Träffar prognoserna rätt?

isfinspektionen FÖR SOCIALFÖRSÄKRINGEN Rapport 2015:16 Träffar prognoserna rätt? En utvärdering av pensionsprognoser i det orange kuvertet sf

Rapport 2015:16 Träffar prognoserna rätt? En utvärdering av pensionsprognoser i det orange kuvertet En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen Stockholm 2015

Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Systemtillsyn innebär att granska om regelverket tillämpas korrekt och enhetligt. Effektivitetsgranskning innebär att granska om en verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet. Publikationen kan läsas online, laddas ner och beställas på www.inspsf.se Inspektionen för socialförsäkringen Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2015 ISBN: 978-91-88098-17-7

Innehåll Innehåll Generaldirektörens förord... 5 Sammanfattning... 7 Summary... 11 1 Inledning... 15 2 Bakgrund... 19 2.1 Att utvärdera prognoser... 19 2.2 Pensionsprognoser tar form... 21 2.2.1 Framväxten av en prognosstandard... 22 2.2.2 Utvecklingen av prognosernas antaganden... 22 3 Data och metod... 25 3.1 Datakällor... 25 3.2 Metod... 26 3.3 Databegränsningar och avgränsningar... 29 4 Resultat och analys... 35 4.1 Skillnad mellan prognos och utfall för den allmänna pensionen... 36 4.2 Skillnad mellan prognos och utfall för inkomstpension... 41 4.3 Skillnader mellan prognos och utfall för individer som har en prognos om garantipension... 52 4.4 Skillnader mellan prognos och utfall för olika undergrupper... 55 5 Slutsatser och diskussion... 61 Referenser... 69 Figur- och tabellförteckning... 71 Bilaga... 73

Generaldirektörens förord Generaldirektörens förord Sedan år 1999 har pensionsprognoser för den allmänna pensionen skickats till enskilda i samband med utskicket av det orange kuvertet. Pensionsprognoser kan både över- och underskatta det framtida pensionsutfallet. Träffsäkerheten beror bland annat på vilka antaganden som görs och vilken tidshorisont som avses. Stora avvikelser mellan prognos och utfall, särskilt om det sker i nära anslutning till pensioneringen, kan påverka prognosernas legitimitet negativt. I denna studie analyseras skillnaden mellan prognos och pensionsutfall i det allmänna pensionssystemet för individer som har gått i pension vid 65 års ålder. Huvudresultaten visar att det förekommer både över- och underskattningar av pensionsutfallet ett till sju år före pensioneringen, men att överskattningar är vanligare och då särskilt bland dem som har en prognos om garantipension. Det förekommer också variationer från ett år till ett annat som till stor del beror på upp- och nedräkningar av pensionsbehållningen som sker genom den årliga indexeringen av pensionerna. I vissa fall beror variationerna också på ändrade prognosantaganden. En prognos kan inte förväntas ha en perfekt precision, men en betydande över- eller underskattning kort före pensioneringen kan vara problematisk för vissa individer. Komplicerade prognosantaganden kan möjligen förbättra träffsäkerheten, men en avvägning kommer alltid att behöva göras mellan ambitionen att uppnå god precision och strävan efter enkelhet i prognosantagandena. 5

Generaldirektörens förord Rapporten är skriven av Marcela Cohen Birman (projektledare) och Christian Andersson. Under arbetets gång har värdefulla synpunkter lämnats av Olle Sundberg, Finansdepartementet, Lena Lundkvist, Statistiska centralbyrån, Tomas Pettersson, Socialdepartementet och Erik Glans, Konjunkturinstitutet. Arne Paulsson, Pensionsmyndigheten, har särskilt bidragit med sina kunskaper om pensionsprognoserna i det orange kuvertet. Stockholm i december 2015 Catarina Eklundh-Ahlgren 6

Sammanfattning Sammanfattning Den individuella pensionsprognosen är ett viktigt instrument som enskilda kan använda sig av inför planering av sin pensionering. Det kan gälla beslut om privat sparande, hur mycket man väljer att arbeta, att anpassa konsumtionen inför pensioneringen samt pensioneringstidpunkten. Inom det allmänna pensionssystemet har pensionsprognoser skickats till enskilda sedan år 1999. Numera kan de flesta dessutom få en sammanhållen pensionsprognos på pensionssajten minpension.se där både allmän pension, tjänstepension och privat pensionssparande finns samlat. Sedan år 2014 har aktörer som är verksamma inom pensionsområdet också enats om en gemensam prognosstandard. Pensionsprognosen utgör en uppskattning som både kan över- och underskatta det framtida pensionsutfallet. Prognosens träffsäkerhet beror bland annat på de antaganden som görs och tidshorisonten som prognosen siktar på. Är avvikelserna mellan prognos och utfall stora kan det riskera prognosernas legitimitet, särskilt om detta sker när det är få år kvar till pensioneringen. Syftet med studien är att undersöka pensionsprognosernas träffsäkerhet för individer som närmar sig 65 års ålder och snart ska fatta beslut om att ta ut allmän ålderspension. Ytterst är det en fråga om hur väl pensionsprognoserna kan tänkas fungera som ett verktyg för enskilda att planera sin pensionering. För att ta reda på detta analyseras skillnaden mellan individuella prognoser och faktiska pensionsutfall för olika årskullar som går i pension vid 65 års ålder. Därtill delas analysen upp på individuella bakgrundsfaktorer. Utifrån data om pensionsutbetalningar identifieras individer som är födda åren 1938 1948 och som har börjat ta ut ålderspension vid 65 års ålder. Från de orange kuverten för åren 2002 2012 hämtas information om prognoserna, medan bakgrundsinformation om 7

