EUROPEISKA KOMMISSIONEN GD Inre marknaden FINANSIELLA INSTITUT Försäkring MARKT/2517/02 SV Orig. EN Garantisystem för försäkringstagare: nuläget och inriktningen på det kommande arbetet (Diskussionsunderlag) Europeiska kommissionen, B-1049 Bryssel - Belgien. Telefon (vxl): +32-2-299.11.11 Kontor: C107 1/40. Telefon (direktnr): +32-2-295.52.03, fax +32-2-299.30.75 http://europa.eu.int/comm/internal_market/ E-mail: jose-luis.rosello-lopez@cec.eu.int
I Inledning 1. På Försäkringskommitténs sammanträde den 27 och 28 november 2001 diskuterades ett dokument om garantisystem för försäkringstagare (MARKT/2061/01). Dokumentet, till vilket bifogats en rapport som utarbetats av den irländska delegationen, behandlade de problem som följer av bristen på harmonisering och de alternativa lösningar som skulle kunna genomföras på gemenskapsnivå. Försäkringskommittén gav sitt godkännande till att en arbetsgrupp inrättades inom kommissionen som skulle inleda arbetet med denna fråga. 2. Vid sitt första sammanträde den 4 februari 2002 hade arbetsgruppen ett första åsiktsutbyte om det nyssnämnda dokumentet och överenskom om att kommissionen skulle sända ut en enkät i denna fråga. Denna enkät (MARKT/2506/02) skickades sedan till medlemsstaterna den 13 februari 2002. II De viktigaste slutsatserna av enkätsvaren när det gäller de befintliga garantisystemen 3. Enkäten och de svar som inkom omfattade ett brett spektrum av frågor med anknytning till garantisystem. Svaren, som sammanfattas i bilagorna 1 och 2 till detta dokument ger ett gott underlag för överläggningarna i arbetsgruppen. De viktigaste slutsatser som nu kan dras av dem är följande: Antalet kriser som försäkringsföretag inom EU genomgått under de senaste fem åren har varit mycket begränsat. Denna slutsats kan dras inte bara av enkätsvaren utan också med stöd av arbetet i EU:s konferens för försäkringstillsynsmyndigheterna. Enligt en rapport från denna konferens hade endast 20 försäkringsföretag formellt förklarats insolventa under perioden 1996 2000. Tre medlemsstater (F, IRL och UK) har försäkringsgarantisystem i egentlig mening, men med mycket skilda tillämpningsområden (i fråga om kategorier av försäkringstagare, försäkringsklasser, territoriell räckvidd osv.). I F är systemet i huvudsak begränsat till livförsäkring och konsumenter (diskussioner pågår om ett lagförslag som gäller skadeförsäkring). I UK omfattar systemet både liv- och skadeförsäkring (även om vissa försäkringsklasser är undantagna) när det gäller privatpersoner och småföretag. I IRL är tillämpningsområdet begränsat till skadeförsäkring och till privatpersoner (förlorade premier omfattas inte). En medlemsstat (E) har ett system som inte är något egentligt garantisystem men som har liknande effekt. Det rör sig om en särskild mekanism som utformats för att likvidation av försäkringsföretag skall genomföras så att snabb ersättning till försäkringstagarna säkerställs. Ännu en medlemsstat (NL) förbereder ny lagstiftning om inrättande av ett garantisystem för skadeförsäkring. 2
Den territoriella räckvidden för de befintliga garantisystemen varierar. Medan F, IRL och E i huvudsak tillämpar en hemlandsmetod (alla försäkringstransaktioner under hemmedlemsstatens tillsyn omfattas), är systemet i UK värdlandsinriktat, även om det omfattar vissa fall av fritt tillhandahållande av tjänster från Förenade kungariket. När ett försäkringsföretag befinner sig i kris ingriper medlemsstaten vanligtvis för att förhindra en likvidation. Sådana ingripanden, som normalt utgörs av omstruktureringsåtgärder, brukar inte medföra att garantisystemet, om något sådant finns, tas i anspråk. I vissa medlemsstater kan dock garantisystemen ingripa på ett tidigt stadium så att försäkringstagarna får betalt innan likvidationsförfarandena