Konflikt eller samverkan mellan ekonomiska, sociala och miljömässiga mål på landsbygden? Jordbruksverket i sammarbete med Livsmedelsekonomiska institutet Rapport 200:
Konflikt eller samverkan mellan ekonomiska, sociala och miljömässiga mål på landsbygden? Jordbruksverket i sammarbete med Livsmedelsekonomiska institutet Livsmedelsekonomiska institutet Box 30 220 0 Lund Jordbruksverket 1 2 Jönköping Anne-Charlott Franzén, Joakim Gullstrand, Helena Johansson och Harald Svensson
Executive summary Aim of the report In this report, the interactions between the key dimensions of sustainable development are analysed with respect to agriculture and rural development. The purpose is to identify the linkages between economic, social and environmental objectives and to analyse how political interventions can support synergies and handle conflicts of goals. The report also discusses areas in which it is necessary to find a balance between conflicting goals; for instance political measures aimed at achieving one goal may have negative consequences for the other goals. There are several interactions among the economic, social and environmental dimensions in agriculture. For instance, in addition to its primary function of supplying food and fibre, agriculture also provides environmental amenities and cultural heritage values as well as negative environmental effects. Another linkage is that a profitable farm creates resources that can be invested in environmental protection. Agriculture is also a source of rural employment, although the high intensity of capital and the small size of the sector render the contribution relatively small. The agricultural landscape can further attract residents, thereby indirectly supporting the rural economy by expanding the local demand for services etc. Below, we discuss these interactions and the links to politics. The results of the empirical analysis are presented briefly, as are the effects of the 2003 agricultural policy reform on the interaction between the dimensions. Finally, the overall conclusions are presented. Areas where agriculture thrives There are large regional differences in Swedish agriculture. In the sparsely populated areas in Norrland and in the forest areas of central Sweden, both the number of farms and the arable area are in strong decline. At the same time, the farms on the plains in the south of Sweden are growing. This means that the same aspects of interaction do not have the same significance in all regions of Sweden. Rural areas close to population centres are well placed for being viable, especially if those population centres are expanding. There, the share of people living in rural areas is increasing due to migration from towns and cities. This changes the rural area from a focus on food production to an increased degree of services related to recreation, tourism and residence, which in turn opens the door for business diversification. The role of the State is primarily to provide good opportunities for
enterprises, so that the existing potential can develop. Agriculture activity may continue if the conditions are suitable for food production, or if it is diversified, as there may be large potential markets nearby. Residential farmers, like horse owners, may contribute to the achieving of environmental goals along with traditional agriculture. In these areas there is a positive interaction between the various dimensions. The landscape will also change, since new activities leave new footprints. This means that maintaining agriculture may come into conflict with other forms of land use. In areas where agriculture survives, it is possible for the sector to contribute positive environmental effects. However, since agriculture also places a stress on the environment, there may be conflicts between environmental and financial goals. The political measures necessary in this case are primarily those aimed at handling the conflict between financial and environmental goals, i.e. the negative environmental effects of agriculture. As regards the positive environmental effects of agriculture, Society may obtain them as a side effect of farming. If agriculture does not provide enough positive environmental effects in relation to what Society demands, or if Society wants to preserve elements that modern agriculture no longer provides, environmental aids may be used to obtain the desired quality and quantity. This is the general aim of current policies. Its purpose is to provide financial incentive in order to encourage farming that places a low stress on the environment. In addition, there are a number of environmental aids aimed at preserving grazing lands and desirable landscape elements that would otherwise disappear. 1 Areas where agriculture is in strong decline The picture is different for rural areas that are not close to population centres, or in sparsely populated regions. Depopulation, long distances and widely scattered structures cause difficulties for agriculture, as well as for other industries in a similar situation. In areas where farming is declining due to financial or social reasons, the desired environmental and cultural heritage values also decline. When the number of farmers decline, it becomes harder to achieve the environmental objectives via support to agriculture. One option then is to try other approaches. Are farmers and their agricultural production the only way of providing those goods, or is there another way of achieving the desired environmental values, in combination with low environmental load and little production? 1 To what extent individual measures are effective, i.e. achieve the goals at the lowest possible cost and with as few negative side effects as possible, is another matter that is not addressed in this study.
There are some problems attached to supporting agriculture in general in order to achieve environmental effects in marginal areas. For instance, support may tie resources to a stagnating sector and thus prevent the development of other industries. As regards the choice of support measures, experience from the structural funds show that it is difficult to stimulate economic development in weak regions by using temporary project support. In other words, it takes continuous support, and thus considerable resources. However, some resources would be freed if regional policy aims are explicitly attached to traditional agricultural policy. Yet another problem is that there is no obvious link between maintaining production and achieving the desired environmental effects, partly because farming may have negative environmental effects, and partly because there is no direct link to land that is particularly important to preserve. Is it possible that measures to attain one goal also contribute to the achievement of other objectives? One way would be to achieve several goals with one measure. But that can be a problem there is a risk that the measure will not achieve any goal. Another way is that the achievement of one goal also contributes to the achievement of other goals. An example is the current Swedish Environmental and Rural Development Plan, which spends a large part of its budget on Priority I measures for ecologically sustainable rural development. The protection and preservation of natural and cultural heritage values of agriculture have several values of their own. These values may to a certain extent contribute to economic development, but it is not likely that there will be any large indirect effect on the economic and social development in rural areas. The role of the State when it comes to convincing enterprises to use rural areas natural and cultural heritage values to the benefit of rural development, is mostly to provide a good business climate, public service and infrastructure. Also, there is a potential conflict between environmental and economic concerns when policies are introduced with the aim of reducing the negative environmental effects of agriculture or improving animal welfare. This will occur when Sweden believes that the acceptable minimum level of other countries is too low. If the stricter requirements cause costs, Swedish farmers suffer a competitive drawback. Depending on how susceptible agriculture is to lower profits, this may result in a reduction in the economic basis of rural areas. In the long run, the positive environmental effects of agriculture will also decline. It is true that cost-increasing standards may be compensated for via subsidies, but nevertheless, if Sweden is to maintain higher standards than other countries, consumers must be willing to pay for it. It is therefore
necessary to find a suitable balance between environmental concerns and economic factors. Is there any evidence of a relationship? The relationship between the different dimensions is investigated in an empirical analysis. The analysis starts out from several variables that measure the performance of firms and municipalities in three dimensions: economic, ecological, and social sustainability. These variables are then used in order to investigate to what extent there is a relationship between the dimensions. The conclusion, in brief, is that this study does neither find a clear opposition nor cooperation among economic, ecological and social sustainability. This conclusion, however, is afflicted with a substantial degree of uncertainty, since it is doubtful how well these variables really reflect sustainability. This study investigates, for example, whether productive firms (reflecting economical sustainability) also have a large share of organic area, (reflecting ecological sustainability). The relationship between the economic or the ecological dimension and the social dimension is thereafter investigated with a variable that indicates the degree of diversification in a farm. The uncertainty is greatest for the variables that reflect ecological and social sustainability, since these are based on tools used to accomplish the objective of a sustainable development. If these tools do not reflect sustainability, the variables reflect how well firms react to the political tools. That is, a positive relationship between two variables may reflect that the same recipient benefits from two different support tools. Furthermore, the analysis also points out that local factors are important for a firm s reactions. When firms in a given region make similar decisions due to local factors (weather conditions, soil, landscape, etc.) this means that the effects of a general support may be modest. The general support must be high enough to persuade firms to change their production methods in regions where a change is costly, which may be the same region where this change is most wanted. The lack of data complicates the analysis. This is particularly evident in the ecological and the social dimension. There is also an uncertainty regarding the effects of different tools. In addition, the analysis is made more difficult by the multitude of objectives that define sustainability, and by the uncertainty regarding the relationship among them.