Sammanfattning individerna hämtas från Statistiska centralbyråns databaser. En grundförutsättning för att ingå i analysen är att pensionsuttaget både är hundraprocentigt och att det omfattar den allmänna pensionens alla delar. Ytterligare en förutsättning är att individen enligt pensionsprognoserna inte har haft sjukersättning, tagit ut ålderspension före 65 års ålder, saknat en prognos, avlidit under undersökningsperioden eller har haft så kallade latenta pensionsrätter. Fokus i analysen ligger på inkomstpensionsdelen i prognosen och på de prognoser som skickades ut åren 2006 2012 till individer som är födda 1942 1948. Resultaten visar att det i genomsnitt förekommer både över- och underskattningar av pensionsutfallet ett till sju år före pensioneringen, men att överskattningar generellt sett är vanligare än underskattningar. Skillnaderna mellan prognos och utfall kan dessutom variera relativt kraftigt från ett år till ett annat. Några större skillnader i prognosernas träffsäkerhet förekommer inte när analysen görs separat utifrån bakgrundsfaktorer som kön, födelseland, utbildningsnivå, sektor och nivå på intjänandet. Däremot är överskattningarna i prognoserna ofta mycket stora för de individer som har fått en prognos om garantipension, särskilt bland utrikesfödda. Resultaten indikerar också att det är prognosen för inkomstpension som styr riktningen på resultatet, även när tilläggspension och premiepension inkluderas i analysen. Resultaten skulle även kunna ge en viss indikation på hur det ser ut utanför det allmänna pensionssystemet, särskilt när en gemensam prognosstandard nu har antagits. Den största överskattningen i prognoserna för inkomstpensionen var i genomsnitt 13 procent, vilket motsvarar cirka 800 kronor i månaden i 2013 års priser, medan underskattningen som mest var i genomsnitt 6 procent eller knappt 500 kronor i månaden. Resultaten visar vidare att det finns en relativt kraftig variation över tid i de fall där prognoser och pensionsutfall har inträffat både före och under balanseringsperioden, men också under enskilda år när inkomstindex har varierat kraftigt. Begreppet balansering avser det system som automatiskt ser till att pensionssystemets skulder aldrig blir större än systemets tillgångar. Över- och underskattningarna samt variationen i prognoserna grundas främst i den årliga upp- och nedräkningen av pensionsbehållningen som sker när inkomstindex eller balansindex är fastställt. De har också sin grund i att antagandet om tillväxt som har tillämpats i prognoserna till och med år 2013 har växlat från 0 till 1,6 procent när individen blir 60 år. 8

Sammanfattning De kraftiga överskattningarna som förekommer bland individer med en prognos om garantipension grundas i de svårigheter som Pensionsmyndigheten har haft när det gäller att uppskatta antalet bosättningsår i Sverige. För samtliga individer har 40 bosättningsår antagits, något som långt ifrån alla uppfyller. Pensionsmyndigheten har dock inlett ett arbete för att så långt som möjligt hantera problemet. Om det är mer problematiskt med prognoser som över- eller underskattar utfallet mot slutet av arbetslivet, finns det troligen olika uppfattningar om. Överskattningar kan eventuellt resultera i en tidigareläggning av pensioneringstidpunkten och därmed en lägre pension, medan underskattningar kan fungera i motsatt riktning. Om utgångspunkten är att ett längre arbetsliv är bra för samhället och också bra för individens pension, är det mer bekymmersamt om prognoser överskattar pensionsutfallet än tvärtom. Även ur ett individperspektiv kan en överskattning vara mer problematisk än en underskattning, om prognosen används för att beräkna konsumtionsutrymmet efter pensioneringen. Det är svårt att bedöma vilka nivåer på över- eller underskattningar som kan anses acceptabla med tanke på att en prognos inte kan förväntas ha en perfekt precision. Den här studien visar dock att det inte är ovanligt med över- och underskattningar på över 5 procent, vilket motsvarar 500 kronor eller mer kort före pensioneringen. I relation till en pensionsnivå på 10 000 kronor per månad, som inte heller är ovanligt, kan över- eller underskattningar i den storleksordningen vara ett påtagligt problem. Om variationen över tid som syns i skillnaden mellan prognos och utfall ska minska, krävs att prognoserna görs med ett antagande om tillväxt som så nära som möjligt motsvarar utvecklingen av framtida inkomst- eller balansindex, samt med ett antagande om en individuell inkomstutveckling som motsvarar den åldersgrupp man tillhör. Detta blir dock betydligt mer komplicerat att beräkna och svårt för individen att förstå. En avvägning mellan enkelhet och ambitionen att uppnå god träffsäkerhet kommer alltså alltid att behöva göras. 9

Sammanfattning För att undvika onödig variation i prognoserna och deras förhållande till pensionsutfallet, bör Pensionsmyndigheten och andra aktörer inom området sträva efter stabilitet i de valda prognosreglerna över tid. För att kunna utveckla prognoserna och informationen kring dessa i fortsättningen, bör Pensionsmyndigheten utvärdera prognoserna regelbundet. Slutligen är en viktig förutsättning för detta arbete att Pensionsmyndigheten utvecklar rutiner för en god dokumentation av hur beräkningarna görs och utvecklas över tid. 10

Summary Summary An evaluation of the individual pension forecasts: do they differ from outcomes? The Swedish Social Insurance Inspectorate (Inspektionen för socialförsäkringen, ISF) is an independent supervisory agency for the Swedish social insurance system. The objectives of the agency are to strengthen compliance with legislation and other statutes, and to improve the efficiency of the social insurance system through system supervision and efficiency analysis and evaluation. The ISF s work is mainly conducted on a project basis and is commissioned by the Government or initiated autonomously by the agency. This report has been initiated by the agency. Background Individual pension forecasts are important instruments that individuals can use when planning for their retirement. This applies to decisions about private saving, labour supply, consumption, and the timing of their retirement. In Sweden, individual pension forecasts on public pension incomes, which for the majority are the main retirement income, have been produced by the Swedish Pensions Agency since 1999. The regulatory framework for the calculation of the public old-age pension is complicated, and it is likely that only individual-level pension forecasts can help individuals to get an idea of how much pension they can expect from the public pension system at retirement. The forecasts may, therefore, be expected to be the main tools of information for individuals when making decisions about savings and adjustment of labour supply at the end of their working life. 11

