Särtryck ur EUROPARÄTTSLIG TIDSKRIFT NUMMER 4 2002 ÅRGÅNG 5
Europaparlamentet kompromissar med sin konstitutionella rätt till information EUROPAPARLAMENTET KOMPROMISSAR MED SIN KONSTITUTIONELLA RÄTT TILL INFORMATION Charlotte Cederschiöld* & Ulf Öberg** En lärdom av de irländska folkomröstningarna om Nicefördraget är att de europeiska folken i synnerhet de mindre måste ha förtroende för att de kan göra sin röst hörd och att denna även kommer att beaktas i en utvidgad Europeisk union. Detta uppnås lämpligast genom en stark folkrepresentation i ett suveränt Europaparlament och en effektiv Europeisk kommission. Om Europaparlamentet skall kunna utöva sina befogenheter måste dock dess ledamöter ha rätt att både begära och få ta del av information även hemlig sådan från de övriga institutionerna. När den europeiska offentlighetslagstiftningen 1 antogs förra året försvarades kompromissen av Europaparlamentets chefsförhandlare, liberalen Graham Watson, just med argumentet att den i vart fall tillförsäkrade parlamentarisk insyn i hemliga handlingar. EU-fördragets portalparagraf stadgar att besluten inom EU skall fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt. En grundbult i EG-rätten är vidare att medlemsländerna och EU:s institutioner skall vara lojala med varandra. Denna gemenskapsrättsliga lojalitetsförpliktelse som slås fast i artikel 10 EG innebär bl.a. att EU:s institutioner och medlemsstater måste bistå varandra med ömsesidig information. Dessa institutioner och medlemsstater måste kunna underställa varandra hemliga handlingar och information och samtidigt lita på att denna information inte läcker ut. Artikel 21 i EU-fördraget stadgar t.ex. att EUordförandeskapet och kommissionen regelbundet skall hålla Europaparlamen- * Vice talman i Europaparlamentet, ansvarig för öppenhetsfrågor och den europeiska offentlighetsprincipen. ** Doktorand i europarätt vid Stockholms universitet. 1 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145 s. 42). 741
Charlotte Cederschiöld & Ulf Öberg tet informerat om utvecklingen av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. För att möjliggöra detta föreskriver EU:s öppenhetsakt att rådet och kommissionen skall informera Europaparlamentet om känsliga handlingar i enlighet med en överenskommelse mellan institutionerna. 2 Genom att offentlighets- och sekretessreglerna har harmoniserats mellan EU:s institutioner ökar förutsättningarna för detta informationsutbyte. Trots dessa ömsesidiga förpliktelser anser EU:s medlemsstater och Europeiska unionens råd tydligen att de europeiska folkens företrädare i Europaparlamentet fortfarande inte kan betros med känslig information. Information på utrikes- och säkerhetspolitikens område som dagligen sammanställs, analyseras och utgör beslutsunderlag från hundratals politiskt oansvariga tjänstemän i Bryssel, i Natohögkvarteret och i medlemsstaternas huvudstäder undanhålls fortfarande Europaparlamentet. Förevändningen är att Europaparlamentarikerna inte går att lita på. Folkets företrädare förutsätts tydligen läcka information som skulle sätta vår gemensamma säkerhet på spel och hota civila medborgares och militär personals liv och hälsa. Denna nidbild är djupt kränkande för själva idén om representativ demokrati. I realiteten motsätter sig försvars- och säkerhetsetablissemanget, sekretessivrarna och mellanstatlighetens mörkermän varje form av parlamentarisk kontroll på överstatlig nivå. Gemensamma multilaterala strategier och aktioner på försvars, utrikes- och säkerhetspolitikens område undandras i allt större utsträckning de nationella parlamentens insyn och kontroll. 3 Medlemsstaternas regeringar har förskansat sig i en mellanstatlig fästning, en politisk frizon utan parlamentarisk insyn. EU:s stats- och regeringschefer synes inte vilja stå till svars för sina gemensamma handlingar inför de folkvalda. Det är mot denna bakgrund som Europaparlamentet den 23 oktober 2002 godkände ett avtal mellan rådet och Europaparlamentet om Europaparlamentets tillgång till känslig information på säkerhets- och försvarspolitikens område. 4 Avtalet har förhandlats fram i tysthet mellan det svenska och spanska ordförandeskapet i EU och ordföranden i Europaparlamentets utrikesutskott, den tyske Europaparlamentarikern Elmar Brok. 2 3 Artikel 9.7 i förordning nr 1049/2001; se även det nionde övervägandet till förordningen. Se bl.a. Assembly of WEU (http://www.assembly-weu.org), Order 116 of 18 October 2001 on the parliamentary dimension of the ESDP (WEU document A/1752); Resolution 107 of 4 December 2001 on the parliamentary dimension of the ESDP proposals for Laeken (WEU document A/1763) samt Resolution 108 of 4 December 2001 on national parliamentary scrutiny of intervention abroad by armed forces engaged in international missions: the current position in law (WEU document A/1763). 