inleds. För alla befintliga garantisystem gäller att det skydd som erbjuds inte täcker hela den fordran som försäkringstagarna har mot försäkringsföretaget; täckningen är begränsad till en procentandel, ett maximibelopp eller bådadera. I samtliga fall har garantisystemen, efter det att betalningen verkställts, regressrätt när det gäller försäkringstagarnas fordringar på försäkringsföretagen. Garantisystemen finansieras alltid genom bidrag från försäkringsföretagen. Det förekommer aldrig någon finansiering uteslutande när behov uppstår. Alla system innehåller någon form av förhandsfinansiering. I IRL och E finns en tull på försäkringspremierna som tas ut direkt från försäkringstagarna. III Problem på grund av den nuvarande bristande harmoniseringen när det gäller den inre marknaden för försäkringar och dess sätt att fungera 4. Den nuvarande situationen för garantisystemen för försäkringstagare inom Europeiska unionen medför följande problem för skyddet av försäkringstagarna och en väl fungerande inre marknad för försäkringar: Skydd saknas för ett stort antal försäkringstagare: Det stora flertalet av försäkringstagarna inom Europeiska unionen har inget skydd genom något garantisystem i händelse av likvidation av försäkringsföretag. 3
Osäkerheter, luckor och överlappningar: Också om en försäkringstagare har ett försäkringskontrakt med ett försäkringsföretag som är auktoriserat i en medlemsstat där det finns ett garantisystem, är det inte självklart att detta omfattas av systemet vid en likvidation. Försäkringstagaren kan ändå vara oskyddad, om försäkringen har tecknats hos en filial som upprättats i en annan medlemsstat och denna filial inte omfattas av garantisystemet i hemstaten. Systemets täckning kan dessutom vara begränsad till vissa försäkringsklasser eller vara beroende av att försäkringstagaren är en privatperson utan anknytning till branschen. Kraven på information om garantisystemen skiljer sig dessutom mycket kraftigt åt från ett land till ett annat: i vissa medlemsstater är sådan information obligatorisk, medan den är förbjuden i andra. Kort sagt, på grund av de nationella garantisystemens varierande täckningsgrad (försäkringstagare som omfattas, försäkringsklasser, territoriell räckvidd och nivå på skyddet) är det inte lätt för försäkringstagarna att veta om och i vilken omfattning de är skyddade av ett garantisystem, och detta särskilt vid transaktioner över nationsgränserna (filialer och fritt tillhandahållande av tjänster). Bristen på harmonisering inom detta område leder klart till ett stort antal luckor och överlappningar i skyddet av försäkringstagarna. Ingen likabehandling: Den nuvarande situationen innebär att det är fullt möjligt att en försäkringstagare kan omfattas av ett garantisystem vid likvidation av ett försäkringsföretag medan en annan försäkringstagare med ett identiskt försäkringskontrakt inte skyddas eller ges sämre skydd vid samma likvidation. Inga jämbördiga konkurrensvillkor: Bristen på harmonisering inom detta område kan påverka konkurrensvillkoren, inte bara mellan försäkringsorganen utan också mellan försäkringsföretag och andra finansiella institut. När de finansiella produkterna alltmer utvecklas i samma riktning är det svårt att, med hänsyn till den inre marknaden, motivera att en konsument som köper ett sparprogram hos ett försäkringsföretag inte skyddas av ett garantisystem när han skulle ha omfattats om han hade köpt en nästan identisk produkt på banken. IV Likvidationsdirektivet och garantisystemen 5. Den särskilda behandling som försäkringstagare ges enligt artikel 10 i likvidationsdirektivet omfattar ett alternativt förmånssystem som stärker försäkringstagarnas ställning vid fördelningen av försäkringsföretagets tillgångar. Denna särskilda behandling utgör ett första steg för att skydda försäkringstagarna, men den säkerställer inte en effektiv och snabb ersättning när försäkringsföretagets tillgångar inte räcker till för att ersätta försäkringstagarna (t.ex. när de tekniska avsättningarna beräknats felaktigt eller de tillgångar som motsvarar dessa värderats felaktigt osv.). 4