Summary Forecasting future pensions requires a number of assumptions concerning, among other things, economic growth, inflation and financial markets returns. These assumptions can be more or less accurate depending on the forecast horizon. Regardless of assumptions, forecasts will always be an estimate that can both underestimate and overestimate future pension outcomes. If large deviations between forecasts and outcomes exist, it could eventually affect the legitimacy of the forecasts. This is particularly problematic if the forecasts systematically underestimate or overestimate the outcome, since a consequence could be that the behaviour of individuals is affected in a detrimental way. Objectives The objective is to analyse the accuracy of the public old-age pension forecasts for individuals that are close to 65 years of age, which is when the majority retire. The main objective is to analyse how well public pension forecasts function as a tool for individuals to plan their retirement. We study, therefore, the accuracy of the forecasts and not how this information is comprehended or used by individuals. Methods The analysis is based on register micro data from the Swedish Pensions Agency and the data cover public pension forecasts on the individual level for the years 2002 2012. The data include public pension outcomes for individuals born between 1938 and 1948 who started withdrawing old-age public pension at the age of 65. In addition, for the years 1990 2012, we link these data to individual background information (age, gender, education level, sector, country of birth and income) from Statistics Sweden (SCB). A prerequisite for an individual to be included in the analysis is that the individual takes a full old-age public pension at the age of 65. Furthermore, disability pensioners, individuals without a complete record of forecast data in the study period, and individuals that died before the age of 65 are not included in the analysis. The main focus of the analysis is on the income-based old-age public pension (inkomstpension). We also focus on forecasts between 2006 12

Summary and 2012 and on birth cohorts 1942 1948. The period 0 7 years before age 65 is therefore covered. Findings and conclusions The results show that the public pension forecasts, on average, both overestimate and underestimate the pension outcome 1 to 7 years before retirement. Overestimations are, however, more frequent than underestimations. The difference between the public pension forecast and the outcome also varies relatively sharply from one year to the next. No major differences in the accuracy of the forecasts can be observed for different groups based on gender, country of birth, education level, sector and level of pension savings. The overestimations are, however, large for those who have a forecast containing guaranteed pension (garantipension), especially for individuals not born in Sweden. The analysis indicates that it is the income-based old-age pension part that is driving the results. The largest overestimation of the pension forecast was on average 13 percent, corresponding to approximately SEK 800 (85 EUR) per month deflated to 2013 year prices. The largest underestimation was 6 percent, corresponding to almost SEK 500 (53 EUR). Furthermore, the results show a relatively large variation over time in periods when the public pension forecasts and outcomes occur both before and during a balancing period, but also when the income index fluctuates sharply in individual years. The balancing mechanism is an element of the pension system that ensures financial stability of the pension system, i.e., that pension liabilities never are greater than the system s assets. The analysis shows that the overestimations and underestimations and the variation over time are primarily a result of the recalculation of the pension balance, which occurs when the income index or the balance index is established. It is also a result of the growth assumption that has been applied to the forecasts up until 2013. The assumption of growth changed from 0 percent to 1.6 percent when the individual turned 60 years of age. The large overestimations that are observed for individuals with forecasts containing guaranteed pension is due to the fact that the Swedish Pensions Agency have had problems estimating the number of years of residence in Sweden. Work has, however, been initiated at the Swedish Pensions Agency to mitigate this problem. During the 13

Summary study period, the assumption was 40 years of residence for everyone and this led to a sizable and systematic overestimation of pension forecast for individuals immigrating to Sweden. What level of overestimates or underestimates that can be considered acceptable is hard to say, since a forecast can never be expected to have prefect precision. In this study it has been shown that, a couple of years before retirement age, it is not uncommon for there to be overestimations and underestimations of over five percent on average, corresponding to SEK 500 (53 EUR) or more. In relation to a public pension level of SEK 10,000 per month (1,065 EUR), which is not unusual, overestimates or underestimates of that magnitude can be considered problematic. If the variation in the difference between forecasts and outcomes is to decrease over time, it is necessary that forecasts are made with an assumption that growth is as close as possible to the development of future income or balance index, or alternatively with realistic growth assumptions possibly corresponding to different age groups. However, such forecasts will be much more complicated to calculate and possibly more difficult for the individual to understand. A tradeoff between simplicity and an ambition to produce highly accurate forecasts will always exist. Recommendations To avoid unnecessary variation in public pension forecasts in relation to pension outcomes, the Swedish Pensions Agency and other stakeholders within this field should seek stability in assumptions over time. Since 2014, stakeholders within the pension area have agreed on a common standard for forecasts. In order to be able to develop public pension forecasts and pension information, the Swedish Pensions Agency should regularly evaluate their forecasts. Finally, an important prerequisite for this is that the Swedish Pensions Agency develops clear and transparent documentation about how forecasts actually are done. 14

Inledning 1 Inledning Den individuella pensionsprognosen är ett viktigt verktyg, både för att kunna planera inför pensioneringen och för att kunna fatta beslut som rör privat sparande och arbetsutbud. Detta är något som har lyfts fram av Pensionsmyndigheten och andra aktörer inom området. Regelverket för att beräkna pensionen är så pass komplicerat att det förmodligen bara är med hjälp av de individuella pensionsprognoserna som enskilda kan få en uppfattning om hur stor pension de kan vänta sig från det allmänna pensionssystemet och från andra system. Prognosen kan därmed förväntas vara det viktigaste underlaget för individens beslut om bland annat sparande och anpassning av konsumtionen inför tiden efter arbetslivets slut. För att uppskatta storleken på den framtida pensionen måste en rad antaganden göras om bland annat ekonomisk tillväxt, inflation och avkastning på de finansiella marknaderna. Antaganden som kan vara mer eller mindre träffsäkra beroende på hur långt fram i tiden prognosen siktar. Oavsett vilka antaganden som görs är prognosen alltid en uppskattning som både kan underskatta och överskatta det framtida pensionsutfallet. Det är till exempel sannolikt att ett försiktigt antagande om löneutveckling i prognosen underskattar de yngres pensioner eftersom de kan förvänta sig en kraftigare löneutveckling i framtiden än den som antas i prognosen, medan prognosen för äldre vars löneutveckling redan har planat ut troligtvis blir mer träffsäker. Ju äldre individen är och ju närmare pensioneringen, desto säkrare kan prognosen förväntas vara. För de äldre kan prognosen dessutom ha en avgörande betydelse för dels det konkreta beslutet om pensioneringstidpunkt, dels anpassningen av konsumtionen till den inkomstnivå som kommer att gälla efter pensioneringen. 15