4 Interinstitutionellt avtal mellan Europaparlamentet och rådet om Europaparlamentets tillgång till känslig information från rådet på säkerhets- och försvarspolitikens område; se Europaparlamentets förslag till betänkande av den 19 september 2002 om det interinstitutionella avtalet mellan Europaparlamentet och rådet om Europaparlamentets tillgång till känslig information från rådet på säkerhets- och försvarspolitikens område samt om ändring av arbetsordningen (utskottet för konstitutionella frågor, föredragande: Elmar Brok). 742
Europaparlamentet kompromissar med sin konstitutionella rätt till information Genom detta så kallade Brok-avtal har Europaparlamentets talman och ordföranden i Europaparlamentets utrikesutskott endast erhållit möjligheten att begära att rådet informerar dem om innehållet i känsliga handlingar. Avtalet föreskriver däremot inte någon rättslig skyldighet för rådet att delge Europaparlamentet den begärda informationen. Möjligheten att fråga efter känslig information innebär ingen rätt att få ta del av den. Vi ställer oss frågande till avtalets konstruktion. Hur skall talmannen och utrikesutskottets ordförande kunna begära att ta del av innehållet i handlingar vars själva existens är hemlig? Hur skall övriga Europaparlamentariker som önskar ta del av samma information gå tillväga? I klartext betyder Brok-avtalet att rådet och Europaparlamentet inte har levt upp till den av Graham Watson utlovade förstärkningen av parlamentarisk insyn i hemliga handlingar. Enligt avtalet skall talmannen och en kommitté bestående av fyra särskilt betrodda Europaparlamentariker under ordförandeskap av utrikesutskottets ordförande antingen underrättas om innehållet i berörda handlingar eller få ta del av dessa i rådets lokaler. Denna underrättelseskyldighet gäller dock bara under förutsättning att rådet själv anser att informationen krävs för att Europaparlamentet skall kunna utöva sina befogenheter enligt fördragen. Om det anses lämpligt skall handlingarna göras tillgängliga för Europaparlamentets talman. Talmannen skall då i samförstånd med rådet välja hur den fortsatta hanteringen av handlingarna skall ske inom Europaparlamentet. Detta kommer emellertid inte i fråga när det rör sig om handlingar som klassificerats som kvalificerat hemliga. Rådet förbehåller sig rätten att styra över huruvida utrikesutskottets ordförande och/eller medlemmarna i Europaparlamentets utrikesutskott kan betros med känsliga handlingar i enskilda fall. Övriga Europaparlamentariker som inte sitter i utrikesutskottet utesluts helt från informationsflödet. Om känslig information härstammar från tredje land eller andra internationella organisationer erhåller dessa genom Brok-avtalet en vetorätt över den information som Europeiska unionens råd får tillställa folkvalda företrädare i Europaparlamentet. Man kan givetvis ha skilda såväl politiska som rättsliga uppfattningar om Brok-avtalets innebörd. Såvitt vi kan bedöma har Europarlamentet härigenom frånsagt sig sin konstitutionella rätt att ta del av känslig information från rådet. Denna rättighet är en nödvändig förutsättning för att Parlamentet skall kunna utöva politisk kontroll över rådet. Europaparlamentet har därmed försatt sig i en sämre politisk och rättslig ställning gentemot rådet än vad som gäller i dagsläget. Detta är särskilt beklagligt med tanke på att Europaparlamentets ställning i det pågående konventet om Europas framtida konstitution och i den kommande regeringskonferensen därmed försvagats. Någon ensidig vetorätt över den information som kan tillställas Europaparlamentet har nämligen hitintills inte existerat enligt gemenskapsrätten. I fungerande demokratier brukar sådana anspråk på s.k. executive privilege dvs. re- 743