Consequences of the agricultural reform The new system of decoupled support gives farmers a new basis for their decisions, compared to the old system of general agricultural support. In general terms, areas with poor conditions for agriculture may in the long run be more affected than more favoured areas. Agriculture in areas with poor agricultural conditions often focuses on milk and beef production; sectors that are subject to reform. In more favoured areas, cereals production is often an important activity. The growing of cereals is expected to continue to a large extent in these areas, and there may also be other types of production that are not directly affected by the reform. General conclusions The shortage of data makes it hard to draw any statistic conclusions about relationships between the various dimensions. No empirical connections between the dimensions have been verified by this study. The study also does not find any new measures that would strengthen the relationship between the goals of economic, ecological and social sustainability. However, the sets of measures available today may be refined. The study discusses the chances of improving the relationship between the dimensions. The following bullet points sum up the discussion: In areas near expanding population centres, or in areas with good agricultural conditions, the three dimensions pull in the same direction. Commercial agriculture and residential agriculture both contribute. In areas where agriculture is in strong decline, however, it is very difficult to create such interaction via political measures. Since there are large regional differences in agriculture, there is also a need for a regional perspective on policies. There are already several measures of a regional policy character, but it may be useful to strengthen the territorial aspects. Agriculture is only one element of rural enterprise. In addition, its total contribution to value-added is small. In order to achieve sustainable development in rural areas, the perspective needs to be broader than a focus on agriculture alone. It is difficult to achieve several goals with one measure. In order to obtain good precision, measures should be aimed at one goal only.
The agricultural reform may in the long run result in decreased production. This may reduce the employment basis in rural areas, unless alternatives to the current production can become profitable.
INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1 INLEDNING 3 1.1 Uppdraget 3 1.2 Disposition av rapporten 2 EN HÅLLBAR UTVECKLING PÅ LANDSBYGDEN 2.1 Hållbarhet som en politisk grundprincip 2.2 Hållbarhetens dimensioner 2.3 Politik för en hållbar utveckling på landsbygden i Sverige 3 LÄGE OCH UTVECKLING FÖR DE TRE DIMENSIONERNA 10 3.1 Inledning 10 3.2 Befolkningsutveckling 10 Befolkningsökning men inte i hela landet 10 Flyttströmmar 11 3.3 Sysselsatta inom jordbruket 12 Färre jordbruksföretagare 12 Jordbrukarna blir äldre 13 Försörjning utanför jordbruket och kompletterande verksamhet 13 3. Jordbrukets ekonomi och strukturutveckling 1 Jordbruksföretagen blir färre men större 1 Jordbrukarnas inkomster 1 3. Miljösituationen i dagens jordbruk 1 Jordbrukets negativa miljöpåverkan 1 Jordbrukets positiva miljöeffekter 19 INTERAKTIONEN MELLAN EKONOMISKA, EKOLOGISKA OCH SOCIALA MÅL 21.1 Inledning 21.2 Kopplingar mellan miljömål och ekonomiska mål för jordbruket 23 Konsekvenser av brukandet för miljön 23 Miljöåtgärders påverkan på jordbrukets konkurrenskraft 2 Lönsamhetens betydelse för miljön 2 Kan jordbrukets natur- och kulturmiljövärden påverka den ekonomiska utvecklingen på landsbygden positivt? 2.3 Ekonomiska mål och sociala mål 33 En god ekonomi bidrar de sociala målen 33 Den ekonomiska utvecklingen har sociala konsekvenser 3 Det sociala kapitalet 3. Miljömål och sociala mål 3 Effekter på sysselsättning och inkomstfördelning av miljöstöd 3 Miljökonsekvenser av boende och konsumtion 3 Den sociala situationens betydelse för miljön 3. Avslutande kommentarer 3 EN EMPIRISK ANALYS AV SAMBANDEN 1
.1 Metod och data 1.2 Empirisk analys baserat på jordbruksföretag 2.3 Empirisk analys baserad på kommundata Känslighetsanalys Sammanfattande diskussion av empirin EFFEKTER AV 2003 ÅRS REFORM AV EU:S GEMENSAMMA JORDBRUKSPOLITIK 9.1 Frikopplingen och dess principiella innebörd 9.2 Brukarnas förändrade beslutssituation 1.3 Statiska effekter av frikopplingen 3 Diskussion om det dynamiska perspektivet. Några effekter på interaktionen mellan de olika målsättningarna 1 Regionala effekter 1 Effekter för miljökvalitetsmålen 2 SAMMANFATTANDE DISKUSSION OCH ÖVERGRIPANDE SLUTSATSER 3.1 Sammanfattande diskussion 3 Syfte med rapporten 3 Områden där jordbruket finns kvar 3 Områden där jordbruket minskar kraftigt Kan åtgärder för att uppnå ett mål bidra till att andra mål nås? Går det att belägga sambanden? Konsekvenser av jordbruksreformen.2 Övergripande slutsatser REFERENSER 0 APPENDIX TILL KAPITEL 3 APPENDIX TILL KAPITEL 92