6. Å andra sidan är de principer om icke-diskriminering och likabehandling av fordringsägare som föreskrivs i direktivet fullt tillämpliga på själva likvidationsförfarandena men inte på det oberoende förfarandet när det gäller garantisystemet. Följaktligen kan direktivet inte förhindra att den nuvarande bristen på harmonisering av garantisystemen för försäkringstagare kan leda till ojämlik behandling av försäkringstagarna på grund av de befintliga luckor och överlappningar som de nationella systemen innehåller. V Moralisk risk 7. Ett av de viktigaste argumenten mot upprättandet av garantisystem är problemet med den moraliska risk som kan påverka försäkringstagare, försäkringsföretag och tillsynsmyndigheter. Det anses att konsumenterna kan bli mindre försiktiga vid valet av försäkringsföretag så att de uteslutande ser till vilket som är billigast, om det finns garantisystem. Detta kan påverka försäkringsföretagens affärsbeteende och till och med nivån på tillsynsmyndigheternas utförande av sina uppgifter. 8. Frågan om moralisk risk togs upp vid arbetsgruppens första sammanträde. Enkätsvaren ger inte särskilt många upplysningar i denna fråga. Den moraliska risken förefaller dock inte vara något större problem inom de båda andra finansiella sektorerna där garantisystem tillämpas sedan flera år tillbaka. Den förefaller inte heller vara något problem för de medlemsstater och tredje länder som redan har fungerande garantisystem för försäkringstagare. Information om medlemsstaternas erfarenheter av detta problem vore dock av stort intresse. Det skulle vara särskilt värdefullt att analysera de metoder som nu används för att så långt möjligt begränsa problemet med moralisk risk i samtliga befintliga garantisystem (även sådana som inte gäller försäkring) och som bl.a. kan bygga på ett system med partiell ersättning av fordringarna (t.ex. procentuellt tak, maximibelopp eller en kombination av dessa). VI Kostnaderna för systemen 9. När man upprättar ett garantisystem måste man ta ställning till hur detta skall finansieras. Det medför vissa ekonomiska pålagor för de försäkringsföretag som omfattas av systemet. Några medlemsstaters delegationer hävdar att garantisystem skulle leda till att ett anslutet försäkringsföretags bristfälliga förvaltning skulle subventioneras på bekostnad av andra försäkringsföretag som sköter sina affärer på ett försiktigt sätt. 10. Alla operatörer är dock intresserade av att konsumenternas förtroende för marknaden bevaras. Detta förtroende stärks genom införandet av garantisystem. En minimiharmonisering på området medför samtidigt att konkurrensvillkoren utjämnas för försäkringsföretagen på den inre marknaden genom att utesluta fördelar genom lagstiftningen som kan påverka försäkringskostnaderna. 5
11. På grund av att kriserna inom försäkringsbranschen har varit begränsade och garantisystemen normalt ses som en mekanism som tillgrips först i sista hand förefaller dessa skyddssystem inte ha påverkat försäkringskostnaderna i någon betydande grad. Det finns dock inte särskilt mycket information i detta avseende i enkätsvaren. Det skulle vara intressant om delegationerna kunde vara förberedda, när de infinner sig, på att utbyta erfarenheter om kostnaderna för deras befintliga garantisystem inom bank- och värdepapperssektorerna och också inom försäkringssektorn. Det finns vidare olika mekanismer på plats för att sätta ett tak för bidragen från försäkringsföretagen eller fördela dem under längre tid om dessa bidrag till garantifonden skulle kunna hota företagens stabilitet. Det skulle vara intressant att få veta om sådana mekanismer någonsin har utlösts. 