1(5) YTTRANDE 2009-10-27 Dnr SU 302-1807-09 Ju2009/6312/Å Justitiedepartementet 103 33 Stockholm Remiss: Utvärdering av buggning och preventiva tvångsmedel (SOU 2009:70) Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, som anmodats avge yttrande över rubricerat betänkande, får härmed anföra följande. Den aktuella utredningen avser utvärdering av två av de nya hemliga tvångsmedel som reglerats de senaste åren och som fakultetsnämnden beretts tillfälle att yttra sig över. Det finns vissa principiella synpunkter som aktualiseras avseende samtliga dessa nya tvångsmedel, vilket fakultetsnämnden uttryckte i sitt tidigare yttrande avseende Ds 2007:2 Frågan om fortsatt giltighet av 1952 års tvångsmedelslag och lagen om hemlig kameraövervakning och som det därför finns skäl att återge utdrag ur: Under de senaste åren har fakultetsnämnden erhållit ett flertal remisser rörande tvångsmedel vid misstanke om brott. Olika utredningar och förslag i ämnet har presenterats, bl.a. Prop. 2005/06:11 Maskeringsförbud, 2004/05:43 Överskottsinformation, 2005/06:149 Kvalificerad skyddsidentitet, 2005/06:54 Utökad möjlighet för Säkerhetspolisen att inhämta information i verksamhet för personskydd, 2005/06:178 Hemlig avlyssning, 2005/06:177 Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, SOU 2005:38 Tillgång till elektronisk information i brottsutredningar m.m., Ds 2005:21 Tvångsmedel för att förebygga och förhindra allvarlig brottslighet, Ds 2005:53 Hemliga tvångsmedel m.m., Ds 2005:30 En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet. Vissa av dessa förslag har bromsats upp eller modifierats efter kritik av remissinstanser, lagrådet och/eller delar av riksdagen, andra har trätt i kraft utan större diskussion. Problemet med dessa genomförda eller aviserade lagändringar, som delvis föranletts av internationella efterdyningar till 11 september, delvis av polisens ökade behov att möta den organiserade brottsligheten och den allmänna tekniska utvecklingen, är att det som fakultetsnämnden påpekat i flera av sina remissvar - saknas en helhetssyn och en helhetslösning. Fakultetsnämnden anförde därefter i nämnda yttrande att regeringen genom delreformer ger polis och säkerhetspolis ökade möjligheter och befogenheter genom att bygga ut ett lapptäcke av snåriga, svårtolkade, ibland varandra motsägelsefulla regler om tvångsmedel. Samordning och samstämmighet saknas när det gäller reglernas uppbyggnad, rekvisitens utformning, bestämmelsernas detaljnivå och kontrollmöjligheterna. Fakultetsnämnden fann därför skäl att utifrån denna principiella utgångspunkt avstyrka förslagen även om fakultetsnämnden inte hade några konkreta invändningar mot utredarens författningsförslag. Stockholms universitet Besöksadress: Telefon: 106 91 Stockholm Telefax: E-post:
2(5) Den aktuella utredningen SOU 2009:70 är ytterligare ett exempel på företeelsen att nya tvångsmedels effektivitet vägs mot dess ingripande i integriteten utan att någon som helst koppling görs till de övriga nya tvångsmedel som införts de senaste åren, och utan någon bredare eller djupare principdiskussion. Det finns således redan på denna grund principiella skäl att, precis som avsåg lagförslagen i Ds 2007:2, avstyrka fortsatt tillämplighet av de lagar som utvärderats här, dvs. inte förlänga deras giltighetstid. Det andra skälet är helt enkelt att utredaren inte funnit att dessa lagar gör någon nytta. Att tvångsmedlen infördes utan att tillfredställande underlag avseende behovet respektive förväntade effektiviteten av dem klarlagts var i sig en klar brist. Åtgärden att tidsbegränsa lagarnas giltighet och förordna att dessa skulle utvärderas efter viss tids användning utgjorde då ett sätt att försöka reparera denna brist. När nu varken konkret behov kunnat presenteras, och inte heller en klar effektivitet kunnat påvisas, så måste rimligen slutsatsen bli att lagarna inte bör ha fortsatt giltighet. Utredningens slutsats att ändå föreslå fortsatt giltighet till 2014 avseende lagen om hemlig rumsavlyssning grundar sig på att även om det inte kunnat visas att lagen är effektiv så har det inte kunnat visas att den helt saknar effektivitet. Detta eftersom utredningen inte kunnat dra någon slutsats alls i denna fråga. Därför anser utredningen det vara en lämplig mellanväg att föreslå fortsatt giltighet av lagen och att den senare skall utvärderas i en större utredning. På motsvarande sätt föreslår utredaren att lagen om preventiva tvångsmedel, trots att den i det närmaste varit helt verkningslös (utredningen s 15) ska få gälla åtminstone under hela försöksperioden (dvs. till utgången av 2010). Fakultetsnämnden anser dock att när det gäller lagstiftning om integritetsinträngande tvångsmedel bör dessa endast införas om det står klart att tvångsmedlet är så effektivt att det väger tyngre än intrånget i integriteten. Därför bör enligt fakultetsnämndens uppfattning varken lagen om hemlig rumsavlyssning eller om preventiva tvångsmedel ha fortsatt giltighet. I enlighet med utredarens slutsatser om bristande tillämpbarhet bör lagen om preventiva tvångsmedel snarast avskaffas. När det gäller hemlig rumsavlyssning har fakultetsnämnden inget motstånd mot hemlig rumsavlyssning som utredningsmetod i sig, men förutsättningen för att integrera detta tvångsmedel bland övriga i polisens utredningsarsenal är, för det första, att det kan visas att metoden är tillräckligt effektiv för att uppväga integritetskränkningen, och, för det andra, att denna integrering även sker gentemot hela regelsystemet för straffprocessuellt tvång. Därutöver finns i föreliggande utredning vissa brister som särskilt bör påpekas. 