1 Inledning 1.1 Uppdraget Politikområdet Landsbygdspolitik syftar till att stödja en hållbar utveckling på landsbygden, dvs. en utveckling där ekonomisk tillväxt kombineras med social och miljömässig hänsyn. Bakgrunden till denna rapport är ett regeringsuppdrag till Livsmedelsekonomiska Institutet (SLI) och Jordbruksverket (SJV) att analysera på vilket sätt och i vilken utsträckning ekonomiska, miljömässiga och sociala aspekter interagerar med utgångspunkt i jordbruket. Med interaktion menas i vilken utsträckning det finns samverkan mellan mål, dvs. att uppfyllelsen av ett mål också bidrar till att andra mål uppfylls, och i vilken utsträckning det finns konflikter mellan målen, dvs. om uppfyllelse av ett mål innebär att andra mål får stryka på foten. Avsikten med uppdraget är att analyserna ska kunna utgöra ett underlag för regeringens bedömning av behovet av åtgärder inom Landsbygdspolitiken för att förbättra interaktionen mellan de miljömässiga, ekonomiska och sociala dimensionerna eller för att göra en rimlig avvägning mellan dem. Resultatet från uppdraget är ett underlag för Jordbruksdepartementets arbete att ta fram ett nytt Miljö- och Landsbygdsprogram för Sverige 200-2013. Samråd har skett med Glesbygdsverket, Riksantikvarieämbetet och Naturvårdsverket. För innehållet i rapporten svarar SLI och SJV. Utgångspunkten i uppdraget är interaktionen mellan de olika målen snarare än nivån på dem. Anledningen till att interaktionen är viktig är dock att en så hög nivå som möjligt eftersträvas inom respektive målområden, och det är därför angeläget att ta tillvara potentiell samverkan och uppmärksamma eventuella konflikter. Det är också av intresse att identifiera områden för politiska åtgärder som skulle kunna stödja samverkan och reducera konflikter. Uppdraget är avgränsats till att enbart behandla jordbruket, där själva jordbruket inkluderar djurskötsel och växtodling. Hänsyn tas dock till att många jordbrukare har någon form av kompletterande inkomst, exempelvis från skogsbruk, entreprenadverksamhet, småskalig 3
livsmedelsförädling, turism eller lönearbete. Att enbart studera jordbruket innebär inte att andra näringar ses som oväsentliga för landsbygdens utveckling eller att målens interaktion inte kan påverkas av andra aktiviteter än jordbruket. Avsikten är istället att fokusera på just jordbrukets roll. 1.2 Disposition av rapporten I kapitel 2 ges en kort bakgrund till hur principen om en hållbar utveckling har vuxit fram och införlivats i EU:s och Sveriges politik. I kapitel 3 ges en överblick av jordbruket i Sverige med avseende på sysselsättning, inkomster, strukturutveckling samt miljöpåverkan. Därefter analyseras samverkan och konflikter mellan ekonomiska, miljömässiga och sociala mål i kapitel. En empirisk analys av sambanden presenteras i kapitel. Analysen utgår dels från företagsdata (jordbruksföretag) och kommundata och det undersöks vilka statistiska samband som finns mellan de tre dimensionerna. Konsekvenserna av 2003 års jordbruksreform för interaktionen mellan de tre dimensionerna behandlas därefter i kapitel. Avslutningsvis ges en sammanfattande diskussion och slutsatser i kapitel.
2 En hållbar utveckling på landsbygden 2.1 Hållbarhet som en politisk grundprincip Under 190- och 0-talet växte insikten att miljön inte klarar de påfrestningar som människan utsätter den för. Debatten dominerades av en rädsla att ekonomisk tillväxt skulle leda till ekologisk och social kollaps. 2 Under 190-talet djupnade debatten och ekonomisk tillväxt ansågs inte längre behöva stå i motsatts till andra värden, istället betonades att ekonomisk tillväxt kan och bör ske i samklang med ekologisk och social hänsyn. I den så kallade Brundtland-rapporten myntades 19 begreppet hållbar utveckling. 3 Det definieras som en utveckling som tillgodoser nutidens behov utan att kompromissa när det gäller framtida generationers möjlighet att tillgodose sina behov. I samband med FN:s konferens i Rio om miljö och utveckling 1992, som byggde vidare på Brundtlandrapporten, blev begreppet en huvudprincip inom FN-samarbetet. Världens stater utfäste sig att anpassa sin politik till de ramar som en hållbar utveckling kräver. Det slogs fast att begreppet skulle ges en vid tolkning och innefatta både ekologiska, ekonomiska och sociala aspekter. Utgångspunkten var att såväl en stabil marknadsekonomi med ekonomisk tillväxt som trygghet, en jämn resursfördelning samt en bibehållen eller förbättrad miljö ska vara centrala komponenter i en positiv och långsiktigt hållbar samhällsutveckling. När EU:s gemensamma inre marknad skapades i samband med enhetsakten 19 infördes mål rörande social och ekonomisk utjämning, miljöhänsyn, hälsa och trygghet i unionen arbete. Begreppet hållbar tillväxt introducerades i Maastrichtavtalet 1992 och förstärktes i Amsterdamfördraget 199 när principen om en hållbar utveckling fördes in i EU-politiken. Vid Europeiska rådets möte i Göteborg 2001 antogs en strategi som syftar till att anpassa EU:s politik till en långsiktigt hållbar 2 Meadows et al (192). 3 WCED (19). OECD (2001a) konstaterar att även om oräkneliga försök gjorts att definiera hållbar utveckling så har Brundtlandsrapportens definition blivit den mest accepterade och använda. Med tillväxt menas en ökning av BNP per capita.
