, men ifall LR skjuter till ekonomiska och personella resurser för reformens genomförande vill vi tro att de frågorna går att lösa i samband med reformens eventuella förverkligande. Avslutning Ålands kommunförbund anser att lagförslaget haft en alldeles för kort remisstid och att lagbehandlingen bygger på en alltför optimistisk tidsplan. Det förslag som nu gått på remiss avviker på centrala punkter från de rapporter som tidigare varit på remiss i frågan, och beaktar respektive besvarar inte på ett tillfredsställande sätt de synpunkter och frågor som då framfördes från kommunerna. Lagförslaget ger heller inga garantier att uppsatta mål och syften uppnås, då alltför mycket lämnas alltför öppet för enskilda överenskommelser och enkla majoritetsbeslut. I enlighet med samrådsavtal och med förvaltningslagens principer för god förvaltning, och med stöd från bland annat justitiekanslern (JK) och grundlagsutskottets etablerade praxis, har i liknande fall påpekats att kommunerna måste ges möjlighet att bli hörda vid rätt tidpunkt, och att det reserveras tillräckligt med tid för att faktiskt även påverka utgången. Kommunerna måste också delges konsekvensberäkningar, per enskild kommun, och lagförslag får inte riskera att ge oproportionerligt negativa effekter för enskilda kommuner. Detta regleras ytterligare i bland annat internationella fördrag såsom europeiska stadgan om lokal självstyrelse. 7

Motståndet mot reformen behöver tas på allvar av landskapsregeringen. Ett projekt brukar sällan bli bra genomfört och få ett bra slutresultat om medlemmarna inte tror på projektet och känner sig hängivna till det. KST är ett stort projekt där både övergripande frågor såsom grundavtal, organisering och rent praktiska frågor såsom manualer, klientjournaler och praktiskt arbete ska fungera från dag ett. Klienternas behov väntar inte på att projektet är klart att lanseras utan de ska hanteras varje dag även under övergångsperioden. Även ifall fastställandet av lag om samordnad socialtjänst skulle bli att dra ut över sommaren och även över höstens lagtingsval, så borde reformen rent praktiskt gå att förverkliga till år 2017. Det arbete som under de senaste åren ägnats åt förslagets beredning har inte varit förgäves. Det vore däremot beklagligt ifall reformen genomfördes med ett bristfälligt underlag och en haltande lagstiftning, som kommunerna inte är beredda att omfatta eller villiga att arbeta vidare utgående ifrån. Som bilaga till detta utlåtande bifogas de yttranden som inkommit från medlemskommunerna. Det stora flertalet av kommunerna förhåller sig i sak positivt till samordning inom socialvården, men övervägande negativt till liggande lagförslag. Bland annat Jomala kommun, hem för 20 % av Ålands befolkning, framför utförligt i sitt yttrande såväl farhågor kring ekonomiska effekter för de enskilda kommunerna som resonemang kring lagenlighet, med detaljerade hänvisningar till grundlagsutskottets etablerade praxis och högsta förvaltningsdomstolens avgöranden med mera. Även andra av de större faståländska kommunerna uttrycker liknande synpunkter. I stort sett samtliga skärgårdskommuner och flertalet av landskommunerna framför även en stark oro i fråga om såväl finansiering som inflytande och tillgänglighet, och de presenterar konkreta förslag till alternativa formuleringar i lag. Mariehamn 10.04.2015 Förbundsstyrelsen 26 Erik Brunström, förbundsdirektör ÅKF 8