Socialdemokraterna Beslutad av partistyrelsen 2011-11-18 En ny socialdemokratisk spelpolitik Bakgrund Förutom att vara roligt, underhållande och spännande ska det vara tryggt att spela. Spelbolagen ska ha ett spelansvar och riskerna för spelberoende ska minimeras. Det är statens ansvar att genom regelgivning skapa denna trygghet och det är samhällets skyldighet att ge stöd och vård då spelandet övergått från nöje till att bli ett problem för den enskilde. Den svenska spelmarknaden har under ett tiotal år förändrats dramatiskt inte genom inhemska politiska beslut, utan genom den tekniska och internationella utvecklingen. Statens kontroll har försvagats. Utländska bolag bedriver verksamhet utan att betala skatt. Spelansvaret hos arrangörerna har urholkats och spelarnas ställning försvagats genom frånvaron av tydliga, för alla gällande, regler om spelansvar. En omreglering är nödvändig, inte minst för att värna den enskilda spelarens ställning. De internationella bolagen måste ställas under svensk kontroll och betala skatt i Sverige, bl.a. för att svara för kostnaderna för de samhällsinsatser som hänger samman med problem som följer av överdrivet spelande. Utredningsarbetet Trots omfattande offentligt utredningsarbete har ingen mer genomgripande förändring av spellagstiftningen skett sedan den tekniska utvecklingen slog undan grunden för den gällande regleringen. I Sverige oreglerade internationella spelbolag kan därför erbjuda spel över Internet till svenskar. Också ett antal rättsfall har ändrat förutsättningarna. Flera andra länder har omprövat sin spelpolitik till följd av omvärldsförändringarna, men Sverige står kvar med en föråldrad ordning. I juni 2009 bildades på initiativ av partiledningen en arbetsgrupp med uppdrag att beskriva hur den svenska spelpolitiken fungerar under de förändrade förutsättningar som uppkommit genom den rättsliga och tekniska utvecklingen. Gruppen skulle även lämna förslag till förändringar. Ordförande i gruppen var Hans Hoff. Gruppens förslag kan sammanfattas i tolv punkter där införandet av ett licenssystem, en starkare tillsyns- och tillståndsmyndighet och bred utredning om spel på spelautomater är de tyngsta inslagen.
2 (9) Gruppens tolv punkter: 1. Ett öppet licenssystem för nätspel 2. En starkare tillsyns- och tillståndsmyndighet 3. Tydliga likformiga spelansvarssystem för alla tillståndshavare, bestämda av staten 4. Enkla, effektiva, snabba sanktioner från spelmyndigheten 5. Tydligt lagbaserat, skattefinansierat, budgetstyrt samhällsåtagande vid problemspel 6. Skarpa ingripandemöjligheter mot icke-licensierade aktörer, särskilt annonsering 7. Konkurrensneutralitet för alla aktörer inom licensområdet 8. Svenska Spel kvar i statlig ägo ev. delat i två bolag, ett konkurrensutsatt, ett monopol 9. Beskattning konkurrensneutral, även gällande icke-licensierade områden (t.ex. ATG) 10. Återbetalning ( vinstprocent ) regleras av staten; anpassade till olika spelformer 11. Bred statlig utredning om spel på spelautomater 12. Översyn av relationen mellan Svenska Spel och folkrörelserna om tillstånd för fysiska lotterier Den svenska spelpolitiken i en ny verklighet Den svenska modellen för lotterier och spel bygger på att allt spel förutsätter tillstånd. Spel utan tillstånd är enligt lag förbjudet. Regleringen har syftat till att tillgodose olika allmänhänsyn, såsom att motverka kriminalitet, motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar samt att tillvarata konsumentskyddsintressen. Allt överskott av spel ska enligt gällande lagstiftning gå till allmänna (staten) eller allmännyttiga ändamål (föreningslivet, folkrörelser). Detta är sund politik. Problemet är att de senaste årens utveckling ändrat förutsättningarna för denna modell. Internet är en etablerad arena för spel och nätspelen ökar sin andel av det totala spelandet. Också svenska arrangörer med statliga tillstånd erbjuder spel över nätet. En viktigare förändring är dock att utländska bolag, ofta med licens i något annat EU-land (främst Malta), erbjuder samma och även andra spelformer över nätet. De står inte under svensk tillsyn och sätter själva sina regler för spelens utformning och bestämmer själva om eventuella spelansvarsåtgärder. Lagstiftningen till trots, främst genom det s.k. främjandeförbudet, har svenska myndigheter i praktiken svaga redskap att ingripa mot dessa bolag eftersom verksamheten bedrivs från utlandet. Rättsutvecklingen har de facto förvandlat de formellt starka ingripandemöjligheterna till ineffektiva verktyg.