utveckling. Medlemsländerna uppmanades samtidigt att utarbeta egna nationella strategier. I Sverige färdigställdes en första strategi 2002 och en reviderad version presenterades 200. Fyra centrala utmaningar identifieras. Det handlar om att hantera den fortgående urbaniseringen, bryta sambandet mellan tillväxt och miljöförstöring, reducera hoten mot folkhälsan samt säkra utvecklingen i ett samhälle med en åldrande befolkning. För jordbruket är främst de två första utmaningarna relevanta. Jordbruket är en sektor som förblir kvar på landsbygden när andra näringar koncentreras i städerna, vilket gör att jordbruket får en särskild roll för den ekonomiska och sociala utvecklingen på landsbygden. Vidare är kopplingen mellan miljön och jordbruket tydlig eftersom produktionen både belastar och berikar miljön. 2.2 Hållbarhetens dimensioner En hållbar utveckling inkluderar ekonomiska, ekologiska och sociala faktorer. I tabell 1 ges en övergripande bild av de tre dimensionerna. Tabell 1: Hållbarhetens tre dimensioner Ekologisk hållbarhet Ekonomisk hållbarhet Social hållbarhet Bevarade ekosystem och biologisk mångfald En hälsosam omgivning med bevarad produktionskapacitet Tillvarataget kulturarv med bevarade kulturmiljövärden Källa: Egen sammanställning Ekonomisk tillväxt Produktivitet Utveckling Jämlikhet Demokrati Hälsa Tillgång till service Kulturell identitet Sociala skyddsnät Den ekonomiska dimensionen innehåller ekonomisk tillväxt, utveckling och produktivitetsförbättringar. I ett landsbygdsperspektiv handlar ekonomisk hållbarhet om förmågan att lokalt generera inkomster och sysselsättning. Grunden är ett dynamiskt och konkurrenskraftig näringsliv som ger självbärande verksamheter. I det här perspektivet är samspelet mellan stad och land viktigt eftersom en stor andel av de boende på landsbygden arbetar i en närliggande tätort. Fyra områden valdes uti en första etapp: klimatförändringar, hållbara transporter, hoten mot folkhälsan och att förvalta naturresurser på ett mer ansvarsfullt sätt. Skr (2001/02) och skr (2003/0). Utgångspunkter för strategin är världstoppsmötet i Johannesburg 2002, EU:s strategi för hållbar utveckling samt den så kallade Lissabonprocessen.
Den sociala dimensionen inkluderar jämlikhet, social sammanhållning och delaktighet, samt tillgång till välfärdstjänster. Andra aspekter som lyfts fram i den svenska strategin för en hållbar utveckling är integration och mångfald, jämställdhet, trygghet från brott, hälsa och ett livslångt lärande. Vidare lyfts kultur och kulturarv fram, dels som en del av de medborgerliga rättigheterna, dels som en tillgång i samhällsbygget. Det konstateras att en varsam förvaltning och ett framsynt tillvaratagande och brukande av kulturarvet i all dess mångfald är en nödvändig utgångspunkt i arbetet med en hållbar utveckling. Sysselsättning kan slutligen ses både som ett ekonomiskt och socialt mål, eller som en konsekvens av att de ekonomiska målen uppfylls. I denna rapport behandlas det som ett socialt mål, eftersom det i politiskt hänseende ofta klassas som ett socialt mål. Den ekologiska aspekten handlar om att förvalta inslag i natur- och kulturmiljön på landsbygden. Utgångspunkten är de femton miljökvalitesmål som Sveriges riksdag fastställde 1999. 9 Centralt är att bevara ekosystemen och den biologiska mångfalden, att tillvarata kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena samt att trygga en god hushållning med naturresurserna. 2001 infördes ett antal delmål för varje miljökvalitetsmål. 10 Förutom en bättre möjlighet att följa upp målen är tanken att delmålen ska vägleda vid tillämpningen av lagstiftning på miljöområdet, fungera som grund för regionalt målarbete, samt som utgångspunkt för sektorsmål och för Sveriges ställningstagande i internationella förhandlingar. För fyra miljömål finns delmål som är direkt kopplade till jordbruket, se tabell 2 nedan. Skr (2003/0), s. -. Mot bakgrund av detta är det tydligt att kultur och kulturarvsfrågorna är relevanta att framhållas också i landsbygdens utveckling där den kulturella dimensionen och identiteten är nära kopplade till näringsformen och de naturgivna förutsättningarna. Med sysselsättning menas arbete som ger en inkomst. 9 Prop. 199/9:1, Bet. 9/99: MJU, rsks 9/99:13. 10 Prop 2000/01:130, Bet 2001/02: MJU03, rsks 2001/02:3. Delmålen är inte ett slutmål i sig utan ett första steg att förverkliga miljökvalitetsmålen.
Tabell 2: Miljökvalitetsmål som har delmål kopplade till jordbruket Ett rikt odlingslandskap Målet är att odlingslandskapets värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras. Delmålen berör framförallt bevarande av den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena. Ingen övergödning Målet är att halterna av gödande ämnen i mark och vatten inte ska ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Delmålen berör framförallt en minskning av utsläpp av fosfor, kväve och ammoniak. Giftfri miljö Målet är att miljön ska vara fri från ämnen som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Jordbrukets berörs främst av delmålet för fortlöpande minskning av hälso- och miljöriskerna med kemikalier. Hav i balans samt levande kust och skärgård Myllrande våtmarker Målet innebär bl.a. att Östersjön och Västerhavet ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras. Ett delmål berör hur kustens och skärgårdarnas kulturarv och odlingslandskap kan bevaras och brukas. Våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion ska bibehållas samt att värdefulla våtmarker ska bevaras för framtiden. Ett av delmålen berör jordbruket och innebär att minst 12 000 hektar våtmarker och småvatten i odlingslandskapet ska anläggas eller återställas fram till 2010. Andra mål som jordbrukets med sin verksamhet inverkar på är Levande sjöar och vattendrag samt Grundvatten av god kvalitet. För de målen finns emellertid ännu inga delmål som berör jordbruket. 2.3 Politik för en hållbar utveckling på landsbygden i Sverige Åtgärder för att stimulera en ekologisk, ekonomiskt socialt hållbar utveckling på landsbygden finns inom det samlade miljö- och landsbygdsprogrammet (LBU-programmet). Dessutom finns landsbygdsåtgärder inom strukturfondernas mål 1 och inom gemenskapsinitiativet Leader+. Tillsammans utgör dessa åtgärder politikområdet Landsbygdspolitik. 11 Det svenska LBU-programmet bygger på EU:s landsbygdsförordning, vilket är en del av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP), medan Leader+ och strukturfonderna baseras på EU:s strukturpolitik. Åtgärderna inom LBU-programmet vänder sig därför främst till jordbruket medan åtgärderna inom strukturfonderna 11 För en genomgång av politiken se exempelvis Johansson och Kaspersson (200).