12. Det bör påpekas att vissa tredje länder med garantisystem har undersökt mekanismer för att undvika oskäliga pålagor på sunt förvaltade försäkringsföretag och för att skapa incitament för de företag som är anslutna till systemen för att skapa sundare finanser. I USA tillämpas t.ex. en riskbaserad beräkning av bidragen. I Korea beaktas vissa riskfaktorer (bidragen ökas med 5 % för företag som har varit verksamma under mindre än tio år, medan de som har passerat denna tidsgräns kan få nedsättning i relation till deras finansiella sundhet). VII Valmöjligheter för gemenskapsåtgärder på detta område 13. I bilagan till dokumentet MARKT/2061/01 beskrev den irländska delegationen de problem som uppstår på grund av bristen på harmonisering inom gemenskapen vid likvidation av försäkringsföretag. Delegationen lade också fram möjliga alternativ som kan genomföras på gemenskapsnivå och de respektive fördelarna och nackdelarna med dessa. De föreslagna alternativen var följande: Alternativ 1: Gör ingenting: Inga gemenskapsåtgärder skulle vidtas inom detta område. Alternativ 2: Fastställ allmänna principer: I ett icke-bindande instrument på EU-nivå eller en överenskommelse mellan medlemsstaterna skulle några allmänna tillämpliga principer fastställas. Alternativ 3: Föreskriv en minimigaranti för försäkringstagarna: Ömsesidigt erkännande och en miniminivå för en garanti till försäkringstagarna skulle föreskrivas i ett bindande gemenskapsrättsligt instrument. Alternativ 4: Ett harmoniserat skyddssystem för försäkringstagarna: En fullt ut harmoniserad modell för garantisystemen skulle föreskrivas i gemenskapslagstiftningen och genomföras av alla medlemsstater. 6
VIII Inriktningen på diskussionen 14. Efter en preliminär analys av den nuvarande situationen är kommissionens uppfattning att alternativ 1 inte bör övervägas ytterligare, såvida inte resultatet av arbetsgruppens granskning blir att inget av de övriga alternativen är godtagbart. Alternativet att inte göra någonting skulle lämna de påvisade problemen på den inre marknaden till följd av bristen på harmonisering (se avsnitt III) fullständigt olösta. 15. Alternativ 2 skulle medföra en betydande nackdel: det skulle innebära en rättsligt icke-bindande lösning. Genom en sådan icke-bindande metod skulle de grundläggande inslagen i systemet (åtagandet att inrätta ett system, dess omfattning och ersättningsnivåerna) lämnas till varje medlemsstats avgörande. En sådan frivillig lösning provades 1986 inom banksektorn genom en rekommendation från kommissionen 1. Resultaten var nedslående och det blev nödvändigt att anta ett direktiv 1994. 16. Kommissionens uppfattning är att arbetsgruppen bör inrikta sig på en analys av de återstående alternativen 3 och 4. Båda dessa alternativ förutsätter att ett bindande gemenskapsrättsligt instrument antas, men de innebär olika grader av harmonisering. Medan alternativ 3 i huvudsak skulle bygga på ett ömsesidigt erkännande av medlemsstaternas garantisystem och en harmonisering av vissa grundläggande normer, skulle alternativ 4 kräva en fullständig harmonisering av alla inslag i systemet. 17. Det finns för- och nackdelar med både alternativ 3 och alternativ 4. Fördelen med alternativ 4 är att skillnaderna i behandlingen av detta område skulle undanröjas och att en likvärdig nivå på skyddet av försäkringstagarna skulle säkerställas. Dess huvudsakliga nackdel är dock svårigheten att genomföra det, då det kräver att ett fullt ut harmoniserat system införs som är förenligt med de särskilda förhållandena och rättstraditionerna i de olika medlemsstaterna. Det förefaller inte lämpligt att arbetsgruppen inriktar sig på alternativ 4, som är den lösning som kan ge upphov till flest svårigheter. I detta skede bör i stället alternativ 4 ses som en väg som skall undersökas endast om den begränsade harmonisering som alternativ 3 skulle innebära skulle befinnas otillräcklig av majoriteten av delegationerna. 