ConseilUE Europeiska unionensråd Brysselden17oktober2014 (OR.fr) Interinstitutioneltärende: 2011/0901B(COD) 14448/14 LIMITE PUBLIC JUR733 COUR41 INST521 CODEC2044 FÖLJENOT från: inkomden: til: Ärende: VassiliosSkouris,ordförandeförEuropeiskaunionensdomstol 13oktober2014 AmbassadörStefanoSannino,ordförandeförCoreper Svarfråndomstolenpåordförandeskapetsuppmaningatläggaframnya förslagomformernaförenökningavantaletdomareieuropeiska unionenstribunal Fördelegationernabifogasetnytförslagfråndomstolenomökningenavantaletdomarei Europeiskaunionenstribunal,somöversäntsperbrevfrånVasiliosSkouris,domstolens ordförandetilstefanosannino,corepersordförande.domstolensförslagåtföljsavenmotivering ochenfinansieringsöversiktmedenredovisningavdeuppskatadekostnadernaförförstärkningen avtribunalen. 14448/14 ch/ck/ab
14448/14 ch/ck/ab 1
Svar på det italienska rådsordförandeskapets uppmaning att lägga fram nya förslag i syfte att göra det lättare att komma fram till en överenskommelse inom rådet om hur antalet domare i tribunalen ska ökas Domstolen tackar det italienska rådsordförandeskapet för att det genom sin skrivelse av den 3 september 2014 har bett domstolen att lägga fram nya förslag till hur antalet domare i tribunalen ska ökas. I. Bakgrund till den nuvarande situationen Förslaget att öka antalet domare i tribunalen ingår i det lagstiftningsinitiativ om en reform av stadgan för Europeiska unionens domstol som domstolen överlämnade till unionslagstiftaren den 28 mars 2011. Kommissionen tillstyrkte ökningen av a ntalet domare och de n godkändes därefter av parlamentet vid första behandlingen. I rådet nåddes visserligen en principöverenskommelse, men medlemsstaterna kunde däremot inte enas om deta ljerna kring hur de ytterligare domarna skulle utses. I den sistnämnda frågan gjorde det grekiska rådsordförandeskapet (första halvåret 2014) följande bedömning. Om domstolen ska överväga andra alternativ, kommer varje lösning som innebär ett mindre antal domare än antalet medlemsstater vilket således kräver att det görs ett val mellan medlemsstater att stöta på samma svårigheter som dem som under de senaste åren har utgjort hinder mot att en överenskommelse kunnat nås i rådet. Härtill kommer att de sv årigheter som rådet har ställts inför vid ett flertal tillfällen den senaste tiden när det har haft till uppgift att utnämna domare i personaldomstolen i vissa avseenden liknar den ovan redovisade situationen. Såväl förra året som i år har behovet av att göra ett val mellan medlemsstater gett upphov till långa och besvärliga diskussioner. Nämnda behov följer dels av det begränsade antalet tjänster som ska tillsättas (vilket beror på personaldomstolens ringa storlek), dels av viljan att göra en avvägning mellan principerna om stabilitet och rotation. Läget är nu så komplicerat att de utnämningar som skulle ha skett senast den 30 september 2014, till följd av att förordnandena för två domare i personaldomstolen (däribland ordföranden) löper ut, fortfarande int e har ägt rum. Det börjar redan märkas att detta låsta läge gör att personaldomstolens verksamhet fungerar mindre väl, eftersom osäkerheten kring dess sammansättning knappast bidrar till en effektiv handläggning av de mål som väckts vid den. När det gälle r tribunalens arbetsbörda har situationen förvärrats ytterligare sedan domstolen överlämnade sitt lagstiftningsinitiativ år 2011. Vid den tidpunkten uppgick antalet anhängiga mål vid tribunalen till ungefär 1 300, men den siffran beräknas snart vara uppe i 1 600. Antalet anhängiga mål vid tribunalen är dessutom dubbelt så många som vid domstolen. När det gäller 14448/14 ch/ck/ab 2