och Leader+ vänder sig till andra näringsidkare än jorbrukare på landsbygd och i glesbygd. Det svenska LBU-programmet är indelade i två insatsområden: Insatsområde 1: Ekologisk hållbar utveckling på landsbygden Insatsområde 2: Ekonomiskt och socialt hållbar utveckling på landsbygden Miljöåtgärderna syftar dels till att ersätta jordbruket för produktion av olika önskvärda nyttigheter såsom biologisk mångfald, genetisk variation samt kulturmiljövärden, dels till att minska negativ miljöbelastning. Åtgärderna inom insatsområde 2 syftar till att underlätta landsbygdens anpassning till nya förutsättningar, att förstärka konkurrenskraften och skapa sysselsättning. 12 Jordbruksföretagens omställning till nya marknadsmässiga och institutionella förutsättningar skall underlättas, liksom möjlig diversifiering med anknytning till lantbruk och livsmedel, exempelvis genom att förädla råvaror som produceras inom jordbruket eller producera andra varor och tjänster än traditionella jordbruksvaror. 12 Se Skr (2003/0). 9
3 Läge och utveckling för de tre dimensionerna 3.1 Inledning I detta kapitel ges en beskrivning av jordbruket i Sverige för att spegla de tre dimensionerna på landsbygden. Den statistik som används kommer främst från Jordbruksverkets databas Regional Balans. Jämförelser görs av befolkningsutvecklingen samt av förändringen av antal jordbruksföretagare och deras åldersutveckling i glesbygd, tätortsnära landsbygd samt i tätorter mellan åren 199 och 2003. 13 Jämförelser görs också mellan olika regioner i Sverige. 1 Dessutom redovisas antal jordbrukare i olika inkomstklasser, jordbrukets strukturutveckling samt miljösituationen i dagens jordbruk. 3.2 Befolkningsutveckling Befolkningsökning men inte i hela landet Sveriges befolkning i åldersgruppen 1 år har ökat något mellan 199 och 2003. Av diagram 1 nedan framgår att befolkningen ökar i de större tätorterna och på den tätortsnära landsbygden medan den minskar i glesbygderna. I den tätortsnära landsbygden ökar befolkningen med undantag för i norra Sverige, medan befolkningen minskar i glesbygden i hela landet. I norra Sverige minskar befolkningen oavsett område men minskningen är betydligt större i glesbygden och i tätorterna i glesbygden. 1 Den befolkningsomfördelning som sker i Sverige består alltså inte i att landsbygdens befolkning minskar och att befolkningen i tätorterna ökar. Snarare rör det sig om att befolkningen både på landsbygd och i tätort 13 Enligt Jordbruksverkets definition är tätort ett tätortsområde för en tätort (TOT) med mer än 10 000 invånare. Den tätortsnära landsbygden (TON) definieras som ett område mellan tätortsgränsen och en yttre gräns på ett bestämt avstånd från tätorten. Avståndet skiljer sig åt beroende på storlek på tätorten: 0 km från tätortsgränserna för Stockholm, Göteborg och Malmö, 30 km från tätortsgränsen för övriga orter med mer än 0 000 invånare, 20 km från tätortsgränsen för orter med mellan 10 000 och 0 000 invånare. Tätorter i glesbygd (TOG) innebär ett tätortsområde för tätort med mellan 1 000 och 10 000 invånare. Glesbygden (GLE) är resterande område inklusive tätorter med färre än 1 000 invånare. 1 Regionerna motsvaras i detta fall av de olika stödområderna som har grupperats enligt följande: Stödområde 1 3 motsvarar Norrland, stödområde motsvarar södra och mellersta Sveriges skogsbygder och stödområde 9 motsvarar södra och mellersta Sveriges slättbygder. 1 Se diagram A3.1 och A3.2 i appendix. 10
ökar i vissa områden, medan både tätorter och landsbygd har en sjunkande befolkningstrend i andra områden. Diagram 1: Befolkningen 199 och 2002 fördelat på områdestyp 300000 3000000 Antal personer 200000 2000000 100000 1000000 199 2002 00000 0 GLE TOG TON TOT Områdestyp Källa: SCB, befolkning efter ålder och kön. Jordbruksverket; Regional balans. GLE=Glesbygd, TOG=Tätort i glesbygd, 1000 10 000 inv. TON=Tätortsnära landsbygd, TOT=Tätort>10 000 inv. Flyttströmmar Glesbygdsverket (200a) konstaterar att det framförallt är ungdomar och pensionärer som flyttar från glesbygd och tätortsnära landsbygd till tätorterna. 1 Från tätorterna flyttar åldersgrupperna 0 1 år samt 30 år, dvs. barnfamiljer, till i huvudsak den tätortsnära landsbygden. Ett mindre antal flyttar även till glesbygden. Inflyttarna kommer huvudsakligen från tätorter inom regionen. Med undantag för storstadsregionerna är det fler som flyttar in till tätorterna från den tätortsnära landsbygden än tvärtom. 1 Med tätort avser Glesbygdsverket orter som har över 3 000 invånare samt området på minuters bilresa från tätorten. Med Tätortsnära landsbygd anses områden som finns inom minuters bilresa från tätorter med fler än 3 000 invånare. Övriga områden räknas som glesbygd. 11
3.3 Sysselsatta inom jordbruket Färre jordbruksföretagare Antalet jordbrukare 1 har minskat med nästan 10 000 mellan 199 och 2002, se diagram 2. Diagram 2: Antal företagare inom jordbruket 199 och 2002 0000 Antal jordbruksföretag 0000 0000 0000 30000 20000 10000 199 2002 0 Totalt Män Kvinnor Källa: SCB, sysselsatta efter kön och näringsgren. Jordbruksverket; Regional balans. De flesta jordbrukarna återfinns i den tätortsnära landsbygden samt i glesbygden, se tabell 3. Ett relativt stort antal jordbrukare återfinns i tätorterna. Det beror på att avgränsningen för tätorter även omfattar tätortsnära jordbruksföretag och att vissa jordbrukare har bostadsadress i tätort. 1 Som jordbrukare räknas företag med SNI-kod 01 med undantag för skogsbruk, jakt och fiske. Urvalet har begränsats till växtodling, djurskötsel, service till jordbruk, samt småbruk. Åldersgrupperna 1 år är representerade i sysselsättningsstatistiken. Som småbruk klassas företag med mindre beräknat arbetskraftsbehov än 00 timmar per år. 12