18. Kommissionens preliminära uppfattning är därför att gruppen i detta skede bör inrikta sig på att granska alternativ 3, som har följande fördelar: Det skulle överensstämma med principen om ömsesidigt erkännande som är grunden för de nu gällande rättsliga ramarna för finansiella tjänster inom EU. Det skulle ansluta sig till den metod som tillämpas i den befintliga lagstiftningen inom EU när det gäller bank- och värdepapperssektorerna. 1 Kommissionens rekommendation 87/63/EEG, EGT L 33, 4.2.1987, s. 16. 7
Det skulle tillåta en hög grad av flexibilitet så att man kan sammanjämka de olika rättsliga metoder och anpassa de nationella mekanismer som redan föreligger i medlemsstaterna. Det skulle göra det möjligt att rikta in harmoniseringen uteslutande på de faktorer som är av väsentlig betydelse för att den inre marknaden skall fungera väl, medan andra aspekter av garantisystemen kunde överlämnas till nationell lagstiftning. Alternativet kräver dock att den majoritet av medlemsstaterna som ännu inte har något garantisystem upprättar ett sådant. För detta skulle djupgående diskussioner bli nödvändiga, eftersom dess medlemsstater för närvarande reser invändningar som baseras på den moraliska risken och de möjliga kostnaderna. Det bör påpekas att medlemsstater som tillämpar en nollkonkurspolitik inte skulle få några kostnader utan göra en vinst. Försäkringstagare i en medlemsstat som är kunder hos företag utanför denna skulle omfattas av dessas garantisystem som betalas av branschen i ursprungslandet. Något sådant skydd finns inte för närvarande. Om inga konkurser inträffar löper inte branschen några kostnader i dessa medlemsstater. 19. Om det finns stöd för kommissionens förslag att arbetsgruppen bör inrikta sina överväganden på alternativ 3 skulle gruppens uppdrag kunna bestå i att göra en inventering av aspekter av garantisystemen som bör harmoniseras (t.ex. åtagandet att upprätta ett garantisystem, dettas territoriella räckvidd, vilka försäkringsrisker som skall omfattas, miniminivån på skyddet och informationskraven) och sådana som bör regleras genom nationell lagstiftning (t.ex. systemets status och finansiering), fastställa specifika krav och villkor i samband med harmoniseringen av var och en av de aspekter som under inventeringen har bedömts kräva harmonisering, och lämna en rapport till Försäkringskommittén om resultaten av undersökningen. 8
IX Frågor till arbetsgruppens ledamöter 20. Vi vore tacksamma om delegationerna kunde förbereda sig på att diskutera följande frågor: 1. Vilka är Era åsikter om de problem som uppstår till följd av bristen på harmonisering av garantisystem för försäkringstagare? Ansluter Ni Er till analysen i avsnitt III i detta dokument? 2. Vilka erfarenheter har man haft i Er medlemsstat av de befintliga nationella garantisystemen inom olika finansiella sektorer när det gäller problemet moralisk risk? Hur mycket kostar dessa system och hur är de finansierade? 3. Instämmer Ni i att alternativ 3 (ömsesidigt erkännande och minimiharmonisering av väsentliga normer) är det lämpligaste alternativet att analysera inom gruppen? Stöder Ni den arbetsplan som kort beskrivs i punkt 19 i detta meddelande? 4. Skulle Ni kunna ange en förteckning över möjliga aspekter (räckvidd, begränsningar osv.) på garantisystemen för försäkringstagare som bör harmoniseras om den inre marknaden skall fungera väl? Kan Ni tänka Er en förteckning över aspekter som bör regleras på nationell nivå? 9