3 (9) Flera av de spelformer som de utländska bolagen erbjuder är interaktiva och snabba, vilket anses vara särskilt riskfyllt och kan skapa spelberoende och andra spelproblem. Spel och lotterier sågs länge som ett oförargligt nöje och är även idag för de allra flesta harmlös underhållning. Men de senaste decenniernas debatt och forskning har visat på spelandets baksida. Minst två procent av spelarna har problem med spelandet. Insikterna om detta har dock inte kommit att mosvaras av insatser från samhällets sida. Visserligen ålägger regeringen i sina tillstånd till Svenska Spel och ATG krav på förebyggande åtgärder, men det finns ingen reglering av samhällets insatser för dem som drabbats skillnaden mellan synen på spelberoende och alkohol- eller drogberoende är iögonenfallande. Ett annat socialt problem är de illegala spelapparater som finns utställda i butiker och restauranger. Arrangörerna har ofta nära koppling till den organiserade brottsligheten. De rättsvårdande myndigheterna har ofta varit passiva. Den internationella utvecklingen Många länder ser över sin spelmarknadsreglering. Det finns dock ingen entydig trend i dessa omregleringar. Länder går åt olika håll. Vissa har valt att bibehålla och förstärka ett befintligt statligt monopol och har med olika medel sökt förhindra speloperatörer från andra länder att bedriva verksamhet riktad till de egna medborgarna. Andra länder har istället valt att öppna marknaden för nya aktörer och efter prövning bevilja licenser med tydliga regelverk för dessa nya aktörer. Överförbarhet av policy över nationsgränserna är svår. Dels för att länderna startar från olika nationella lagstiftningar och traditioner. Dels för att flera viktiga länder är inne i en omreglering med öppning av marknaden, men där längre och djupare erfarenheter ännu saknas. Det är omöjligt att kopiera andras lösningar. Socialdemokratins överväganden och förändringsförslag En modernisering av den svenska spellagstiftningen är nödvändig för att möta de nya rättsliga, tekniska och sociala förutsättningarna. En förändrad spelreglering berör dels en uppstramning av det nuvarande regelverket, dels en omreglering av själva spelmarknaden. 1. Reglering, tillstånd, tillsyn och myndighetsroller Alla frågor om spel på nivån under regeringen bör samlas i en myndighet. Ansvaret för att bevilja tillstånd till spel som nu beslutas av regeringen bör överföras till en ny förstärkt spelmyndighet, baserad på den nuvarande Lotteriinspektionen. Det innebär att staten på central nivå har en tillståndsmyndighet. Tillstånd, tillsyn och insatser kring spelproblem samordnas i denna förstärkta myndighet, som tilldelas ytterligare resurser.