Tabell 3: Fördelning av jordbruksföretagare inom de olika områdestyperna 2002 Områdestyp Manliga jordbrukare (procent) Kvinnliga jordbrukare (procent) GLE 2% 22% TOG 2% 2% TON 3% 2% TOT 10% 1% Källa: SCB, sysselsatta efter kön och näringsgren. Jordbruksverket; Regional balans. GLE=Glesbygd, TOG=Tätort i glesbygd, 1000 10 000 inv. TON=Tätortsnära landsbygd, TOT=Tätort>10 000 inv. Jordbrukarna blir äldre Gruppen unga jordbrukare har minskat mellan 199 och 2002, särskilt de manliga. På längre sikt har dock åldersfördelningen inom jordbruket varierat både upp och ner. I detta perspektiv är förändringen liten. Medianåldern håller sig inom intervallet 0 år. 1 I mitten av 0-talet var andelen äldre i samma storleksordning som idag för att sjunka fram till 1990. Därefter steg andelen äldre igen 19. Även om gruppen äldre brukare har blivit större brukar de yngre å andra sidan större arealer. Gruppen manliga jordbrukare från år och uppåt blir förhållandevis allt större till skillnad från kvinnliga jordbrukare, se diagram A3.3 och A3. i Appendix. Detta tyder på att männen fortsätter med sitt jordbruksföretag även när de blir äldre medan kvinnorna i högre utsträckning slutar med jordbruket. Försörjning utanför jordbruket och kompletterande verksamhet Ungefär en fjärdedel av alla jordbruksföretag hade någon form av kompletterande verksamhet 2002. 20 Den klart dominerande verksamheten är arbete på entreprenad, exempelvis snöskottning. Därefter kommer direktförsäljning av gårdsprodukter och uthyrning av lokaler. En mindre andel av företagen ägnar sig åt turism. Tidsåtgången för verksamheten är i regel relativt liten Av lantbruksstatistiken framgår att de allra flesta jordbruksföretag är familjejordbruk och sysselsätter åtminstone en familjemedlem utöver företagaren 21. Trots detta uppgav över hälften av 1 Jordbruksstatistisk årsbok 200. 19 Lantbruksstatistiken. 20 Jordbruksföretagens kombinationsverksamheter 2002. Rapport 1 feb 2003. SCB. Som kompletterande verksamhet avses här exempelvis turism, hantverk, uthyrning av lokaler, förädling och direktförsäljning av gårdsprodukter, arbete på entreprenad etc. 21 Jordbruksverkets årsredovisning för räkenskapsåret 2003. 13
företagarna och familjemedlemmarna att de 2003 hade sin huvudsakliga försörjning utanför jordbruket. Samtidigt var det ytterligare ca 13% som hade någon form av bisysselsättning vid sidan om jordbruket. Inkomst av tjänst utgör också, utom för de allra största företagen, en betydande del av jordbrukshushållens inkomst. 3. Jordbrukets ekonomi och strukturutveckling Jordbruksföretagen blir färre men större I Jordbruksverkets årsredovisning används utvecklingen inom jordbruket som en indikator på ekonomiskt hållbar jordbruksproduktion. 22 Jämförelser görs mellan förändring i antal företag, åkerareal, antal mjölkkor och antal företag med mjölkkor. I tabell jämförs uppgifter för perioderna 199 1999 och 2000 2003. Uppgifterna redovisas dels för riket, dels för Norrland och mellersta Sveriges skogsbygder. Siffrorna visar en årlig nedgång när det gäller arealer och antal företag men samtidigt blir jordbruksföretagen större. Minskningstakten har dessutom ökat de senaste åren. Störst är minskningen i Norrland och i mellersta Sveriges skogsbygder. Både antal företag generellt och företag med mjölkkor minskar mer än vad arealer och antal mjölkkor gör. Det innebär att företagen blir större både arealmässigt och i antal mjölkkor per besättning. Minskningen leder alltså inte enbart till nedläggning utan även till strukturomvandling. Tabell : Förändring av åkerareal m.m. för perioderna 199 1999 och 2000 2003 Riket Riket N och Ssk N och Ssk Årlig förändring i 199 1999 2000 2003 199 1999 2000-2003 procent Åkerareal -0,2 % -0, % -0,3 % -0, % Antal företag -2,1 % -, % -2,2 % -,9 % Antal mjölkkor -1, % -2,0 % -1,9 % -2, % Företag med -,3 % -, % -, % -9,0 % mjölkkor Källa: Jordbruksstatistisk årsbok 199, 2000, 2001, 2002?. Sveriges officiella statistik - Statistiska meddelanden JO 3 SM 001, JO 20 SM 001. Lantbruksstatistiken. N = Norrland, Ssk = Mellersta Sveriges skogsbygder 22 Jordbruksverkets årsredovisning för räkenskaps året 2003. 1
Den genomsnittliga arealen ökade enligt lantbruksstatistiken från 31, ha per företag 199 till 0,0 ha 2003 men skillnaden i arealstorlek är stor mellan olika delar av landet. Generellt gäller att jordbruken i slättbygderna har en betydligt högre genomsnittlig areal än företag i övriga delar av landet. Det genomsnittliga antalet mjölkkor i en besättning ökar, från 2 kor år 199 till 1 kor år 2003. 23 Flest antal mjölkkor och störst andel företag med stora besättningar finns i de södra delarna av Sverige. Trots att antalet mjölkkor har minskat kraftigt har samtidigt avkastningen per ko ökat så att produktionen av mjölk i stort sett inte har påverkats. Antalet nötkreatur har minskat vilket framförallt beror på den kraftiga nedgången i antalet mjölkkor. 