RYSSLAND OCH CENTRALASIEN Sedan 2014 har krisen i Ukraina och Rysslands olagliga annektering av Krim lett till nya ramar för de bilaterala relationerna mellan EU och Ryssland. Under senare år har den oroande utvecklingen inom Ryssland i kombination med Moskvas politik i grannländer som gränsar till EU bidragit till spänningar i relationerna mellan EU och Ryssland. Samtidigt fortsätter EU att eftersträva ökade kontakter med Centralasien. För de flesta av de centralasiatiska länderna sker kontakterna med EU inom ramen för partnerskaps- och samarbetsavtal. EU och i synnerhet Europaparlamentet har betonat mänskliga rättigheter, god styrning och social utveckling i regionen. Vissa problem, som energi- och säkerhetsfrågorna, är gemensamma för alla centralasiatiska länder, medan demokratiserings- och utvecklingsnivåerna är mycket skiftande staterna emellan, vilket har gjort att EU har skräddarsytt sina strategier efter detta. RÄTTSLIG GRUND Avdelning V i fördraget om Europeiska unionen: Externa åtgärder. Artiklarna 206 207 (handel) och artiklarna 216 219 (internationella avtal) i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Partnerskaps- och samarbetsavtal (bilaterala relationer), med undantag för Turkmenistan där ett preliminärt handelsavtal har ingåtts. RYSSLAND A. Situationen i landet Fram till krisen i Ukraina ansågs Ryssland vara en strategisk partner för EU och relationen var mångfasetterad med många samarbetsområden, inklusive handel, energi och internationella frågor, såsom terrorismbekämpning, icke-spridning av vapen och fredsprocessen i Mellanöstern. De senaste åren har frågan om det gemensamma grannskapet lett till betydande spänningar i relationen mellan EU och Ryssland. Rysslands olagliga annektering av Krim i mars 2014 och bevisen för att Ryssland sedan dess har stött separatisternas kamp i östra Ukraina har utlöst en internationell kris. EU har sett över sina bilaterala relationer och ställt in toppmöten mellan EU och Ryssland. Man har även avbrutit visaliberaliseringsprocessen och diskussionerna om ett moderniserat ramavtal mellan EU och Ryssland. När det gäller Ryssland tillämpar EU för närvarande en tvåspårsstrategi, som kombinerar gradvisa sanktioner med försök att finna en diplomatisk lösning på konflikten i östra Ukraina. Parlamentsvalet 2011 och presidentvalet 2012, som Europaparlamentet inte betraktade som fria och rättvisa, gav den ryske presidenten Vladimir Putin och hans parti Förenade Ryssland förnyat mandat. De protester som utbröt i Ryssland efter valet tydde på ett utbrett missnöje och var ett tydligt tecken på regimens förlorade legitimitet hos politiskt aktiva grupperingar i det ryska samhället. Som svar på protesterna antog Ryssland 2012 och 2014 ny lagstiftning riktad mot oppositionen och civilsamhället med nya lagar om registrering av icke-statliga Faktablad om EU - 2015 1
organisationer, demonstrationer, internetanvändning, förtal och ärekränkning och högförräderi. Lagstiftningen har sått ytterligare tvivel kring Rysslands vilja att följa demokratiska värderingar. EU är dessutom oroat över rättssäkerheten och framför allt korruptionen i Ryssland och landets respekt för de mänskliga rättigheterna, framför allt i Nordkaukasien. Efter 18 års anslutningsförhandlingar anslöts Ryssland till Världshandelsorganisationen WTO i augusti 2012. Landets investeringsklimat är dock osäkert och ekonomin är beroende av oljepriset. EU är Rysslands största handelspartner och Ryssland är EU:s tredje största men handeln och de ekonomiska förbindelserna tyngs av ett antal störningsmoment. EU ser Rysslands anslutning till WTO som en positiv möjlighet eftersom organisationen utgör en multilateral och regelstyrd ram för handelsförbindelser och tvistlösningar. I augusti 2014, som svar på ytterligare EU-sanktioner, vidtog Ryssland motåtgärder genom att införa ett embargo mot jordbruks- och livsmedelsprodukter från EU. Ryssland har utövat påtryckningar inte bara på Ukraina utan också på andra länder i det område som ingår i det östliga partnerskapet, för att de ska ansluta sig till den ryskledda Euroasiatiska ekonomiska unionen, som bildats med Vitryssland och