antalet inkomna mål vid tribunalen, uppgick detta till 636 år 2010 och till 722 år 2011, medan det under 2014 förmodligen kommer att uppgå till tusen mål. Det kan vidare konstateras att det för första gången har väckts talan om skadestånd till följd av att domstolen har slagit fast att tribunalen inte avgjort mål inom skälig tid (mål T -479/14, Kendrion mot Europeiska unionens domstol och mål T -577/14, Gascogne Sack Deutschland GmbH och Gascogne mot Europeiska unionens domstol). Även i andra mål som för närvarande är anhängiga vid domstolen har sökandena gjort gällande att tribunalen har åsidosatt sin skyldighet att avgöra mål inom skälig tid. Sammantaget har sökandena i dessa mål, inbegripet dem som fortfarande befinner sig på ett förprocessuellt stadium (där det getts in en begäran om skadestånd till domstolen och/eller till kommissionen), påstått sig lida skada som uppgår till närmare 20 miljoner euro. II. Förslag om att i tre steg fördubbla antalet domare i tribunalen och om att låta tribunalen överta behörigheten att i första instans avgöra personalmål Under de ovan redovisade förhållandena anser domstolen att ökningen av antalet domare i tribunalen måste genomföras på ett sätt som innebär att tribunalens kapacitet att avgöra mål stärks på mycket kort sikt, så att den snabbt och i stor omfattning kan få ner både handläggningstiderna och målbalanserna. Det är av det skälet som domstolen föreslår at t antalet domare i tribunalen ökas till två domare per medlemsstat, vilket dock ska ske i flera steg, så att ökningen ligger i fas med målutvecklingen vid tribunalen. Dessutom föreslår domstolen att tribunalen ska överta behörigheten att i första instans avgöra personalmål. Nyss nämnda förslag svarar således inte enbart mot tribunalens omedelbara behov, utan sträcker sig även längre fram i tiden och syftar till att finna en lösning på de uppkomna problemen som är både strukturell och hållbar. Den är tänkt att vara en långsiktig lösning avseende frågan om handläggningen av mål vid tribunalen, så att den ska kunna hantera den förväntade ökningen av dess arbetsbörda. Det första steget skulle bestå i att tribunalen tillförs tolv nya domare, vilket skulle ge tribunalen den omedelbara förstärkning som den akut behöver. Antalet motsvarar det som domstolen ursprungligen föreslog år 2011 och är än mer befogat idag mot bakgrund av tribunalens ökande arbetsbörda. Att tillföra tolv nya domare medför inte heller högre kostnader än dem som domstolen räknade med när den överlämnade sitt lagstiftningsinitiativ år 2011 och dessa kostnader har i princip godkänts av unionslagstiftaren. 14448/14 ch/ck/ab 3
I det andra steget skulle tribunalen tillföras sju nya domare och den skulle även övert a behörigheten att i första instans avgöra personalmål. Detta steg skulle kunna genomföras år 2016 (då det kommer att ske en partiell nytillsättning vid tribunalen), på grundval av ett lagstiftningsinitiativ som domstolen skulle utarbeta. Medlemsstater vars medborgare tjänstgör som domare i personaldomstolen skulle ges möjlighet att nominera den personen som domare i tribunalen, dock under förutsättning att de inte deltagit i det första steget. Det tredje steget skulle bestå i att tribunalen tillförs nio nya domare i samband med den partiella nytillsättningen vid tribunalen år 2019. Det förslag som nu läggs fram har diskuterats internt inom institutionen, inledningsvis med tribunalens ordförande och vice ordförande samt personaldomstolens ordförande. För slaget har därefter godkänts av domstolens administrativa plenum och tillstyrkts av personaldomstolens plenimöte. Tribunalens plenimöte har för sin del förordat en lösning som innebär att det inrättas en specialdomstol för varumärkesmål och att inga föränd ringar görs vad gäller personaldomstolen. Domstolens ordförande och vice ordförande har dock av tribunalen getts tillfälle att vid ett särskilt plenimöte förklara för tribunalens ledamöter varför domstolen har valt att lägga fram det nu aktuella förslaget. Vid dessa förhållanden hoppas domstolen att unionslagstiftaren ska kunna tillstyrka förslaget så snart som möjligt. 14448/14 ch/ck/ab 4
14448/14 ch/ck/ab 5