Inledning Stora avvikelser mellan prognoser och utfall skulle på sikt kunna riskera prognosernas legitimitet. Det skulle vara särskilt problematiskt om prognoserna systematiskt över- eller underskattar pensionsutfallet eftersom följden kan bli att prognoserna påverkar individernas beteende i en riktning som inte var avsedd. Enligt sin instruktion ska Pensionsmyndigheten ge pensionsspararna en samlad bild av hela pensionen samt informera om vilka faktorer som påverkar pensionens storlek och hur stor pensionen kan antas bli. Myndigheten ska också tydliggöra vilka konsekvenser olika val kan få för pensionen. 1 Ett sätt att uppfylla en del av dessa krav är genom att skicka pensionsbeskedet i det orange kuvert, vilket har skett årligen sedan år 1999. 2 Beskedet innehåller en pensionsprognos för allmän pension, det vill säga inkomstpension, tilläggspension, premiepension och garantipension. För att få en samlad pensionsprognos som inkluderar tjänstepension och privat pensionssparande, utöver den allmänna pensionen, finns pensionssajten minpension.se som Pensionsmyndigheten står bakom tillsammans med andra aktörer inom pensionsområdet. Sedan prognoserna i det orange kuvertet började skickas ut år 1999, har personer födda åren 1938 1950 hunnit fylla 65 år, vilket är den ålder då de flesta fortfarande väljer att ta ut sin pension. Nu är det alltså möjligt att jämföra dessa individers pensionsprognoser med de pensioner de faktiskt fick från det allmänna pensionssystemet. Hittills har ingen utvärdering av individuella pensionsprognoser gjorts i relation till det faktiska pensionsutfallet eller till tidigare prognoser. Detta är därför en intressant och relevant fråga att studera. Syftet med denna studie är att undersöka pensionsprognosernas träffsäkerhet för individer som närmar sig 65 års ålder och snart ska fatta ett beslut om att ta ut allmän ålderspension. Träffsäkerheten mellan prognosen före pensionering vid 65 års ålder (65-årsprognosen) och det faktiska pensionsutfallet undersöks med avseende på individernas födelseår, ålder vid prognostillfällena samt individernas olika bakgrund. Huvudsakliga syftet är alltså att undersöka hur väl pensionsprognoserna kan tänkas fungera som ett verktyg för pensionsspararna 1 2 2 förordning (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten. 2 Innan Pensionsmyndigheten bildades låg detta ansvar på Försäkringskassan och Premiepensionsmyndigheten. 16

Inledning att planera sin pensionering. Mer specifikt är det precisionen i de individuella pensionsprognoserna som studeras och inte hur individerna förstår och använder den information som prognoserna innehåller. Följande frågor besvaras i studien: - Hur stor är avvikelsen mellan prognoserna som har getts olika år och det faktiska pensionsutfallet för de individer som har gått i pension vid 65 års ålder? - Finns det variationer mellan olika grupper med avseende på bland annat socioekonomisk bakgrund när det gäller prognosernas träffsäkerhet? 17

Bakgrund 2 Bakgrund I detta kapitel diskuteras inledningsvis tidigare studier som har undersökt hur pensionssparare uppfattar informationen i pensionsprognoserna. Därefter beskrivs hur de svenska individuella pensionsprognoserna har vuxit fram. 2.1 Att utvärdera prognoser Prognoser förekommer ofta inom institutioner som arbetar med makroekonomiska frågor, till exempel Konjunkturinstitutet, Ekonomistyrningsverket och Riksbanken. I de flesta fall avser prognoserna perioder på två till fem år och syftet är ofta att förse beslutsfattare med underlag inför löpande beslut. Av den anledningen utvärderas den här typen av prognoser regelbundet. Prognoserna bygger på nationalekonomisk teori, modeller, ledande indikatorer, barometrar och bedömningar. I en utvärdering av sina prognoser för offentliga finanser visade till exempel Konjunkturinstitutet (2009) att prognosavvikelserna för den offentliga sektorns finansiella sparande varierade kraftigt över tid och vid olika prognostillfällen. En tidigare utvärdering av Bergvall (2005) visade att olika prognosmakare ofta gör liknande prognosfel för exempelvis bruttonationalprodukt, konsumentprisindex och arbetslöshet. Det indikerar att de utgår från samma information och att de tolkar den på samma sätt, eller att de påverkas av varandra. Prognosfelen visade sig dock vara mindre när prognoshorisonten var kortare. Individuella pensionsprognoser skiljer sig från ovanstående exempel på två grundläggande sätt. För det första riktas pensionsprognoserna till enskilda individer som kan ha svårt att tolka och värdera innehållet. För det andra är prognoshorisonten i de allra flesta fall mycket lång och prognoserna bygger därför inte alltid nödvändigtvis på helt 19

Bakgrund realistiska antaganden. Det är alltså inte lika lätt att kontrollera överensstämmelsen med verkligheten i den här typen av prognoser som det är med makroekonomiska prognoser på kort sikt. I utvärderingar av pensionsprognoser brukar fokus i stället ligga på hur pensionsspararna uppfattar prognoserna, snarare än på om prognoserna har god precision. Ett exempel på en sådan utvärdering är Pensionsmyndighetens återkommande undersökning av hur det årliga värdebeskedet i det orange kuvertet uppmärksammas och används. I utvärderingen för år 2014 ställdes bland annat frågor om mottagarna visste vem avsändaren var, om de hade fått kuvertet, öppnat det och läst innehållet. 3 Respondenterna fick också svara på hur de uppfattade innehållet, till exempel svårighetsgraden, och vilka delar de hade lagt mest fokus på när de läste innehållet. Resultaten visar bland annat att 95 procent av dem som har fått ett orange kuvert från Pensionsmyndigheten vet att de har fått det, 77 procent har öppnat det och 69 procent har läst något av innehållet. Män, äldre och höginkomsttagare var överrepresenterade bland dem som hade läst hela innehållet. Enkäten innehöll också en fråga om individen hade jämfört 2014 års prognos med föregående års prognos. Resultaten visar att 15 procent hade gjort en sådan jämförelse. Även i andra länder har pensionsprognoser följts upp på ett liknande sätt. Under perioden december 2004 till december 2006 skickade till exempel Department for Work and Pensions i Storbritannien ut 16 miljoner pensionsprognoser med bifogade informationsbroschyrer till personer i åldern 20 64 år. 4 Syftet med prognoserna var att informera om vilken allmän pension individerna kommer att få, att förbättra förståelsen för pensioner och att möjliggöra välinformerade beslut om sparande inför pensioneringen. Utvärderingen av utskicken syftade till att ta reda på om informationen hade blivit läst, om prognosen och den medföljande informationen uppfattades som användbar, hur kunskapsnivån var och om informationen påverkade pensionsplaneringen på olika sätt. Utvärderingen berörde därmed inte prognosernas precision. Drygt hälften av respondenterna uppgav att de hade grundläggande kunskaper om pensioner och 9 procent att de hade goda kunskaper. Resten svarade att de hade begränsade eller 3 Pensionsmyndigheten (2014). 4 Bunt & Barlow (2007). 20