Kazakstan. Rysslands samarbetsinsatser för att E3+3-länderna (även kallade P5+1-länderna) skulle ingå kärnavtalet med Iran den 14 juli 2015 väckte förhoppningar om större samarbete på global nivå. Rysslands plötsliga, starka, och direkta inblandning i konflikten i Syrien från och med september 2015 i syfte att stödja president Bashar Al-Assad, har dock lett till ytterligare meningsskiljaktigheter med västvärlden. Det ryska flygvapnet attackerar många olika rebellstyrkor och inte bara Islamiska staten, vilket den USA-ledda koalitionen gör. B. Gällande avtal och avtal under förhandling Den rättsliga grunden för dagens förbindelser mellan EU och Ryssland utgörs av 1997 års partnerskaps- och samarbetsavtal. Avtalet gällde ursprungligen för tio år och har därefter förlängts automatiskt varje år. I avtalet anges de huvudsakliga gemensamma målen, den institutionella ramen för bilaterala kontakter (däribland regelbundna samråd om de mänskliga rättigheterna och presidenttoppmöten vartannat år). Det innehåller också en uppmaning till insatser och dialog på en rad områden. Vid toppmötet i Sankt Petersburg i maj 2003 stärkte EU och Ryssland sitt samarbete genom att införa fyra gemensamma områden, baserade på gemensamma värderingar och intressen: ett område för ekonomi, ett område för frihet, säkerhet och rättvisa, ett område för yttre säkerhet och ett område för forskning, utbildning och kultur. Partnerskap för modernisering infördes 2010 för att stärka samarbetet på dessa områden. Förhandlingar om ett nytt avtal inleddes i juli 2008. Det nya avtalet skulle gälla väsentliga och rättsligt bindande åtaganden på områden som politisk dialog, rättvisa, frihet, säkerhet, ekonomiskt samarbete, forskning, utbildning, kultur, handel, investeringar och energi. Rysslands intervention i Krim har dock lett till att samtalen om det nya avtalet har avbrutits. På liknande sätt har Rysslands intervention i Ukraina spolierat ansträngningarna för att underteckna ett uppdaterat avtal om enklare viseringsförfaranden, vilket krävde en politisk överenskommelse efter det att förhandlingarna slutförts 2011. Viseringsliberalisering skulle kräva förbättringar av säkerheten kring dokument, gränsförvaltning, effektivt genomförande av återtagandeavtalet samt ryska reformer beträffande de mänskliga rättigheterna och rättssäkerheten. 2014 beslutade Europeiska rådet att frysa samarbetet med Ryssland och EU:s finansiering till Ryssland genom internationella finansinstitut, med undantag för åtgärder som endast avsåg gränsöverskridande samarbete. Faktablad om EU - 2015 2
C. Europaparlamentets roll Enligt Lissabonfördraget måste parlamentet samtycka till ett nytt avtal, i likhet med vad som gällde för det förra partnerskaps- och samarbetsavtalet. För mer detaljerade avtal (som ett avtal om enklare viseringar) krävs det också samtycke från parlamentet. Parlamentet definierar visserligen inte direkt några strategiska behov eller handlingsprogram men fattar tillsammans med rådet beslut om målen och prioriteringarna för EU:s finansiella stöd, däribland det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet (ENPI). Enligt en överenskommelse med rådet och kommissionen, som ingicks före antagandet av förordningen om ENPI, har parlamentet dessutom rätt att granska dokument som styr genomförandet av detta instrument innan de antas (ett förfarande som kallas demokratisk kontroll). Antagna ståndpunkter (resolutioner) Under 2014 antog parlamentet en rad resolutioner om Ukraina, i vilka man tydligt fördömde Rysslands olagliga annektering av Krim och Rysslands roll för att destabilisera landets östra del. I juni 2015 antog parlamentet ett betänkande om läget avseende förbindelserna mellan EU och Ryssland (Landsbergis-betänkandet). Parlamentets regelbundna resolutioner om Ryssland har i allmänhet varit kopplade till toppmötena mellan EU och Ryssland. Före den nuvarande krisen ville parlamentet se ett nytt och heltäckande avtal med Ryssland som bygger på gemensamma värderingar och intressen. I flera initiativbetänkanden (framför allt 2012 och 2013) har dock parlamentet också uttryckt stark oro över situationen för de mänskliga