4 (9) Regeringen anger villkoren för den nya spelmyndigheten inom de ramar som anges i en ny spellagstiftning. Spelregleringen är självfallet ytterst en politisk fråga grunderna för tillstånd och villkor anges i lag och förordning; de närmare villkoren preciseras i myndighetsföreskrifter och villkor i tillstånd/licens. Den förstärkta myndigheten bör ges tillgång till effektivare ingripanden och sanktioner. Följande bör prövas: Sanktionsavgifter införs för mängdbrott. Spelmyndigheten beslutar om sanktionsavgifter enligt en prislista som fastställs av regeringen. En del överträdelser kan därmed avkriminaliseras, t.ex. innehav av enstaka illegala spelautomater eller annonsering av bolag utan tillstånd eller när ett ombud lämnar kredit till spelare. Omedelbart gällande viten vid förelägganden av spelmyndigheten. Fortsatta straffsanktioner i form av böter eller fängelse bör gälla för grova överträdelser. Det kan t.ex. röra sig om systematiskt arrangerande av spel på illegala spelautomater i stor skala. 2. Spelansvar och insatser vid spelberoende En ny spelpolitik bör ange en tydlig ansvarsfördelning mellan å ena sidan spelarrangörer (i form av spelansvarssystem ålagda genom statliga beslut i form av lag, förordning, föreskrift eller villkor i tillstånd) och å andra sidan samhällets åtaganden för spelare med problem samt åtgärder för att förebygga spelproblem. Spelarrangörerna bör åläggas tydliga spelansvarsåtgärder. De kan vara olika för olika spelformer, eller generella. Alla arrangörer åläggs lika ansvar för en viss spelform. Bland dessa spelansvarsåtgärder bör ingå Minimiåldern 18 år för deltagande i allt spel bör införas. Tillståndsplikt med lämplighetsprövning bör införas för alla spelombud. För Internetspel ska gälla att spelsajten på ett tydligt sätt informerar om spelandets risker. Det bör också finnas lättillgänglig information om vart man kan vända sig om man vill ha hjälp eller stöd i samband med sitt spelande. En följd av att Sverige öppnar för idag oreglerade operatörer att lagligt arrangera spel för svenska medborgare (se vidare nedan), bör vara att alla operatörer underställds samma ansvarssystem. Det kan gälla gränssättning för spel i tid och pengar, möjlighet till självavstängning, återföring till spelaren om förändringar i spelbeteende och spelmönster. Det bör undersökas om en del av dessa funktioner kan samordnas mellan operatörerna och tillämpas gemensamt för alla bolag med tillstånd, t.ex. så att en spelare som stänger av sig från spel hos en arrangör automatiskt blir avstängd från andra operatörer med svenskt tillstånd att anordna onlinespel. Svenska Spel nuvarande åligganden enligt regeringens tillstånd bör vara en miniminivå för den generella regleringen av spelansvar. Regleringen av ansvarssystemen bör utformas med hänsyn till att olika spelformer har olika risker.
5 (9) Måttfullhet ska vara grundregel i marknadsföringen. I särskilt riskfyllda spel kan liksom idag generellt förbud mot marknadsföring gälla. Begränsningar i reklam väcker problem om relationen till tryckfrihetsregleringen och därför kan förebilder sökas i regelverken om marknadsföringsbegränsningar i andra branscher, t.ex. genom av branschen själv skapade etiska regler och av branschen organiserad övervakning. Ett sådant arbete pågår redan genom SPER, Spelbranschens Etiska Råd. Samhällets åtgärder för att förebygga spelproblem och insatser för spelare med spelproblem bör preciseras. Riksdagen bör ta ställning till om kommunerna ska åläggas ett ansvar i Socialtjänstlagen i frågor om spelberoende. Utgångspunkten bör vara att vårdinsatser för spelmissbrukare jämställs med annat missbruk. Ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna bör klaras ut. Spelmyndigheten bör ges uppdrag att svara för bred information om spelandets risker. Spelmyndigheten bör få ansvar för att reglera och finansiera i dag förekommande stödinsatser, såsom självhjälpsgrupper, Stödlinjen, Stödkontakten och Självhjälpsprogrammet. Driften av dessa system kan upphandlas. När marknaden öppnas för fler aktörer bör spelmyndigheten informera om vilka operatörer som har tillstånd och för vilka spelformer tillstånden gäller. Särskilda forskningsmedel bör anvisas för att öka kunskapen om spel och relaterade problem. Spelmyndigheten bör ansvara för fördelningen av medlen och knyta till sig den vetenskapliga kompetens som krävs, genom rådgivande grupper eller på annat sätt. En avräkning av kostnaderna för samhällets insatser vid spelproblem förebyggande såväl som vård ska ske mot statens intäkter av spelskatt. Detta bör årligen redovisas för Riksdagen. I övrigt bör budgetbehandlingen av dessa insatser följa sedvanlig praxis. Någon direkt koppling till spelandets omsättning bör inte finnas eftersom det är angeläget att medelstilldelningen är långsiktig och förutsebar. Om kommunerna åläggs ytterligare skyldigheter bör finansieringsprincipen tillämpas 3. En omreglering av marknaden för nätspel Dagens förhållande bygger på att allt spel som inte är tillåtet är förbjudet. Detta till trots förekommer omfattande spel som inte har tillstånd. Det gäller dels det rent illegala spelandet (automater och svartklubbar), dels spel som erbjuds över Internet av utländska bolag, ofta med tillstånd i ett annat EU-land (ibland benämnt oreglerat spel ).
