Stockholm 11 april 2008 registrator@environment.ministry.se david.mjureke@environment.ministry.se Angående EU-kommissionens förslag om ändring av dir 2003/87/EG samt förslag på direktiv om geologisk lagring av koldioxid (M2008/986/Mk) Jernkontoret har beretts möjlighet att lämna synpunkter på rubricerade förslag och vill framföra följande. Våra synpunkter gäller i första hand utsläppshandelsdirektivet. Några kommentarer till CCSdirektivet lämnas också i slutet av svaret. I dagsläget har vi inte möjlighet att lämna färdiga ändringsförslag till utsläppshandelsdirektivet och ber att få återkomma med det. Sammanfattning Svensk stålindustri är effektiva producenter av effektiva och moderna material både funktionellt och miljömässigt och verkar på en global marknad. Koldioxidutsläppen från ståltillverkningen kommer främst från reduktionen av malm och möjligheterna till åtgärder är mycket små. Om stålindustrin i Sverige och EU ska kunna fortsätta producera stål måste villkoren vara lika som för konkurrenterna utanför EU. I annat fall kommer stålindustrin i EU att på sikt försvinna. Extrakostnader, specifika för EU, kan inte övervältras på kunderna. I ett europeiskt system måste därför stålindustrin få tillräckligt med utsläppsrätter för att kunna fortsätta att producera och växa och denna tilldelning ska vara gratis. Våra huvudsynpunkter på direktivförslaget är: Reduktionsmålet för ETS, -21%, bör differentieras inom handelssektorn för att stålindustrin i Europa ska tilldelas tillräckligt med utsläppsrätter. Det ska i direktivet klargöras vilka sektorer som omfattas av möjligheten till gratis tilldelning pga risk för koldioxidläckage och att dessa ska ha 100% gratis tilldelning. I framtagandet av relevanta riktmärken för tilldelning måste industrin få vara delaktig i processen och den processtekniska kunskap som industrins experter har ska tas till vara. Tilldelningen av utsläppsrätter ska inte påverkas av hur restenergier omhändertas. Ett förtydligande behövs i direktivet så att elproduktion från restenergier inte bestraffas. Konkurrensutsatt elintensiv industri bör kompenseras för utsläppshandelns effekt på elpriset. En internationell överenskommelse måste innebära lika spelregler över hela världen för att vara verkningsfull. Importtullar är inte ett verkningsfullt verktyg för att kompensera för påverkan på konkurrenskraften. Besöksadress Telefon E-post Organisationsnr Kungsträdgårdsgatan 10 08-679 17 00 office@jernkontoret.se 802001-6237 Postadress Telefax Webbplats Box 1721, 111 87 Stockholm 08-611 20 89 www.jernkontoret.se
Bakgrund Branschbeskrivning Svensk stålindustri har en lång tradition och har utvecklats ur förutsättningar med god tillgång till bra malm och billig energi. I samband med den ökande globaliseringen och den därmed hårdnande konkurrensen har svensk stålindustri genomgått en omfattande strukturomvandling. Svensk stålindustri består idag av ett fåtal företag som tillverkar högt specialiserade produkter som säljs på den globala marknaden. De produkter som tillverkas innebär i många fall en effektivisering i användningsledet genom att materialet är starkare och därmed kräver mindre mängd material för samma applikation eller ger en längre livslängd. 82% av produktionen exporteras varav ¼ går utanför EU och stålindustrin står för 7% av den svenska nettoexporten. Svensk stålindustri producerade 2007 5,7 Mton råstål varav 4 Mton tillverkades i den malmbaserade processen. Inom EU tillverkades 200 Mton, Kina 490 Mton och totalt i världen tillverkades 1344 Mton. Kina har under de senaste åren ökat sin produktion med ca 70 Mton per år. Svensk stålindustri blir även på ägarsidan mer och mer internationell. Endast två företag är idag svenskägda och de flesta företag har produktion i flera länder och även på andra kontinenter. Investeringsbeslut tas på strikt företagsekonomiska grunder utan känslomässiga bindningar till land och ort. Teknisk kompetens och kostnader för råvaror, energi och miljörelaterade pålagor påverkar var en investering görs. Nationellt näringslivsklimat är avgörande för beslut om placerings av strategiska investeringar. Om företagen ska kunna fortsätta producera bra, effektiva produkter i Sverige måste de ha samma spelregler som sina konkurrenter utanför EU. Tekniska förutsättningar Tillverkning av stål från