Charlotte Cederschiöld & Ulf Öberg geringens ensidiga försök att undanhålla känslig information från folkets företrädare vanligtvis mötas av kompakt politiskt motstånd för att säkerställa parlamentets konstitutionella kontrollfunktion. I en rättsstat blir den verkställande maktens hemlighetsmakeri inför de folkvalda förr eller senare föremål för domstolsprövning. Det är ovärdigt en suverän folkförsamling att utomstående institutioner, stater eller internationella organisationer skall kunna styra över huruvida Europaparlamentet kan betros med känsliga handlingar från rådet eller ej. Brok-avtalet innebär dessutom att utrikesutskottets ordförande erhåller en oproportionerligt stor makt, i förhållande till andra Europaparlamentariker, över den känsliga information som rådet faktiskt önskar delge Europaparlamentet. Har Elmar Brok blandat ihop allmänintresset och egenintresset när han stärkt utrikesutskottets ordförandes ställning på bekostnad av andra Europaparlamentarikers rätt att begära och ta del av känslig information? Det är slutligen oroväckande att Europaparlamentens vice talman med ansvar för öppenhetsfrågor inte konsulterats i denna fråga under förhandlingarna mellan Europaparlamentet och det spanska ordförandeskapet. Mot denna bakgrund finns det all anledning att befara att Europaparlamentariker från små och medelstora medlemsstater samt från mindre partigrupper i opposition även framdeles kommer att uteslutas från informationsflödet från rådet. Insynen och kontrollen över den verkställande makten har försvagats när det gäller t.ex. fredsbevarande och fredsframtvingande aktioner, anti-terroriståtgärder och frågor som kan gälla liv eller död för både civila medborgare och militär personal. Även den svenska regeringen bär ett tungt politiskt ansvar för den uppkomna situationen. Brok-avtalet förhandlades i stora delar fram under det svenska EUordförandeskapet. I en förbisedd episod under det svenska ordförandeskapet antog dessutom rådet ensidigt och under ledning av utrikesminister Anna Lindh och dåvarande EU-ambassadören Gunnar Lund mycket restriktiva säkerhetsföreskrifter, det så kallade Lindh-beslutet. 5 Detta skedde mitt under pågående lagstiftningsförfarande om den europeiska offentlighetslagstiftningen och smittade förhandlingsresultatet. Genom att dagtinga i rådet med både den svenska och den europeiska offentlighetsprincipen säkrade regeringen en möjlighet att ro hem en nödvändig förhandlingsframgång under det svenska EUordförandeskapet. 6 Först i efterhand stod det klart att Lindh-beslutet föranleddes av försvarsorganisationen NATO:s krav på att EU skulle anpassa den europeiska offentlig- 5 Rådets beslut av den 19 mars 2001 om antagande av rådets säkerhetsbestämmelser, EGT L 101, s. 1. 6 Om förhandlingarna i öppenhetsfrågan under det svenska ordförandeskapet, se bl.a. Bo Bjurulf, Öppenheten framgång bakom lyckts dörrar, i När Europa kom till Sverige Ordförandeskapet i EU 2001, red. Jonas Tallberg, SNS Förlag (2002)., s. 119-134. 744
Europaparlamentet kompromissar med sin konstitutionella rätt till information hetslagstiftningen till NATO:s hemliga sekretessregler från år 1955. 78 Det är givetvis gemenskapslagstiftaren, med Europaparlamentet i spetsen, som skall fastställa offentlighets- och sekretessreglerna inom Europeiska unionen inte USA, Turkiet eller NATO. 9 En av de mest kontroversiella bestämmelserna i EU:s offentlighetslagstiftning är för övrigt att principerna för NATO:s försvarssekretess har utsträckts till att även kunna omfatta gemenskapens eller en medlemsstats finansiella, monetära eller ekonomiska politik. 10 Till saken hör att ett kommissionsförslag till sekretessförordning 11 avstyrktes år 1993 av Europaparlamentet med hänvisning till att dessa regler utgjorde ett hot mot enskildas rättssäkerhet och mot nationella offentlighetslagstiftningar. Europaparlamentet uppmanade då kommissionen och rådet att återkomma med ett nytt förslag till sekretesslagstiftning. 12 Kommissionen och rådet valde dock att ignorera Europaparlamentet och antog i stället interna sekretessföreskrifter inom ramen för sin interna beslutskompetens. 13 Det är mot denna bakgrund som lagligheten av Lindh-beslutet om rådet säkerhetsföreskrifter har ifrågasatts vid EG-domstolen på talan av Europaparlamentet. 14 Vi utesluter inte att rådets och det svenska EU-ordförandeskapets försök att rubba maktbalansen mellan institutionerna och kringgå det i EG-fördraget föreskrivna lagstiftningsförfarandet kan komma att kvalificeras som maktmissbruk av EG-domstolen. När Brok-avtalet nu godkänts kan det befaras 7 NATO document C-M(55)15(Final), Security Within the North Atlantic Treaty Organization; dessa hemliga sekretessbetämmelser har med all sannolikhet ersatts av nya regler genom NATO document C-M (2002)49, av den 17 juni 2002. 8 Begäran att få ta del av NATO document C-M(55)15(Final) Security Within the North Atlantic Treaty Organization har avslagits av rådet (rådsbeslut 2002-04-25, dnr SGS2/3566), kommissionen, den svenska regeringen (regeringsbeslut 2202-01-10, dnr UD01/1652/SSSB) och av Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI beslut 2202-06-07, dnr 01-4202:9) med hänvisning till utrikessekretessen, då NATO motsatt sig offentliggörandet. Genom dom 2002-06-07 i mål nr 1163-2002 avslog Kammarrätten i Stockholm överklagandet av FOI:s beslut då handlingen ansågs omfattas av sekretess enligt 2 kap 1 sekretesslagen (1980:100). 