Bakgrund inga kunskaper. Män upplevde det i större utsträckning än kvinnor och äldre i större utsträckning än yngre. Tre fjärdedelar av dem som hade tittat igenom materialet tyckte att de hade nytta av informationen. Bland dem som mindes att de hade fått utskicket förstod de flesta att prognosen de hade fått var en uppskattning, men en av tio (främst de äldre) trodde att prognosbeloppet var exakt det de skulle få. Cirka 20 procent trodde att prognosen var ett allmänt exempel på vad man kunde få i statlig pension. Det kan alltså konstateras att tidigare utvärderingar av individuella pensionsprognoser främst har fokuserat på information och förståelse. Enligt ISF:s kännedom är denna studie den första när det gäller träffsäkerheten i pensionsprognoserna. 2.2 Pensionsprognoser tar form Utskick av individuella pensionsprognoser är en relativt ny företeelse som hänger samman med reformeringen av det allmänna pensionssystemet som ägde rum i slutet av 1990-talet. 5 I det tidigare systemet med allmän tilläggspension (ATP) var det enklare för individen att uppskatta hur stor den framtida pensionen skulle bli, eller vad som krävdes för att uppnå en maximal pensionsnivå. Pensionen var förmånsbestämd och baserades på ett genomsnitt av de 15 åren med högst inkomster. 6 Reformen innebar en övergång till ett avgiftsbestämt pensionssystem där pensionen grundas på livsinkomstprincipen, det vill säga att alla avgifter som betalas in till systemet påverkar hur stor pensionen blir. Hur stor pensionen i detta system blir beror bland annat på hur ekonomin utvecklas och hur avkastningen på pensionsmedlen har varit. Utfallet påverkas också av hur medellivslängden utvecklas genom de så kallade delningstalen. En följd av pensionsreformen är att enskilda har fått det betydligt svårare att uppskatta vad deras framtida pension kommer att bli. 7 5 Betänkande 1997/98:SfU13. 6 I ATP-systemet krävdes minst 30 tjänsteår för att få en oreducerad pensionsförmån. 7 Även tjänstepensionerna har i olika utsträckning övergått till avgiftsbestämda system under samma period, vilket har påverkat individernas möjligheter att överblicka den sammanlagda framtida pensionen. 21

Bakgrund Pensionsprognoserna i det orange kuvertet, och efter hand också inom tjänstepensionsavtalen, blev ett redskap som skulle förse pensionsspararna med en bild av deras framtida pension. Så småningom utvecklades pensionssajten minpension.se i syfte att ge individerna en sammanhållen prognos från samtliga aktörer inom pensionsbranschen genom att samla all information på ett ställe. 2.2.1 Framväxten av en prognosstandard För att harmonisera antagandena i pensionsprognoserna har en arbetsgrupp med experter från Pensionsmyndigheten och andra organisationer inom branschen bedrivit ett arbete som hösten 2013 resulterade i en överenskommelse om en gemensam prognosstandard. 8 Ett motiv som gavs var att enhetlighet i såväl beräkningarna som i presentationen skulle bidra till en tydlig kommunikation kring pensioner. Ett annat motiv var att ge pensionsspararna goda förutsättningar och ett bra underlag för att kunna fatta beslut om arbetsutbud och sparande. Ett övergripande syfte med prognosstandarden har varit att öka förtroendet för och förståelsen av prognoserna genom enhetlighet och öppenhet i antagandena, samt att ge pensionsspararna ett så bra och lika resultat som möjligt, oberoende av var prognosen presenteras. 9 2.2.2 Utvecklingen av prognosernas antaganden Utöver en individuell pensionsprognos innehåller det orange kuvertets årsbesked också information om intjänandet till den allmänna pensionen, tilldelade arvsvinster, administrationskostnader, värdeförändringen samt detaljerad information om värdet på de fonder som enskilda har valt inom premiepensionssystemet. Under de sjutton år som prognosen har beräknats har antagandena varit relativt stabila, men vissa detaljer i beräkningarna har hanterats på olika sätt olika år. Fram till år 2011 gjordes prognoserna utifrån två grundläggande antaganden, 0 respektive 2 procents tillväxt. Antagandet om 0 procents tillväxt innebär att prognosen presenteras i det pris- och löneläge som gäller vid beräkningstillfället. Det speglar alltså inte de faktiska framtida förhållandena, men på det här sättet kan prognosutfallet jämföras 8 Se Pensionsmyndigheten (2012a, 2012b, 2013a och 2013b). 9 För mer information om prognosstandarden, se Pensionsmyndigheten (2012a). 22