1. Beviskravet särskild anledning att anta och dess tillämpning i praktiken (beträffande preventiva tvångsmedel) har inte analyserats av utredningen. Ursprungligen föreslog regeringen beviskravet kan antas, vilket fakultetsnämnden ansåg var för lågt och var förknippat med särskilda värderingssvårigheter. Regeringen ansåg ändå att beviskravet inte skulle höjas, men omformulerade det till samma beviskrav som gäller för att inleda en förundersökning, det vill säga anledning anta. Justitieutskottet ansåg dock att brottsmisstanken inte får bygga enbart på spekulationer eller allmänna bedömningar och för att markera detta omformulerade man beviskravet till särskild anledning anta. Samtidigt
3(5) menade utskottet att man delade regeringens uppfattning gällande beviskravets innebörd men menade att det inte avspeglades i beviskravet anledning anta. Dessa omständigheter gör frågan om hur beviskravet skall tolkas mycket oklar. Det är beklagligt att utredningen inte utrett denna fråga närmare. Exempelvis hade beviskravet kunnat belysas genom att studera förarbeten och praxis avseende övriga lagstadganden där beviskravet särskild anledning att anta förekommer, som Polislagen 14 samt 19 2 st p.2, och RB 28 kap 2a samt 28 kap 3 2 st. Denna analys borde ha kompletterats med kvalitativa studier av de fall där preventiva tvångsmedel använts under det studerade året för att belysa hur beviskravet tolkats. Någon sådan studie har inte gjorts och det redovisade materialet är på grund av utredningens hänvisande till sekretess så knapphändigt återgivet att läsaren svårligen kan bilda sig någon bestämd egen uppfattning. Utredaren drar slutsatsen att beviskravet för misstanken om befarad brottslighet vid användning av preventiva tvångsmedel satts för högt, varför lagen inte fyller de brottsbekämpande myndigheternas behov. Därför föreslår utredaren att säkerhetspolisens möjligheter att använda hemliga tvångsmedel i preventivt syfte bör utvidgas i en ny lag. Denna avslutande slutsats är förvånande då utredaren genomgående framhållit att materialet inte duger som beslutsunderlag. Utredaren baserar slutsatsen att lagen inte fyller brottsbekämpande myndigheters behov endast på de kontakter utredaren haft med dessa myndigheter, och de synpunkter som där redovisats är desamma som dessa myndigheter framförde innan den nya lagen stiftades. Att beviskravet kom att höjas berodde just på massiv kritik från remissinstanser, däribland fakultetsnämnden vid juridiska fakulteten, som framhöll det orimliga i ett sådant lågt beviskrav utifrån integritetssynpunkt och tillämpningssvårigheter. Frågan om var beviskravet skall ligga är således en avvägningsfråga mellan möjligheten att förebygga brott och integritetsintrånget detta innebär. Utredaren har helt ensidigt föreslagit att beviskravet skall sänkas utan att på något vis, så som gjordes vid lagstiftningsarbetet, väga in integritetsaspekter i denna bedömning. Detta bör regeringen uppmärksamma i eventuella direktiv om man, i enlighet med utredarens förslag, avser att skapa en helt ny lag för säkerhetspolisens behov. 2. Även om materialet som ovan nämnts är ytterst knapphändigt refererat så framkommer av detta vissa omständigheter om förutsättningarna för lagarnas tillämpning som ändå borde ha uppmärksammats av utredningen. Avseende hemlig rumsavlyssning får särskilt framhållas det anmärkningsvärda i att en sådan avlyssning pågått i 128 dagar i ett fall. Av stor betydelse för att bedöma integritetsintrånget är då om detta avsett en bostad och om andra än den misstänkta varit bosatta i bostaden. Dessa frågor berör inte utredningen. Avseende preventiva tvångsmedel så får av de ytterst knapphändigt refererade exemplen (s 165 ff) slutsatsen likväl dras att beviskravet i praktiken tolkas allt för lågt, då det där hänvisas till lösa formuleringar som att i en aktörs närhet finns radikala individer, samt att personer allmänt tillhör autonoma eller vit-makt relaterade extremistgrupper som grund för att använda preventiva tvångsmedel. Denna problematik diskuterar inte utredningen alls. Bristen på slutsatser utifrån det refererade materialet karaktäriserar stora delar av utredningen.