2 Det största antalet nötkreatur finns i södra Sverige. Även när det gäller svin, höns och får är det i den södra delen av landet som det stora antalet djur finns. Fördelningen för hästar visar samma mönster - nästan procent av dem finns i södra och mellersta Sverige. Hästhållningen är dessutom koncentrerad till den tätortsnära landsbygden där tre av fyra hästar finns. Jordbrukarnas inkomster 2 Det går att redovisa jordbrukens inkomst på flera olika sätt. Gemensamt är att det är svårt att göra rättvisande jämförelser bakåt i tiden eftersom sättet att redovisa inkomsterna har förändrats. Nedan redovisas dels jordbrukarnas inkomst av näring, dels hushållsinkomsterna. Andelen jordbrukare som inte har någon inkomst av jordbruket är mycket stor. 2 Nästan hälften av de kvinnliga jordbrukarna och drygt en tredjedel av de manliga har ingen inkomst av jordbruket. Orsakerna till det kan vara flera. Dels ingår småbrukare med färre än 00 timmar beräknat arbetskraftsbehov per år, dels ingår pensionärer i inkomststatistiken. Störst andel av brukare utan inkomst av näring finns i tätorter och tätortsnära landsbygd vilket också indikerar att jordbruket är en bisyssla och att den huvudsakliga inkomsten är en annan. En annan möjlighet är att inkomsterna från företaget återinvesteras i företaget. AV inkomststatistiken för jordbrukens hushållsinkomster framgår ett tydligt 23 Sveriges officiella statistik -- Statistiska meddelanden JO 20 SM 002. 2 Jordbruksstatistisk årsbok 200. 2 Denna statistik baseras på samma SNI-kod som sysselsättningsstatistiken, men till skillnad från sysselsättningsstatistiken ingår här samtliga företagare över 1 år d.v.s. även pensionärer. 2 I inkomst av näring ingår även inkomst från skog, kompletternde verksamhet och annan rörelse. 1
samband mellan å ena sidan arealstorleken på företaget och å andra sidan inkomsten av näringsverksamhet och inkomsten av tjänst. 2 Ju mindre företaget är arealmässigt desto större är inkomsten av tjänst, samtidigt som inkomsten av jordbruket är liten, trots att även eventuella inkomster från skog, kompletterande verksamhet eller annan rörelse igår i näringsinkomsten, se diagram 3. Diagram 3: Jordbrukarhushållens genomsnittliga inkomster 2001 30 000 300 000 20 000 Inkomst (kr) 200 000 10 000 100 000 0 000 0 Tjänst Näringsverksamhet 2,1-,0,1-10,0 10,1-20,0 20,1-30,0 30,1-0,0 0,1-100,0 100,1-200,0 200,1- Areal (ha) Källa: SCB, Jordbrukarhushållens inkomster. Jordbrukarhushållens inkomster har ökat under de senaste åren. 2 Mellan 2001 och 2002 är det inkomsten av tjänst som ökar mest med %. Inkomsten från jordbruket ökar med 2%. Gruppen 0 9 år har den högsta genomsnittliga hushållsinkomsten. Jämförs gruppen jordbrukare med inkomst av jordbruket från 1 kr och uppåt återfinns den största andelen jordbrukare i inkomstintervallet upp till 10 000 kr. Det är sannolikt att även dessa jordbrukarhushåll har en 2 Jordbruksstatistisk årsbok 200. 2 Sveriges officiella statistik, Statistiska meddelanden JO 2 SM 001. 1
högre inkomst av tjänst än av näring. 29 När en jämförelse görs mellan olika stödområden och olika områdestyper framgår att skillnaden mellan andel jordbrukare i olika inkomstintervall är liten. 30 3. Miljösituationen i dagens jordbruk Jordbrukets negativa miljöpåverkan Ett sätt att bedöma miljösituationen i jordbruket är att relatera till de uppsatta miljökvalitetsmålen som diskuterades avsnitt 2.2. Som ett led i uppföljningen av miljökvalitetsmålen görs en regelbunden miljöövervakning. Prov tas exempelvis från vattendrag och grundvatten på några platser i jordbruksdominerande avrinningsområden för att undersöka utlakning av kväve och fosfor. 31 Dessa mätningar har pågått sedan slutet av 190-talet. För att bestämma utlakningen på andra platser där mätningar saknas används modellberäkningar. Miljömålsrådet (200) rapporterar att utsläppen av fosforföreningar har minskat med 11% mellan 199 och 2000. 32 Jordbruket beräknas stå för den största minskningen med 19%. Rådets bedömning är att fosforutsläppen bör kunna fortsätta minska om ytterligare åtgärder genomförs. I uppföljningen av miljökvalitetsmålen konstateras vidare att det krävs ytterligare åtgärder än de som nu har vidtagits för att klara delmålet för utsläpp av kväve. De minskade förlusterna från jordbruket ser ändå ut att hålla den takt som anges i åtgärdsprogrammet mot växtnäringsförluster inom jordbruket. I det nuvarande LBU-programmet ingår flera åtgärder som syftar till att reducera jordbrukets negativa miljöbelastning, exempelvis genom att minska kväve- och fosforförluster. Dels finns ersättningarna för minskat kväveläckage, skyddszoner samt anläggning och skötsel av våtmarker och småvatten. Dels genomförs ett utbrett kunskaps- och rådgivningsprogram Greppa näringen med syfte att ge jordbrukarna kunskaper och verktyg för att minska förlusterna av kväve och fosfor på ett kostnadseffektivt sätt. Andra åtgärder som vidtas för att minska 29 Se appendix för en uppdelning av inkomster på kvinnliga och manliga jordbrukare i diagram A3.. 30 Se diagram A3. A3.9 i appendix. 31 Se Kyllmar (200) för en analys av mätningarna. 32 Se de Facto (200), miljömålsrådets uppföljning av Sveriges 1 miljömål. 1