Bakgrund med den lön individen har vid beräkningstillfället. Åren 2006 2011 fick individer som vid utskicksåret var 60 år eller äldre en prognos med ett antagande om 1,6 procents tillväxt i stället för prognosen med 2 procents tillväxt. Sedan år 2011 har alternativet med 2 procents tillväxt tagits bort och fram till och med år 2013 gjordes prognosen enbart i en tillväxtvariant, nämligen 0 procent för alla yngre än 60 år och 1,6 procent för alla som var 60 år eller äldre under utskicksåret. 10 I prognoserna antas inflationen alltid vara 0 procent och tillväxten uttrycks alltid i reala termer. När det gäller premiepensionen antas att avkastningen är 3,5 procent vid 0 procents tillväxt och 5,5 procent vid 2 procents tillväxt. 11 Utöver det görs prognoserna med flera alternativa pensionsåldrar, oftast tre, och sedan år 2012 görs också en prognos med en alternativ pensionsålder som är anpassad till individens födelseår. I 2013 års orange kuvert var pensionsåldern i denna så kallade årskullsprognos exempelvis 66 år och 1 månad för dem som är födda år 1945, samt 65 år och 9 månader för dem som är födda år 1948. 12 Sedan den nya prognosstandarden introducerades år 2014 har prognosalternativen med tillväxt tagits bort helt och avkastningen i premiepensionen antas vara 2,1 procent. 13 En särskild omständighet för dem som går i pension är att de sist intjänade pensionsrätterna i systemet inte fastställs förrän taxeringen är klar. Därför inkluderas dessa pensionsrätter i pensionen som betalas ut först ett till två år efter pensioneringstillfället. I prognoserna har detta hanterats på olika sätt. Före utskicksåret 2006 gjordes ingen särskild beräkning för de sist intjänade pensionsrätterna. Sedan utskicks 10 Något uttalat motiv till varför prognoser som riktas till dem som är 60 år eller äldre innehåller en tillväxt finns inte dokumenterat, men det är troligt att det görs för att det i verkligheten ofta finns en ekonomisk tillväxt som man anser bör speglas i prognoser som levereras till individer som närmar sig pensioneringen. 11 År 2002 var avkastningsantagandet 6 procent vid 2 procents tillväxt. Det saknas dock uppgift om vad avkastningsantagandena var åren 1999 2001 och 2003 2005. Troligtvis var de oförändrade i jämförelse med år 2002. Avkastningsantagandet i de fall prognosen görs med 1,6 procents tillväxt (60 år eller äldre från och med år 2006) är 5,5 procent. 12 En prognos med en alternativ pensionsålder för varje årskull beskriver hur mycket längre individen behöver arbeta på grund av stigande medellivslängd för att ha lika stor pension, mätt som andel av slutlönen, i jämförelse med vid en oförändrad medellivslängd. Se http://www.pensionsmyndigheten.se/5866.html. 13 För en närmare beskrivning av det reviderade avkastningsantagandet, se Pensionsmyndigheten (2013a). 23

Bakgrund året 2006 inkluderar beräkningen däremot de pensionsrätter som enligt prognosen kommer att tjänas in då individen beräknas fylla 64 respektive 65 år. Denna beräkning görs dock enbart för individer som är yngre än 60 år vid prognostillfället. 14 14 Se bilagan för en utförligare beskrivning. 24

Data och metod 3 Data och metod Det här kapitlet beskriver inledningsvis de datakällor som har använts för analysen. Därefter beskrivs den metod som har använts för att studera precisionen i de individuella pensionsprognoserna och slutligen beskrivs de avgränsningar som har gjorts. 3.1 Datakällor Analysen bygger på registerdata från Pensionsmyndigheten som avser individuella pensionsprognoser i det orange kuvertet för åren 2002 2012, samt på individdata från Pensionsmyndigheten med information om pensioneringsdatum, pensionsbelopp och omfattning av pensionsuttaget, fördelat på inkomstpension, tilläggspension, premiepension och garantipension. 15 I datamaterialet från de orange kuverten finns information om födelsekohorterna 1938 1964 och i utbetalningsdata från Pensionsmyndigheten finns information om alla som är födda år 1938 eller senare och som har börjat ta ut ålderspension åren 2003 2013. Därutöver har datamaterialet kompletterats med bakgrundsinformation från Statistiska centralbyråns (SCB) longitudinella integrationsdatabas för sjukförsäkrings- och arbetsmarknadsstudier (LISA) för åren 1990 2012. Bakgrundsinformationen avser ålder, kön, utbildningsnivå, sektorstillhörighet, födelseland och inkomster. I data från de orange kuverten finns bland annat information om pensionsgrundande inkomster upp till intjänandetaket, pensionsgrundande belopp för barnår, studieår och plikttjänstgöring, samt 15 Pensionsmyndigheten kunde inte leverera data för utskicksåren 1999 och 2000. Data för utskicksåret 2001 levererades men saknade den detaljerade dokumentation som krävdes för att kunna användas i den här studien. 25

Data och metod en uppdelning av 65-årsprognosen i inkomstpension, premiepension samt eventuell garantipension. Datakällorna består också av dokumentation från Pensionsmyndigheten när det gäller prognosregler för bland annat arvsvinster, delningstal, inkomstindex, balansindex och förvaltningskostnader. För åren 2002 2006 samt år 2015 finns det också typfallsmodeller för att beräkna prognoser på individnivå, utöver prognosreglerna. Dessa modeller är ett slags facit för Pensionsmyndigheten när beräkningen av prognoserna i det orange kuvertet ska fastställas. Utöver den dokumentation som beskrivs ovan, har exempel på de konkreta orange kuverten för utskicksåren 2002 2013 gett information och ökat förståelsen av vad som presenteras i respektive årsbesked. Därutöver har informationen kompletterats med muntliga och skriftliga uppgifter från Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan. 3.2 Metod Prognosen i det orange kuvertet görs i flera varianter med olika antaganden om prognosåldrar och tillväxt, vilket nämns i kapitel 2. Cirka 75 procent av dem som är födda åren 1938 1948 har tagit ut ålderspension det år de fyllde 65 år. Fokus för analysen ligger därför på 65-årsprognosen. Analysen bygger vidare på de prognoser som beräknas med antagandet om en ekonomisk tillväxt på noll procent. Denna variant har alltid funnits i det orange kuvertets årsbesked och kan därför följas över tid. 16 De individer som är födda åren 1938 1953 tillhör den så kallade mellangenerationen, det vill säga födelsekohorter som successivt fasas in i pensionssystemet med en tjugondel varje år. Utöver inkomstpension, premiepension och eventuell garantipension består deras allmänna pension också av tilläggspension. För framtida kohorter utgörs dock huvuddelen av den allmänna pensionen av inkomstpensionen, medan tilläggspensionen inom några år kommer att fasas ut ur prognoserna när de som är födda år 1953 och tidigare 16 Ett undantag är individer som utskicksåren 2006 2013 var 60 år eller äldre. Deras prognos i det orange kuvertet har gjorts med antagandet om 1,6 procents tillväxt. 26