rättigheterna, rättssäkerheten och demokratins ställning i Ryssland, vilket också bekräftades vid det senaste valet. De försämrade mänskliga rättigheterna i Ryssland har varit särskilt oroande. I en resolution som parlamentet antog i april 2014 förespråkades gemensamma viseringsbegräsningar för ryska tjänstemän som varit inblandade i fallet Sergej Magnitskij, en rysk jurist som undersökte offentliga skattebedrägerier och som arresterades och senare dog i fängelse. I mars 2014 antog parlamentet också en resolution om fängelsestraffen för demonstranter som var inblandande i händelserna på Bolotnaja-torget efter de politiska protesterna i maj 2012. Samarbete med det ryska parlamentet Tidigare möttes ledamöter av Europaparlamentet och det ryska parlamentet årligen i den parlamentariska kommittén för samarbete mellan EU och Ryssland för att i två eller tre arbetsgrupper diskutera aktuella frågor. 2013 diskuterade dessa grupper projektet avseende den euroasiatiska unionen, visaliberaliseringsprocessen, energi och klimatförändringar. Det senaste mötet i den parlamentariska kommittén för samarbete ägde rum i januari 2014. Sedan dess har verksamhet som inbegriper det ryska parlamentet lagts på is. Europaparlamentets delegation till den parlamentariska kommittén för samarbete mellan EU och Ryssland fortsätter att mötas regelbundet för att diskutera viktiga frågor med företrädare för andra organ (såsom Europeiska utrikestjänsten) och civilsamhället. Valövervakning och demokratifrämjande Ryssland har inte bjudit in parlamentet att övervaka några val och parlamentet bedriver ingen annan liknande verksamhet i landet. CENTRALASIEN A. Situationen i regionen Centralasien är inte en homogen region i politiskt eller ekonomiskt hänseende. Faktablad om EU - 2015 3
Kazakstan och Mongoliet har den högsta ekonomiska tillväxten bland den högsta i världen och strävar efter närmare förbindelser med EU. Kirgizistan och Mongoliet skiljer sig politiskt från de andra länderna eftersom deras demokratier är de mest utvecklade. Även om parlamentet i allmänhet räknar in Mongoliet i regionen är landet på många sätt avvikande i fråga om historia, geografi och politik. Samtliga länder i Centralasien har en mångfacetterad utrikespolitik, där man försöker att balansera banden till Ryssland, Kina och västvärlden. Turkmenistans permanenta neutralitet har till och med erkänts av FN. Med undantag för Kazakstan och Turkmenistan har länderna mycket begränsade handelsförbindelser med EU. Kazakstan är en av grundarna av tullunionen med Ryssland och Vitryssland. I maj 2014 undertecknade dessa länder inrättandet av Euroasiatiska unionen (tillsammans med Armenien), som trädde i kraft den 1 januari 2015. Kirgizistan undertecknade sitt anslutningsavtal i maj 2015. Förutom Mongoliet präglas samtliga centralasiatiska republiker, inte minst Turkmenistan och Uzbekistan, av stora brister i fråga om de mänskliga rättigheterna och många grundläggande friheter saknas helt. Länderna riskerar också att möta växande muslimska extremistiska rörelser samtidigt som de ofta har dåliga relationer till varandra på grund av tvister om gränser och resurser. B. Gällande avtal och avtal under förhandling EU:s strategi för Centralasien från 2007 sågs över 2012 och i juni 2015. Strategin innehåller grundläggande riktlinjer för det framtida samarbetet med regionen och bygger på tidigare EUavtal, stödprogram och initiativ. Syftet är att uppnå stabilitet och välfärd genom att främja öppna samhällen, rättsstatliga principer, demokratisering och mer samarbete inom energisäkerhet och energidiversifiering. Kazakstans och Turkmenistans kolvätetillgångar kan visa sig vara viktiga för EU i framtiden. En viktig aspekt för många stater är tillbakadragandet av den internationella säkerhetsstyrkan från Afghanistan, som slutfördes i december 2014, men 13 000 soldater från Förenta staterna och Nato kommer dock att vara kvar i landet till slutet av 2016. En ny sektorsinriktad säkerhetsdialog på hög nivå hölls första gången i juni 2013 för att diskutera de eventuella följderna av tillbakadragandet. Mongoliet undertecknade ett partnerskaps- och samarbetsavtal