malm innebär att järnoxiderna i malmen måste reduceras till järn och för detta används kol dvs järnoxid + kol järn + koldioxid. Möjligheterna att effektivisera reduktionen med mindre mängder eller alternativa reduktionsmedel är mycket små. Masugnsprocessen, som är den huvudsakliga malmbaserade processen, är i dagsläget mycket nära den teoretiskt gränsen vad gäller mängd reduktionsmedel. På lång sikt är den enda möjliga lösningen att man kan avskilja koldioxiden och lagra den. Den tekniken, både förändringar i stålprocessen och hanteringen av koldioxiden, är fortfarande i ett mycket tidigt skede i utvecklingsprocessen. Forskning pågår, framförallt inom ett stort europeiskt forskningsprogram, ULCOS, där även svenska företag och institut deltar. För övriga processer som genererar koldioxidutsläpp finns även där relativt små möjligheter till reduktioner. Karakteristiskt för stålindustrin är att flertalet av de energikrävande processerna sker vid höga temperaturer. Energin används huvudsakligen i processer där arbetstemperaturen överstiger 1000 C. Detta förhållande innebär att stålverken för att kunna upprätthålla produktionen behöver tillgång till högvärdiga energibärare såsom kol- och oljeprodukter, gas (gasol eller naturgas) och elkraft. Några möjligheter att använda lågvärdiga bränslen som biobränslen finns inte dels av energiskäl, dels på grund av att förbränningen av olja eller gas sker i samma rum som det material som skall värmas finns. Detta ställer stora krav på atmosfär och bränslets askhalt för att inte materialkvaliteten skall försämras. En kontinuerlig effektivisering sker naturligtvis ändå eftersom energikostnaderna är en stor del av produktionskostnaderna och stålindustrin har under tiden 1990 till 2006 effektiviserat energianvändningen, exklusive processkol, med 20%. 2 (6)
Effektivisering inom svensk stålindustri med hänsyn tagen till process- och produktförändringar Procent 1990 2006 100 75 50 25 0 Energianvändning* Koldioxidutsläpp* Elanvändning * exkl processkol till masugnar och järnsvampugnar Stålindustrin har tillsammans med Svenskt Näringsliv och McKinsey gjort en studie över vilka möjliga åtgärder som finns för minskade utsläpp och kostnader för dessa. Rapporten kommer att publiceras i slutet på april men redan nu kan sägas att åtgärder inom stålindustrin bedöms kunna ge begränsade utsläppsminskningar fram till 2020. Möjligheten att övergå till mer skrotbaserad produktion är mycket liten eftersom tillgången på skrot är begränsad och för vissa av specialprodukterna krävs att malm används som råmaterial för att egenskaperna ska vara möjliga att uppnå. Skrot används också som en råvara i den malmbaserade ståltillverkningen. Synpunkter på förslag till utsläppshandelsdirektiv Differentiera målet Målet för den handlande sektorn är -21% 2020 relativt 2005 och detta motiveras med att åtgärder är mest kostnadseffektiva inom el-sektorn. För stålindustrin är åtgärder varken enkla, billiga eller i vissa fall ens möjliga. För stålindustrin i Europa som helhet har också väsentliga utsläppsminskningar genomförts under perioden 1990-2005. Dessa fakta ska tas hänsyn till vid den totala tilldelningen för stålindustrin som sektor. Tilldelningen ska också vara tillräckligt stor för att möjliggöra en utveckling av produktionen. 100% gratis tilldelning Direktivförslaget ger en möjlighet till "upp till 100%" gratis tilldelning för sektorer där risken för koldioxidläckage är stor, dock utan att precisera vilka sektorer detta gäller. Detta skapar en osäkerhet som innebär att företagen inte kan ha den långsiktighet i planeringen som krävs. Investeringar kommer att bromsas alternativt göras någon annanstans. Jernkontoret anser att det i direktivet måste klargöras vilka sektorer som omfattas och att dessa ska ha 100% gratis tilldelning. Stålindustrin verkar på en internationell marknad och under de konkurrensvillkor som gäller globalt. Det är självklart att stålindustrin är en av de branscher där risken för koldioxidläckage är stor och att gratis tilldelning är en förutsättning för fortsatt verksamhet i Europa. Tilldelning baserad på riktmärken Stålindustrin i Europa förordar användandet av riktmärken under förutsättning att dessa tar hänsyn till tekniska och kemiska förutsättningar relaterat till produktionsprocesserna. Vi har 3 (6)