Data och metod har gått i pension. Inkomstpensionen är avgiftsbestämd och svårare att prognostisera än den förmånsbestämda tilläggspensionen (tidigare ATP), vilket har påpekats tidigare. Tyngdpunkten i analysen läggs därför på jämförelsen av prognoserna för inkomstpension och pensionernas faktiska utfall. Även den totala allmänna pensionen studeras, det vill säga summan av inkomstpension, tilläggspension och premiepension. En jämförelse görs alltså mellan prognos och utfall för den allmänna pensionen i sin helhet. De fall där garantipension förekommer i prognoserna studeras separat. Datamaterialet saknar en särredovisning av inkomstpensionen för övergångskohorterna (födda åren1938 1953). Den prognostiserade tilläggspensionen är alltså integrerad i redovisningen av inkomstpensionen, vilket innebär att prognosen för inkomstpension för övergångskohorterna inte går att analysera med hjälp av data från de orange kuverten. På grund av detta har ISF gjort en egen prognos för inkomstpension i denna studie. Grunden för ISF:s prognosberäkningar är data om senaste pensionsgrundande inkomst, utgående pensionsbehållning och senast intjänade pensionsrätt från det orange kuvertet för respektive utskicksår, samt de prognosregler som har gällt vid dessa tidpunkter. 17 Ett viktigt antagande i analysen är att dessa beräkningar förutsätts stämma överens med de beräkningar som ligger till grund för prognosen som skickades ut med de orange kuverten. För att säkerställa att beräkningarna följer de regler som gällde vid de faktiska utskicken, jämförs ISF:s prognoser för inkomstpension med de prognoser som presenteras i det orange kuvertet för de kohorter som inte har tilläggspension, det vill säga de individer som är födda år 1954 eller senare. Pensionsmyndighetens dokumentation över prognosreglerna samt de tillgängliga typfallsmodellerna för respektive prognosår används för att kvalitetssäkra ISF:s beräknade prognoser. ISF:s beräkningar för kohort 1954 överensstämmer helt med uppgifterna i det orange kuvertet, vilket bör indikera att även beräkningarna för övergångskohorterna är korrekta. 18 17 Prognosregler avser bland annat delningstal, arvsvinstfaktorer, indexserier, förvaltningsfaktorer med mera. För en mer detaljerad beskrivning, se bilagan. 18 De som är födda år 1954 eller senare har inte tilläggspension. I den särredovisning av 65-årsprognosen som presenteras i det orange kuvertet består därmed hela deras inkomstpensionsprognos av inkomstpension. 27

Data och metod När 65-årsprognosen jämförs med utfallet för den allmänna pensionen i sin helhet används prognosen så som den presenteras i de orange kuverten. Denna del av analysen bygger alltså inte på ISF:s prognosberäkningar. För att ta hänsyn till den prisutveckling som har skett mellan tidpunkten för prognosen och tidpunkten för pensionsutfallet i jämförelsen mellan prognos och utfall, används konsumentprisindex (KPI) som deflator. Eftersom olika födelsekohorter uppnår 65 års ålder vid olika år räknas samtliga prognoser och pensionsutfall om till 2013 års priser. På så sätt kan kohorterna också jämföras med varandra. Skillnaderna mellan prognos och faktiskt pensionsutfall i 2013 års priser kan även jämföras med resultaten i löpande priser. För att även visa vad skillnaden mellan prognos och utfall för inkomstpensionen hade blivit om inkomstutvecklingen i samhället hade varit känd då prognoserna gjordes, justeras resultaten med inkomstindex mellan prognosåret och utfallsåret. Pensionsutfallet som analyseras avser den första utbetalningen av ålderspensionen. Individen ska ha tagit ut hel pension och för enkelhetens skull ska uttaget ha skett samma månad som individen fyllde 65 år, vilket är vanligast bland dem som väljer att ta ut hela pensionen vid 65. 19 Det hade dock gått att inkludera dem som gick i pension efter exakt fyllda 65 år i analysen av inkomstpensionen, förutsatt att de gick i pension samma kalenderår som de fyllde 65 år eftersom de sista intjänade pensionsrätterna betalas ut med en fördröjning på ett till två år. 20 Det är dock mer problematiskt att inkludera dessa individer i analysen av hela den allmänna pensionen eftersom tilläggspensionen, utan fördröjning, blir något högre för varje månad som pensionen skjuts upp. 19 75 procent av dem som gick i pension vid 65 års ålder gjorde det vid exakt fyllda 65 år, medan 13 procent var 65 år och en månad och resterande 12 procent gjorde det senare. Som en känslighetsanalys har även de individer som går i pension vid 65 år och en eller två månader studerats. Resultaten visar på mycket marginella skillnader i jämförelse med de resultat som presenteras i avsnitt 4.2. 20 Delningstalet blir dock något lägre för varje månad som uttaget av inkomstpension skjuts upp, vilket ger en något högre pension i jämförelse med vad som gäller för dem som går vid exakt fyllda 65 år. Om de som går i pension något efter att de har fyllt 65 år inkluderas, behöver hänsyn till detta tas i resultatredovisningen. 28

Data och metod 3.3 Databegränsningar och avgränsningar Att det saknas en uppdelning av prognosen i inkomstpension respektive tilläggspension för övergångskohorterna är en begränsning i datamaterialet. I denna studie har ISF därför beräknat egna prognoser för inkomstpension och kan konstatera att prognosresultaten, som har tagits fram med hjälp av Pensionsmyndighetens typfallsmodeller och dokumentation över prognosreglerna för åren 2002 2005, inte stämmer tillräckligt väl överens med resultaten som har presenterats i de orange kuverten för dessa år. Då det saknas information om anledningen till denna avvikelse har ISF inte kunnat återskapa prognoser för inkomstpension som med säkerhet överensstämmer med motsvarande prognoser i det orange kuvertet. Av denna anledning analyseras inte prognoserna för inkomstpension för åren 2002 2005 i denna studie. Fokus i analysen ligger således på kohorterna 1942 1948, det vill säga på individer som under perioden 2007 2013 uppnådde 65 års ålder. De prognoser för inkomstpension som studeras är de som har beräknats av ISF och som avser utskicksåren 2006 2012 då de analyserade kohorterna var mellan 58 och 64 år. När det gäller jämförelsen av prognosen med det faktiska pensionsutfallet i sin helhet (den totala allmänna pensionen), hämtas uppgifterna direkt från det orange kuvertet, vilket omfattar perioden 2002 2012 och kohorterna 1938 1948. En ytterligare begränsning i datamaterialet från de orange kuverten är att det bara finns information om inkomstuppgifter upp till intjänandetaket men inte därutöver. Det innebär att ISF:s egna beräkningar av prognosen för inkomstpension för individer med inkomster över intjänandetaket inte överensstämmer fullt ut med prognosen som har presenterats i det orange kuvertet. Utöver de avgränsningar som har gjorts enligt beskrivningen ovan har följande individer tagits bort från analysen: individer som avlider under den studerade perioden 29