förlusterna är att reglera bl.a. djurtäthet, areal vinterbevuxen mark samt lagring- och spridning av gödsel. Den höga anslutningen till fånggrödor och vårbearbetning har lett till en större minskning av kväveutlakningen än beräknat. 33 Anläggning av våtmarker ger också effekt på kväveutlakning. Anslutningen till ersättningen för våtmarker är emellertid betydligt lägre än målet. När det gäller anläggningen av våtmarkerna är det inte enbart arealen som har betydelse. Det är också viktigt att titta på vad som påverkar våtmarkernas effektivitet att rena kväve och att öka den biologiska mångfalden i landskapet. 3 Inom programmet Greppa näringen ges även rådgivning även för att minska ammoniakförluster. Inom miljö- och landsbygdsprogrammet kan jordbrukare även få investeringsstöd för gödselvårdsanläggningar och viss spridningsutrustning som ger låga ammoniakförluster. Framförallt har investeringsstöd betalats ut till gödselvårdsanläggningar. Ammoniakutsläppen från jordbruket har minskat från 199 års nivåer och det finns goda möjligheter att nå målet. Minskningen beror dels på att antalet djur inom jordbruket har minskat, dels på förbättrad gödselhantering. Regleringarna om lagringskapacitet och spridningstidpunkter av stallgödsel bidrar förutom till minskad kväveutlakning även till minskade ammoniakförluster. För bekämpningsmedel har miljöövervakning endast pågått sedan 2001. Provtagning görs av yt- och grundvatten, regnvatten och sediment på några utvalda platser. Provtagningarna visar att det finns rester av bekämpningsmedel men eftersom mätningarna endast gjorts ett fåtal år går det inte att säga något om utvecklingen. 3 När det gäller riskerna vid användning av bekämpningsmedel visar en jämförelse utförd av Kemikalieinspektionen för perioden 19 till 2003 att de minskat avsevärt. 3 Särskilt hälsoriskerna har minskat betydligt under perioden. De minskade riskerna kan bl.a. förklaras av riktade informations- och rådgivarinsatser, regleringar och produktutveckling. 33 Jordbruksverket..(200a). Anslutningen redovisas i diagram A3.10 i appendix. 3 Jorbruksverket (200b). 3 Krüger et al (2003) visar att det går att minska belastning på vattendrag avsevärt med hjälp av rådgivning 3 Bergkvist (200) 1
Jordbruksverket (200a) har studerat hur anslutningen till nuvarande miljöersättning till ekologisk produktion har påverkat användningen av bekämpningsmedel. 3 Undersökningen visar att användningen endast påverkats marginellt trots att anslutningen närmar sig arealmålet. 3 Det beror på att de brukare som gått över till ekologisk produktion redan tidigare använde bekämpningsmedel på en mindre areal än den genomsnittlige konventionella odlaren. Dessutom använde de lägre hektardoser. För att den ekologiska odlingen ska leda till en minskning av användningen av krävs att mer bekämpningsmedelsintensiva jordbruk lägger om sin produktion. Jordbrukets positiva miljöeffekter Bevarande av betesmarker och slåtterängar I stort sett alla ängs- och betesmarker i Sverige bevaras genom den ersättning till betesmarker och slåtterängar som finns inom det svenska programmet för miljö- och landsbygdsutveckling (LBU). 39 Även om arealmålet i ersättningen i stort sett är uppfyllt finns det vissa regionala skillnader. 0 Framförallt är anslutningen låg i Norrland. Bevarandet av betesmarkerna har successivt ökat sedan Sverige blev medlem i EU 199 och därmed införde det första miljöstödsprogrammet. Redan före EU-inträdet fanns ett nationellt stöd till betesmarker och slåtterängar men jämfört med nuvarande miljöersättning var det betydligt mindre arealer som fick del av det. Bevarande av natur- och kulturmiljöer i odlingslandskapet Delmålet är att mängden kulturbärande landskapselement som vårdas ska öka med ca 0 procent till år 2010 jämfört med 2000. 2003 hade anslutningen räknat i antal brukare uppnått procent av målet. 1 Samtidigt fanns ca 30 procent av åkerarealen i stödet. Detta kan förklaras av att den regionala fördelningen av anslutningen inte är jämn eftersom Norrland är underrepresenterat. Miljömålsrådets årliga uppföljning av de 1 miljökvalitetsmålen konstaterar att ökningen av linjeelement som t.ex stenmurar, alléer och gärdesgårdar är tillfredsställande, men att 3 Jordbruksverket (200a). 3 Se diagram A3.10 i appendix. 39 Se diagram A3.10 i appendix. 0 Jordbruksverket (200a). 1 Utvecklingen inom Miljö och landsbygdsprogrammet 2003. Dnr 19-101/200. 19
punktelement som t.ex. hamlade träd, åkerholmar och odlingsrösen inte ökar i samma takt. 2 Miljövårdsrådet anser att det är osäkert om delmålet att mängden kulturbärande landskapselement som vårdas kommer att nås med nuvarande åtgärder. 2 De Facto (200). 20
Interaktionen mellan ekonomiska, ekologiska och sociala mål.1 Inledning En långsiktigt hållbar utveckling innebär att en god ekonomisk utveckling skall kombineras med miljömässig och social hänsyn. En viktig fråga är då i vilken mån det kan finnas konflikter mellan de olika målen när det gäller landsbygden, och vilken utsträckning målen kan samverka. Ett traditionellt exempel på en konflikt är den mellan miljöhänsyn och ekonomisk tillväxt, medan samverkan exempelvis uppstår när en god lokal ekonomisk utveckling (ekonomisk faktor) genererar arbetstillfällen och social stabilitet i bygden (sociala faktorer). Syftet med detta kapitel är att analysera möjliga målkonflikter och synergieffekter med utgångspunkt i jordbruket. Även politikens roll diskuteras. Kan politiska åtgärder stödja interaktionen och motverka målkonflikter? Kan det även vara så att politik som syftar till att nå ett mål skapar konflikter med andra mål? Som utgångspunkt ger figur 1 en illustration av sambanden mellan de tre dimensionera i ett jordbruksperspektiv. Figur 1: Interaktionen mellan ekonomiska, ekologiska och sociala faktorer Ekonomiska faktorer Sociala faktorer Miljöfaktorer 1. Från miljön till ekonomin i) Jordbruket nyttjar naturresursen mark. ii) Politiska åtgärder för att skydda miljön kan få ekonomiska konsekvenser för jordbrukarna, exempelvis genom att påverka deras konkurrenskraft negativt eller ge nya inkomstmöjligheter. 2. Från ekonomin till miljön i) Miljön kan påverkas både positiv och negativt av brukandet. Om jordbruksenheter läggs ner pga. bristande lönsamhet kan samhället gå miste om jordbrukets positiva miljöeffekterna men också slippa den negativa 21