4(5) 3. Utredningen lyckas inte utreda det faktiska behovet av de aktuella tvångsmedlen, eller dess effektivitet. Avseende hemlig rumsavlyssning konstaterade lagrådet såväl i sitt första som i sitt andra yttrande över förslaget att någon närmare analys av såväl behovet som effektiviteten av buggning inom säkerhetspolisens och den öppna polisens arbetsområden inte lagts fram (s 43 ff samt s 67 ff). Lagen infördes trots dessa brister och genom föreliggande utredning har varken behovet eller effektiviteten på något vis klarlagts. Avseende behovet finns endast de brottsbekämpande myndigheternas önskemål kort refererat på någon sida, men någon längre analys saknas. Avseende effektiviteten anför utredaren att såväl precisering av vad den avsedda effekten med tvångsmedlet som metoder för att mäta dess effektivitet saknas, samt att det för nuvarande inte är möjligt att göra någon bedömning av tvångsmedlets effektivitet. I sammanhanget får även framhållas det ytterst otillfredsställande i att säkerhetspolisens användning av tvångsmedlet överhuvudtaget inte redovisas med hänsyn till sekretess. Avseende preventiva tvångsmedel fanns vid lagstiftningens införande samma brist på analys av behovet och effektiviteten, och inte heller här bringar utredningen någon klarhet. Den öppna polisen har använt preventiva tvångsmedel i två ärenden medan säkerhetspolisen använt det i färre än 50 ärenden. Utredaren konstaterar dock att för att på ett någorlunda säkert sätt kunna bedöma varför ett förväntat brott inte når sin fullbordan måste man analysera ett flertal faktorer. En sådan analys har inte varit möjlig att genomföra på den korta tid som ställts till utredningens förfogande. 4. Som generell synpunkt vill fakultetsnämnden framhålla att den faktiska utvärderingen och granskningen som utredningen utfört av användningen av tvångsmedlen är ytterst begränsad. Utredningen har endast haft ett halvår på sig vilket framstår som en för ändamålet mycket kort utredningstid. Att tiden inte räckt framgår av att utredningen upprepade gånger framhållit att man inte haft resurser att vidta de undersökningar man ansåg nödvändiga samt att utredningstiden varit extremt kort. Överhuvudtaget har uppenbarligen bristen på tid och resurser lett till att utredningen inte blivit så djuplodande som hade behövts för att på ett godtagbart sätt utvärdera användningen av de aktuella tvångsmedlen. Därför kan utredningen svårligen tjäna som beslutsunderlag och den enda rationellt godtagbara slutsatsen är att vi inte vet tillräckligt för att kunna ta ställning. Att då låta försöksverksamheten fortsätta blir den ena möjliga lösningen. I förlängningen ligger då förhoppningen om en bättre och grundligare utvärdering om några år. Den andra lösningen är att avblåsa försöken och börja om från början och det är alltså den lösningen som fakultetsnämnden förespråkar. Sammanfattningsvis avstyrker fakultetsnämnden, mot bakgrund av vad som ovan anförts, samtliga förslag om förlängning. Någon invändning mot den begränsning förbud mot preventiv teleavlyssning i vissa fall (11 lagen 2007:979) som utredaren föreslår, har fakultetsnämnden dock inte. Avseende tanken att ersätta lagen om åtgärder för att förhindra särskilda brott med ett helt nytt regelverk, främst avsett för säkerhetspolisen, så anser fakultetsnämnden att detta kan vara en god idé, men att möjligheterna till preventiva tvångsmedel inte bör utvidgas i detta nya regelverk. Det finns också ett uppenbart behov av att
5(5) se över reglerna avseende de nytillkomna tvångsmedlen inom den öppna polisens verksamhet. När det gäller dessa frågor får fakultetsnämnden avslutningsvis återigen hänvisa till vad den anförde i sitt yttrande avseende Ds 2007:2: Vad som skulle behövas är, för det första, en mer allmän diskussion om integritetsfrågorna och rättsäkerheten i förhållande till riskerna och effektiviteten. Det betyder, för det andra, att alla frågor rörande övervakning och tvång borde få en samlad belysning en gemensam större utredning och en samlad lösning. Vid denna samlade reform borde, för det tredje, en strikt uppdelning ske mellan å ena sidan den öppna polisverksamheten och å andra sidan säkerhetspolisens arbete. Samtliga regler om tvångsmedel som är förknippade med den reguljära polisverksamheten borde, för det fjärde, samlas där de hör hemma, nämligen i Rättegångsbalken, medan regler för säkerhetspolisen samlades i en särskild lag för denna verksamhet. Slutligen borde det, för det femte och till följd av den efterlysta principdiskussionen, utredas om inte den mindre restriktiva syn på tvångsmedelsanvändning som det pågående reformarbetet ger uttryck för, inte också borde föranleda vissa ändringar (konkretiseringar av rättigheter) i Regeringsformen.