med EU i maj 2013, som ännu håller på att ratificeras i EU av medlemstaternas parlament. Ett nytt förstärkt partnerskaps- och samarbetsavtal med Kazakstan inleddes i januari 2015 men det har ännu inte undertecknats. Partnerskaps- och samarbetsavtalet med Turkmenistan kan snart komma att ratificeras i EU, under förutsättning att det samtidigt inrättas ett system för att övervaka framstegen avseende mänskliga rättigheter. Centralasiatiska stater får finansiering via instrumentet för utvecklingssamarbete (DCI) enligt följande: 1 028 miljoner euro för 2014 2020 (en ökning från 750 miljoner euro för 2007 2013), vilket omfattar både bilateralt stöd och regionala program (360 miljoner euro). Stödet fokuserar på utbildning, regional säkerhet, hållbar förvaltning av naturresurser och samhällsekonomisk utveckling. Kazakstan har nyligen avancerat från de bilaterala delarna i DCI men får fortsatt tillgång till de regionala programmen. Detta kommer troligtvis att ske för Turkmenistan under 2017. I samtliga stater finns det europeiska instrumentet för demokrati och mänskliga rättigheter, förutom i Uzbekistan och Turkmenistan där civilsamhällets organisationer är alltför få, dåligt organiserade och hårt kontrollerade. Faktablad om EU - 2015 4
C. Europaparlamentets roll Antagna ståndpunkter (resolutioner) Parlamentet gav sitt stöd till EU:s strategi för Centralasien 2007 men uttryckte en önskan om att den skulle vara mer fokuserad. I rådets slutsatser om Centralasien från 2012 granskades strategin och fick tydligare fokus. Parlamentet har beträffande Kazakstan betonat vikten av att komma överens om ett förstärkt partnerskaps- och samarbetsavtal liksom behovet av att landet ansluter sig till WTO och löser problemen med överträdelser av de mänskliga rättigheterna. Parlamentet har också sagt att det ska tillämpa principen mer ger mer beträffande de politiska och samhällsekonomiska reformerna. Parlamentet antog 2010 en resolution som stöd för Kirgizistan efter våldsamma oroligheter i landets södra del. Parlamentet samtyckte till att ge regionen humanitärt stöd men betonade samtidigt behovet av att stabilisera och säkra läget i Ferganadalen. Vad gäller Tadzjikistan samtyckte parlamentet till att ingå partnerskaps- och samarbetsavtalet 2009 men uppmanade landet att förbättra läget avseende mänskliga rättigheter, korruption, hälsa och utbildning. Parlamentet har upprepade gånger uttryckt sin oro över den bristfälliga situationen för de mänskliga rättigheterna i Turkmenistan. Parlamentet har fördömt utnyttjandet av tvångsarbete i Uzbekistan och begärt att läget avseende mänskliga rättigheter övervakas. Parlamentets uttalande om Mongoliet har huvudsakligen gällt ekonomiska frågor och tagit upp landets behov av utveckling och humanitärt stöd (i samband med extrema väderförhållanden). Interparlamentariskt samarbete Parlamentariska samarbetsutskott med samtliga centralasiatiska länder sammanträder varje år. Ledamöterna granskar genomförandet av partnerskaps- och samarbetsavtalen med betoning på människorättsfrågor, politiskt våld, ekonomiskt samarbete och utvecklingssamarbete samt valförfaranden. Trots att det inte finns något parlamentariskt samarbetsutskott med Mongoliet och Turkmenistan, eftersom det inte finns något gällande partnerskaps- och samarbetsavtal, hålls det ändå interparlamentariska sammanträden. Valövervakning och demokratifrämjande På grund av skillnader i den politiska utvecklingen i Centralasien och ytterst skiftande nivåer i demokratiska framsteg har parlamentet inte konsekvent övervakat val som hållits i området. OSSE/ODHIR med en delegation från Europaparlamentet övervakade parlamentsvalet i Tadzjikistan 2015, där regeringen bröt mot ett antal åtaganden. Kazakstan har vid några tillfällen bjudit in parlamentet att övervaka val i landet. OSSE/ ODHIR har varje gång uppdagat betydande oegentligheter. Trots att Mongoliet håller på att utveckla verklig demokrati har landet aldrig tagit emot några valobservatörer från Europaparlamentet. Parlamentet har aldrig bjudits in att övervaka val i Uzbekistan eller Turkmenistan. Fernando Garcés de los Fayos 10/2015 Faktablad om EU - 2015 5