tidigare presenterat principerna för ett sådant system där medelvärden för utsläpp per producerad enhet för jämförbar produktion ger ett riktvärde som respektive anläggning jämförs med. Riktvärdet multiplicerat med anläggningens faktiska produktion ger en tilldelning som innebär ett över- eller underskott beroende på anläggningens effektivitet. Modellen tar också hänsyn till vissa uppströms- och nedströmsprocesser för att uppnå jämförbarhet. Ett sådant system skulle inte begränsa produktionen men däremot ge incitament för effektiviseringar och skulle också vara möjligt att expandera globalt. I kommissionens förslag anges att tilldelningen av gratisrätter ska baseras på riktmärken (art 10a). Enligt art 10a.1 ska bestämmelserna för detta antas genom kommittologiförfarande med kontroll. Detta förfarande ger normalt ingen möjlighet för industrin att delta eller bidra med teknisk kompetens. Vi anser att denna fråga är synnerligen viktig eftersom den kommer att styra tilldelningen och ifrågasätter kommissionens skrivning om att detta är icke-väsentliga delar av direktivet. För att få fram relevanta riktmärken måste industrin få vara delaktig i processen och den processtekniska kunskap som industrins experter har måste tas tillvara. Elproduktion från restenergier Stålindustrins varma processer innebär att stora mängder restenergier i form av både gaser, ånga och vatten genereras. En stor del av dessa energier tas om hand och används som bränsle och till värmning i processerna och av lokaler samt levereras också ut som fjärrvärme till kringliggande samhällen. När värmebehovet är mättat är elproduktion ett utmärkt sätt att utnyttja restenergiresursen som annars skulle gå till spillo. Denna elproduktion är koldioxidneutral dvs energin är redan använd och i de fall fossila råvaror använts i den första processen, tex kol i masugnen, så ska koldioxidutsläppet och därmed tilldelningen av utsläppsrätter hänföras dit. Det är generellt viktigt att lagstiftning ger incitament till ökat omhändertagande av restenergier och elproduktion är ett sätt som inte är lika beroende av lokala förhållanden som t ex fjärrvärmebehov. I kommissionens förslag står i artikel 10a.1 och 10a.6 att "Gratisutdelning får inte förekomma för någon typ av elproduktion". Vi ser en risk att detta kan tolkas som att elproduktion ska särbehandlas jämfört med annat omhändertagande av restenergier. Vi anser att detta måste förtydligas genom att ange att elproduktion från restenergier inte omfattas. Tilldelning för utsläpp från fossila råvaror ska ske till den primära processen och dessa utsläppsrätter kan sedan föras vidare med den bildade restgasen till den sekundära processen internt eller externt. Utsläppshandels påverkan på elpriset Utsläppsrätternas kostnad för elproducenterna överförs direkt till kunden. I och med att förslaget förutsätter full auktionering för elproduktion så kommer det i framtiden inte att innebära samma direkta vinst som i den första handelsperioden då elproduktionen fick viss gratis tilldelning. Dock innebär marknadens funktion med marginalprissättning att kunden också debiteras för utsläppsrätter för el producerad utan koldioxidutsläpp. Stålindustrin som använder stora kvantiteter el har därmed fått väsentligt höjda kostnader i och med utsläppshandeln. Även denna effekt snedvrider konkurrensen eftersom företag utanför EU inte har denna pålaga. I kommissionens förslag finns i recital 19 en skrivning om att vidta åtgärder för att beakta elintensiva företags situation. Något förslag på hur detta ska göras finns inte i artiklarna. Vi har i dagsläget inget konkret förslag på åtgärder men detta är viktigt för stålindustrin, framförallt den skrotbaserade tillverkningen. En möjlighet skulle vara att inkludera detta när riktmärken för tilldelning tas fram. 4 (6)