9 Om NATO:s ansträngningar att begränsa offentlighetslagstiftningarna i kandidatländerna till NATO, se Alex Grigorescu, European Institutions and Unsuccesful Norm Transmission: The Case of Transparency, International Politics, Vol. 39(4), December 2002 samt Alasdair Roberts, Entangling Alliances: NATO s Seurity Policy and the Entrenchment of State Secrecy, Second draft, July 25, 2002, http://faculty.maxwell.syr.edu/asroberts/research.html, besökt 2002-10-27. Roberts artikel kommer inom kort kommer att publiceras i Cornell International Law Journal, Issue 36.2 (May 2003). 10 Artikel 9.1 i förordning nr 1049/2001; jfr. artikel 4.1 a i förordningen. 11 Commission proposal for a Council regulation (EEC) on the security measures applicable to classified information produced or transmitted in connection with EEC or Euratom activities, COM/92/56/FINAL OJ 1992 C 72/15. 12 Resolution of 26 May 1993 on the proposal for a Council regulation (EEC) on the security measures applicable to classified information produced or transmitted in connection with EEC or Euratom activities, OJ 1993 C 176/60. 13 Ulf Öberg, EU Citizen s Right to Know: The Improbable Adoption of a European Freedom of Information Act, Cambridge Yearbook of European Legal Studies, Vol. 2, 1999, s. 303-328. 14 Mål C-260/01, Parlamentet mot rådet, EGT 2001 C 245, s. 13. 745
Charlotte Cederschiöld & Ulf Öberg att starka krafter kommer att verka för att Europaparlamentet återkallar sin talan mot rådets säkerhetsföreskrifter. Vi hoppas dock att Europaparlamentet står fast vid sitt beslut att fullfölja den anhängiggjorda talan mot Lindh-beslutet. En sådan domstolsprövning är av stor principiell vikt. Ett konstitutionellt klarläggande från EG-domstolen skulle bl.a. ge ledning för den överenskommelse mellan kommissionen, rådet och Europaparlamentet som under alla omständigheter måste förhandlas fram för att stärka den parlamentariska insynen i hemliga handlingar vad gäller polissamarbetet och det rättsliga samarbetet. Trots upprepade försäkringar om motsatsen finns anledning att befara att Brok-avtalet kommer att utgöra förlagan till ett motsvarande avtal på dessa områden. Visst finns det information angående polissamarbetet och det rättsliga samarbetet samt på säkerhets- och försvarspolitikens område vilken till sin natur är så känslig att den måste förbehållas en begränsad krets Europaparlamentariker. Den svenska utrikesnämnden är ett utmärkt exempel på hur en sådan balans kan uppnås mellan behovet av parlamentarisk insyn och skyddet för känslig information. Det finns även andra modeller som skulle kunna stå förebild. Under alla omständigheter bör den principiella frågan om USA:s och NATO:s anspråk på vetorätt över den europeiska folkrepresentationens rätt att ta del av information från de övriga institutionerna och EU:s medlemsstater diskuteras i det pågående konventet om Europas framtida konstitution. I avvaktan på en tillfredställande konstitutionell lösning borde Europaparlamentet suveränt besluta om att skärpa sina sekretessbestämmelser och rutiner för att möjliggöra parlamentarisk insyn och kontroll över EU:s säkerhets- och försvarspolitik. Om så krävs utesluter vi inte att Europaparlamentet anpassar sig till NATO:s långt ställda sekretesskrav. För att möjliggöra detta måste dock rådet, NATO eller till exempel den svenska regeringen offentliggöra NATO:s hemliga sekretessregler eller informera Europaparlamentet om dem. Om de europeiska stats- och regeringscheferna inte litar på att unionsmedborgarnas valda företrädare i Europaparlamentet kan handskas med känslig information förtjänar de inte de europeiska folkens förtroende. Att Europaparlamentet självmant kompromissat med sin suveränitet och sitt konstitutionella prerogativ att ta del av hemlig information från andra institutioner kan vi inte annat än beklaga. 746
Detta är ett särtryck ur Europarättslig Tidskrift. Är Du prenumerant? Om inte, så använd gärna nedanstående talong. Jag önskar prenumerera på Europarättslig Tidskrift enl följande Helårsprenumeration (600 kr), Helårsprenumeration med inbunden årgång (1000 kr), Forskarprenumeration (300 kr, intyg skall bifogas). Priser exkl moms. Namn Företag Adress Postadress Sänds till Europarättslig Tidskrift, c/o eddy.se ab, Norra kyrkogatan 3, 621 55 Visby. Du kan också teckna prenumeration på http://ert.eddy.se