6 (9) Flera länder har öppnat, eller är i färd med att öppna, sina marknader för de nya aktörerna. Formerna varierar men ett gemensamt drag är att de nationella spelmyndigheterna får bättre kontroll över nätspelandet om de internationella bolagen prövas mot landets eget regelverk och betalar skatt och andra avgifter. Ett annat alternativ, som några länder prövar, är att försvåra för de internationella bolagen att få tillträde till nätmarknaden. Det kan ske genom IP-blockering och banktransaktionsförbud. Sådana åtgärder är dock i ett svenskt sammanhang politiskt och opinionsmässigt omöjliga. En effektiv implementering kräver komplicerade tekniska lösningar och avsevärda administrativa resurser. En partiell öppning av marknaden, med tydliga krav på aktörerna, är därför att föredra. Internetspelen I ett första och möjligen enda steg öppnas marknaden för vissa onlinespel. Tillstånden beviljas av den förstärkta spelmyndigheten. Denna avgör inom de ramar som läggs fast i lag och förordning dels vilka spelformer som ska tillåtas, dels villkoren (restriktioner) för varje spelform, däribland spelansvarsåtgärder. Genom att bolagen får tillstånd i Sverige omfattas de av svensk tillsyn. Grova överträdelser kan leda till att tillståndet dras in, mindre överträdelser kan bli föremål för proportionerliga sanktioner, t.ex. i form av sanktionsavgifter eller förelägganden, ev. förenade med vite. Regering och riksdag avgör i en licensmodell spelmyndighetens mandat att bevilja tillstånd. Denna ram bör utformas så, att traditionella folkrörelselotterier och spel på hästar på svenska banor, inte öppnas för andra operatörer. I de spel som öppnas ska gälla att alla operatörer ges samma möjligheter att vinna tillträde till marknaden om de uppfyller villkoren. Antalet licenser begränsas alltså inte. Även arrangörer som idag har svenska tillstånd, såsom folkrörelserna, bör få tillträde till Internet-marknaden på samma villkor som andra. Villkoren för licensierade bolag måste utformas så, att de förhindras erbjuda sina svenska spelare (personer med svenskt personnummer) fördelaktigare villkor eller tillgång till alternativa (i Sverige inte tillåtna) spel på sina sajter i andra länder. Överträdelser ska kunna bli föremål för sanktioner, som mest i form av indraget tillstånd att verka på den svenska marknaden. Effektiva hinder för icke-licensierade bolag Det är angeläget att icke-licensierade aktörer i största möjliga utsträckning förhindras tillträde till den svenska onlinemarknaden. Ett mycket viktigt inslag blir därmed att värna främjandeförbudet genom annonsering för aktörer utan svenskt tillstånd. (De licensierade operatörerna får i licensvillkoren restriktioner för marknadsföringen för respektive spelform och blir därmed föremål för tillsyn och i förekommande fall ingripanden och sanktioner.) Även andra inslag än annonseringsförbud kan komma
7 (9) att behöva prövas. Annonseringsbegränsningars förhållande till Tryckfrihetsförordningen kan behöva utredas. Svenska Spels ställning i en licensmodell Det har i den politiska debatten ifrågasatts om staten kan förena rollerna som reglerare av en marknad och samtidigt vara en aktör på samma marknad, t.ex. genom ett hel- eller delägt bolag. En snabb granskning av förhållandena inom andra politikområden visar att detta ofta förekommer. (Det gäller t.ex. vägbyggnad, tågdrift, bostadslån och annan bankverksamhet, telekom, apotek. Inom den kommunala och landstingskommunala sektorn är