Data och metod individer som har gått i ålderspension före eller efter 65-årsmånaden 21 individer som har gått i pension på deltid vid 65 års ålder eller som inte har tagit ut inkomstpension och premiepension samtidigt 22 individer som har haft förtidspension (sjukersättning) någon gång under sin intjänandetid individer som har haft latenta pensionsrätter 23 vid året för utskicket av det orange kuvertet. De avgränsningar som görs enligt beskrivningen ovan beror på att det i vissa fall inte går att jämföra prognosen med utfallet. Detta gäller de som har avlidit, de som har börjat ta ut pension innan 65 års ålder och de som tar ut partiell pension. När det gäller individer som har haft förtidspension eller latenta pensionsrätter beror avgränsningen på att det saknas information i datamaterialet för att beräkna prognoser för dessa individer på ett korrekt sätt. Tabell 1 visar en sammanställning av antalet individer födda 1938 1948 i datamaterialet från det orange kuvertet utskicksåren 2002 2012, givet att de var yngre än 65 år vid utskicket. Vidare visas antalet individer som faller bort från analysen på grund av att de vid tidpunkten för utskicket var ålderspensionärer, hade förtidspension, saknade en prognos av olika skäl, hade avlidit eller hade så kallade latenta pensionsrätter. I kolumnen längst till höger visas de individer som återstår. Dessa hade en pensionsprognos som kan matchas med ett eventuellt pensionsutfall. 21 Eftersom prognosen i det orange kuvertet beräknas till 65-årsdagen begränsas analysen till dem som tog ut pension den månad de fyllde 65 år. Det finns dock prognoser för andra pensionsåldrar än 65 år, men de undersöks inte i denna studie (se tabell 7 i bilagan). 22 Det hade varit möjligt att ha med individer som tog ut premiepension före 65 års ålder när inkomstpensionen studeras, men för att kunna ha samma urval då hela den allmänna pensionen studeras görs denna avgränsning, både vid analysen av den totala allmänna pensionen och inkomstpensionen. 23 Om förvärvsvillkoret inte är uppfyllt när pensionsrätter för plikttjänstgöring, studier eller barnår fastställs, beräknas inte pensionsrätten för premiepension på den del av pensionsunderlaget som motsvarar dessa PGB. I stället beräknas att 18,5 procent av den delen av pensionsunderlaget går till inkomstpension. Denna del av pensionsrätten ingår i pensionsbehållningen men betraktas som latent, det vill säga vilande, till dess att förvärvsvillkoret har uppfyllts. 30

Tabell 1. Antal individer i data från det orange kuvertet samt beskrivning av bortfall, födda åren 1938 1948 och yngre än 65 år, utskicksåren 2002 2012 Anm. *(1) Är över 26 år intjänandeåret och saknar pensionsbehållning, eller (2) all pensionsbehållning är latent, eller (3) har haft sjuk- eller aktivitetsersättning (SA) under en del av intjänandeåret (med olika andel under året eller har indragen SA), eller (4) fyller 65 år i mars utskicksåret, eller (5) är äldre och har inte hel SA i december intjänandeåret. Data och metod År för utskick av brev Totalt antal Pension Förtidspension/ sjuk- och aktivitetsersättning Saknar prognos* Avliden Latent pensionsrätt Kvar efter bortfall 31 2002 1 341 605 15 804 155 764 92 946 351 0 1 076 740 2003 1 255 212 15 618 157 721 87 535 298 0 994 040 2004 1 163 047 17 585 161 124 82 475 280 0 901 583 2005 1 068 897 22 308 167 551 86 670 515 11 140 780 713 2006 914 297 28 996 159 380 26 778 286 10 329 688 528 2007 804 086 33 458 148 203 22 220 248 8 722 591 235 2008 682 811 42 496 128 174 17 777 214 7 156 486 994 2009 546 614 48 454 103 420 9 382 143 5 651 379 564 2010 413 214 49 901 77 475 7 054 120 4 160 274 504 2011 275 953 41 095 50 945 4 632 95 2 686 176 500 2012 138 970 23 836 24 499 3 251 73 1 314 85 997

Data och metod Tabell 2 beskriver antal individer som har påbörjat ett uttag av ålderspension åren 2003 2013. Den andra kolumnen i tabell 2 visar alla födelsekohorter som under denna period har haft möjlighet att börja ta ut ålderspension, det vill säga är 61 år eller äldre. De yngsta är födda 1952 och de äldsta 1938. Den tredje kolumnen visar antalet som har påbörjat sitt uttag av ålderspension det år de fyllde 65 år. I den fjärde kolumnen återstår de som har påbörjat sitt uttag samma månad de fyllde 65 år samt valde att ta ut hel ålderspension. Det är dessa individer som ingår i analysen och som matchas med information från prognosen i det orange kuvertet (se högra kolumnen i tabell 1) Tabell 2. Antal individer med utbetald pension åren 2003 2013 Pensioneringsår Antal pensionärer per pensioneringsår (mellan 61 75 år och födda 1938 1952) Antal pensionärer med pensioneringsår det kalenderår de fyllde 65 år* Antal pensionärer med pensioneringsår vid 65:e födelsemånaden och fullt uttag av ålderspension** 2003 78 431 66 506 51 571 2004 79 599 67 311 53 247 2005 88 736 67 649 50 638 2006 88 396 67 771 50 653 2007 102 572 73 668 56 138 2008 108 235 75 853 56 759 2009 113 097 76 714 56 468 2010 117 746 73 938 49 743 2011 126 762 77 331 55 638 2012 125 963 74 489 53 699 2013 130 336 72 697 50 472 Anm. *Här ingår alla pensionärer som får sin första pensionsutbetalning det kalenderår de fyller 65 år. **Här ingår alla pensionärer som får sin första pensionsutbetalning den månad de fyller 65 år. Enbart de som har gått i pension vid sin födelsemånad och har ett fullt uttag av ålderspensionen är med i analysen. 32