Internationell överenskommelse Förslaget refererar till framtida internationella avtal inom klimatområdet. Om dessa sluts så ska EUs mål höjas till 30% och detta ska även påverka fördelningsmekanismerna för användandet av JI/CDM-systemen. Möjligheterna till gratis tilldelning enligt ovan ska också omprövas i ljuset av en internationell överenskommelse. För stålindustrin är det viktigt att en internationell överenskommelse innebär att konkurrerande företag i länder utanför EU får samma villkor som den europeiska stålindustrin. Stålföretagen är globala och det byggs nya moderna stålverk över hela världen. Det finns därför ingen anledning att stålindustrin i vissa länder ska ha mindre krav därför att länderna befinner sig i ett utvecklingsskede. Det grundläggande är att vi får lika spelregler över hela världen eftersom vi konkurrerar på samma marknad. Förutsättningen för att ompröva det europeiska regelverket måste också vara att åtgärder i övriga länder faktiskt genomförs och inte bara att ett antal finns påskrivet. Importtullar I artikel 10b föreslås möjligheten att som kompensation för den påverkan på konkurrenskraften som utsläppshandeln har, inkludera importen i systemet. Detta är inte ett verkningsfullt sätt att hantera problemen. Om importörer skulle tvingas handla utsläppsrätter innebär det att priset på rätter ökar vilket återigen drabbar den inhemska industrin både direkt och indirekt genom elpriset. Risken är stor att andra länder svara med motsvarande åtgärder i form av strafftullar. Att inkludera importen ger enbart en, teoretisk, jämvikt på den europeiska marknaden. De produkter som exporteras belastas fortfarande otillbörligt av det europeiska systemet. Vi har dessutom väldigt svårt att se hur detta praktiskt skulle vara genomförbart. Vilka produkter ska inkluderas och hur ska produkternas koldioxidbelastning bedömas? Kostnaden och problemet med konkurrenskraft kommer enbart att skjutas nedåt i värdekedjan. Några exempel på svårigheter med ett tullsystem redovisas nedan: Skall allt stål belastas med lika tulltaxa oavsett tillverkningsväg Om olika tullsatser gäller beroende på tillverkningsväg, hur skall detta kunna kontrolleras Skall produkter, som till viss del består av stål belastas med "klimattull", exempelvis bilar, möbler, teknisk utrustning Skall tullsatsen följa kostnaden för en utsläppsrätt? Skall stålkunder, som exporterar varor innehållande stål, kunna erhålla avdrag för erlagda tullkostnader Övrigt Definitionen av nya deltagare (artikel 3h) bör även i fortsättningen inkludera ändring eller utvidgning av anläggningen i likhet med gällande direktiv. I bilaga 1, tabellen över kategorier av verksamheter ska koksverk för produktion av metallurgiskt kol ingå i andra raden under "Produktion och bearbetning av metaller". Synpunkter på förslag till direktiv om geologisk lagring av koldioxid Vi vill först påpeka att vi stödjer kommissionens beslut att inte göra koldioxidlagring till ett obligatorium. Det är viktigt att både tekniken för avskiljning och lagring utvecklas till en nivå där de är möjliga att använda i full skala. Även då måste man vara medveten om att det tar lång tid för stora processindustrier att ställa om till nya processer. Den föreslagna ändringen av direktiv 2001/80/EG om stora förbränningsanläggningar (artikel 32) innebär trots detta 5 (6)
beslut att nya anläggningar måste vara förberedda för CCS. Vi ställer oss tveksamma till ett sådant krav. Direktivet omfattar enligt artikel 2 enbart lagring inom medlemsstaternas territorium och förbjudet också lagring utanför dessa områden. Att direktivet inte kan omfatta områden utanför EU är rimligt men vad innebär förbudet. Kan en geologisk lagringsplats som sträcker sig utanför EU alternativt helt ligger utanför EU därmed inte alls användas eller innebär det att koldioxiden som lagras inte får räknas av från utsläppen inom EU? Det nämns i inledningen att direktivet bör gälla inom hela EES men om så inte blir fallet skulle tex lagring i Norge inte vara tillåtet vilket vore olyckligt ur ett svenskt perspektiv. Direktivet bör innehålla någon öppning för möjligheten till lagring utanför EU. I direktivets punkt (15) och (29) och Artikel 18 punkt 1 och punkt 7 står helt innesluten under en obegränsad framtid. Principiellt är detta en omöjlighet och borde definieras bättre. Gäller det t.ex. att lagringen ska överleva nästa istid?. Det var bara 10 tusen år sedan vi hade kilometertjocka islager över norra Europa. I artikel 20.2b anges att medlemsstatens utsläppsmål ska påverka beslut om tillträde för tredje part. Innebär detta att intressenter från annat land kan hindras från att använda lagringsplatsen om medlemsstaten där platsen ligger anser att den behövs för inhemska utsläpp för att uppfylla nationella mål? JERNKONTORET Elisabeth Nilsson / Helén Axelsson 6 (6)