detta förhållande närmast ideologi.) Det kan alltså knappast enligt svensk tradition finnas några hinder för att staten också i fortsättningen genom ett bolag erbjuder spel också i en licensmodell självfallet under förutsättning det statliga bolaget inte får en dominerande ställning som snedvrider konkurrensen. Det finns alltså ingen anledning att av principiella skäl sälja ut Svenska Spel. Däremot bör Svenska Spel regleras på samma sätt som andra bolag i de spelformer som öppnas för konkurrens. Genom ägardirektiv kan dock staten ge Svenska Spel en profil, t.ex. en spelsäkerhetsprofil som skiljer bolaget från andra bolag och därmed attrahera delar av marknaden. En licensmarknad bör bara öppnas för spel på Internet. Av det följer att Svenska Spel behåller sin ensamrätt till bl.a. fysiska kasinon och (tillvidare)spelautomater. I avvaktan på den nedan aviserade utredningen om spelautomater bör det heller inte öppnas inte möjligheter att öppna spelbutiker/ombud för andra än Svenska Spel och ATG. Svenska Spels relation till folkrörelserna i fråga om traditionella lotterier behandlas nedan. Av kravet på likställighet följer att det är tveksamt om Svenska Spel i en licensmodell bör tillåtas erbjuda Internetspel som inte öppnas också för andra aktörer. Regeln bör vara att de spel som öppnas för svenska licenser bör vara samma för alla. Å andra sidan bör man överväga om Svenska Spel i en konkurrensmarknad ska tillåtas att erbjuda spel i andra länder med licenssystem på samma villkor som de bolag som agerar på den marknaden. Eventuellt bör Svenska Spel delas i två bolag, ett konkurrensutsatt som arbetar under samma villkor som andra licenshavare i Sverige, ett annat för de spel där Svenska Spel har monopol, f.n. främst kasinon enligt kasinolagen och spelautomater. (Formellt sett är Casino Cosmopol redan idag organiserat som ett aktiebolag, helägt av Svenska Spel.) Folkrörelsernas ställning i en licensmodell Vid en omreglering bör ett riktmärke vara att värna och återupprätta folkrörelsernas traditionella ställning på lotterimarknaden. Även internetlotterier av klassisk folkrörelsekaraktär bör vara ett område för folkrörelserna. Svenska Spel har med tillstånd av staten kommit att erbjuda spelformer som är mer eller mindre oförenliga med den svenska traditionella ordningen. En översyn bör göras av staten/ägaren om vilka lotterier som Svenska Spel ska tillåtas erbjuda. En
8 (9) omprövning kan behöva ske till förmån för de allmännyttiga ändamål som tillgodoses genom folkrörelserna. Folkrörelsernas, inklusive hästsporten, ställning stärks eller lämnas oförändrad i den här föreslagna omregleringen; dels öppnas Internetmarknaden för dem på samma sätt som för andra operatörer som uppfyller villkoren, dels föreslås en översyn av gränsdragningen mellan Svenska Spel och folkrörelserna som kan leda till att vissa lotterier som av hävd tillhört folkrörelserna återförs, och dels bibehålls dagens ordning för spel på hästar oavsett om det sker via nätet eller i andra former. 4. Beskattning och återbetalning Bolag eller andra organisationer som tillåts erbjuda spel över Internet inom licenssystemet bör beskattas lika för de spelformer som öppnas för konkurrens, dvs. även folkrörelserna i den mån de väljer att konkurrera på denna marknad. Beskattningen bör ligga på en nivå som är likvärdig med andra europeiska länder som öppnat marknaden för licenser. Återbetalningen, dvs. den andel av spelinsatsen som går tillbaka till spelaren, bör regleras av staten. Denna andel kan vara olika för olika spelformer. Det är angeläget att beskattning och återbetalningsvillkor av spel som inte öppnas för konkurrens, såsom vadhållning på hästar, prövas i samband med att villkoren förde licensierade Internetspelen beslutas. 5. En bred översyn av spel på spelautomater Spelautomaterna, dvs. Vegas i svenska restauranger, illegala apparater och spel på automater på Internet som erbjuds av oreglerade internationella operatörer, har en särställning i den svenska spelpolitiken. De innebär en betydande inkomstkälla för Svenska Spel och därmed staten genom att vara en av de spelformer som genererar störst nettoinkomster. De är vidare särskilt problematiska från spelproblemsynpunkt eftersom spelautomater idag (förutom i mindre utsträckning i bingohallar utan utskänkningsrättigheter) bara kan placeras i restauranger med alkoholtillstånd per automatik blandas därför möjligheten till alkoholkonsumtion med möjligheten att spela på automaterna. I praktiken finns ingen gräns för hur mycket man kan spela på automaterna en viss dag eller över en längre period. Det finns anledning att se över spelautomatfrågan i ett brett perspektiv. Frågan om spelautomater bör därför utredas vidare med bl.a. följande utredningsfrågor: Ska vi överhuvudtaget ha spelautomater på den svenska marknaden? Om ja Lämpligt antal apparater totalt i riket; för närvarande finns tillstånd för totalt 7 500, varav 7000 i restauranger med utskänkningstillstånd. Lokaler för spelautomater: restauranger med alkoholtillstånd och/eller lokaler med alkoholförbud och med strikt kontroll av ålder och med personal med dokumenterad ( certifierad ) kompetens att bedöma spelproblem.
9 (9) Val av huvudman, fortsatt endast Svenska Spel eller möjlighet för andra aktörer att arrangera spel med automater efter tillstånd av spelmyndigheten inom ramar som bestäms av regering eller riksdag. Möjligheten att kombinera vadslagning med spelautomatspel i en och samma butik (breddade ombudsbutiker) även för andra aktörer än Svenska Spel och ATG. Frågan om onlinespel på digitala spelautomater ska tillåtas i ett licenssystem och, om så, villkoren för detta. Lämpligheten av att införa en ordning med spelkort (av det slag som införts i Norge) som villkor för att spela på automater och därmed skapa möjlighet att genom kortet införa restriktioner för och kontroll av och förstärka spelansvarssystemet för spel på spelautomater. Utredningen bör även behandla hur samhället effektivare ska bekämpa illegala spelautomater. 6. Fortsatt beredning och utredning De förändringar som tagits upp i diskussionen om en uppstramning av det nuvarande regelverket bör kunna genomföras utan en ny utredning inom kommittéväsendet. Spelutredningen har behandlat dessa och de har varit föremål för remiss. Införandet av ett licenssystem enligt denna PM torde dock kräva en ny utredning med lagförslag och därpå följande remiss. Denna behöver dock inte ha samma omfattande och breda uppdrag som tidigare utredningar. Förslagen till omreglering av marknaden bör utformas i kontakt med företrädare för de seriösa internationella bolagen för att förebygga ytterligare rättstvister och lägga en grund för en harmonisk och stabil ny reglering. En blocköverskridande lösning är angelägen. Översynen av spelautomater rymmer frågor som skiljer sig från en fördjupad utredning om licenser för nätspel. Det är en fördel om de båda frågorna utredningstekniskt hanteras separat.