Redogörelse för skälen till förslaget 1. Huvudsakliga fördelar Det förslag som i stora drag har beskrivits i svaret utgör en verklig reform, som inte endast innebär en provisorisk lösning på vissa mer eller mindre allvarliga problem, utan innebär en strukturell och hållbar lösning som gör det möjligt att komma till rätta med de svårigheter som uppkommit. Förslaget gör i synnerhet det möjligt att avgöra lika många mål som anhängiggörs, och således stoppa ökningen av antalet anhängiga mål, börja minska målbalansen, minska handläggningstiderna vid tribunalen och därigenom minska risken för att unionen hålls ansvarig för att kravet på en prövning inom skälig tid har åsidosatts, förenkla uppbyggnaden av Europeiska unionens domstolssystem och att öka enhetligheten i rättspraxis, öka flexibiliteten vid handläggning av målen, genom att tribunalen ges möjlighet att, i en strävan efter god rättskipning, indela fler eller färre domare på en eller flera avdelningar, beroende på utvecklingen av måltillströmningen, eller att ge vissa avdelningar i uppdrag att avgöra mål som rör vissa områden, lösa de problem som återkommer i samband med att ytterligare domare i tribunalen samt domare i personaldomstolen utses, men även de problem som uppstår då ingen domare utses trots att en domares förordnande har löpt ut eller då en domare tillfälligt är förhindrad att tjänstgöra, åter ge domstolen behörighet att avgöra överklaganden av domar i personal mål, vilket medför att omprövningsförfarandet (som har visat sig vara ett i praktiken ganska komplicerat förfarande) och användningen av tillförordnade domare i personaldomstolen blir överflödiga. 14448/14 ch/ck/ab 6
2. Alternativ saknas I Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ges visserligen flera möjligheter att hantera en ökning av antalet mål som anhängiggörs vid unionsdomstolarna, däribland inrättandet av en eller flera specialdomstolar. Domstolen anser em ellertid, med hänsyn till de omständigheter som nämnts ovan och till vissa för specialdomstolar kännetecknande omständigheter, att inrättandet av sådana domstolar inte utgör ett lämpligt alternativ. Skälen till detta är flera: Det kan inte utgöra en til lfredsställande lösning på de konstaterade problemen att enbart inrätta en specialdomstol på området för immaterialrätt. De immaterialrättsliga målen utgör visserligen en betydande andel av antalet mål som anhängiggörs vid tribunalen. En överföring av dessa till en specialdomstol skulle emellertid inte lösa problemet på lång sikt. Den minskning av arbetsbördan som detta skulle medföra skulle nämligen snabbt utjämnas till följd av den ständiga ökningen av antalet mål som anhängiggörs vid tribunalen generellt. Enligt aktuell statistik skulle dessutom en tredjedel av de immaterialrättsliga målen likväl bli föremål för handläggning vid tribunalen i form av mål om överklagande av specialdomstolens avgöranden. Inrättandet av en specialdomstol på området för imma terialrätt skulle på sin höjd kunna minska arbetsbördan vad gäller det område inom vilket den är behörig och saknar således relevans för möjligheten att uppnå en mer generell minskning av arbetsbördan, inklusive på andra områden som frysning av penningmede l eller Reach, såvida inte avsikten är att inrätta andra, parallella specialdomstolar. Inrättandet av nya specialdomstolar ökar risken för att enhetligheten och konsekvensen i unionsrätten undergrävs, eftersom det då alltid skulle finnas två instanser vid vilka frågor av liknande slag skulle kunna anhängiggöras, antingen genom förfarandet för förhandsavgörande (domstolen) eller genom överklagande (tribunalen). Därtill kommer de problem som har samband med den troliga ökningen av antalet omprövningar. Små domstolar är inte flexibla. Det finns en risk att en liten domstol inte kan klara av en kraftig ökning av antalet mål, och att, i det omvända fallet, domarna skulle komma att sakna arbete, om antalet mål på det berörda området skulle minska drastiskt. Små domstolar har strukturella svagheter som är kopplade till det sätt på vilket de tillsätts (svårigheter avseende tillsättningen av domarna i dem) och till det sätt på vilket de arbetar, eftersom arbetet i en sådan domstol kan lamslås om en eller två domare är förhindrade att tjänstgöra. Det var vid inrättandet av personaldomstolen svårt att förutse dessa svagheter och, i synnerhet, deras omfattning. Med hänsyn till att dessa svagheter alltjämt är reella och bestående kan det dock inte rekommenderas at t personaldomstolen används som förebild för inrättandet av andra specialdomstolar. Tvärtom bör man vid varje förändring av unionens domstolssystem undvika att använda sig av företeelser som enligt tidigare och nu aktuella erfarenheter har visat sig inte kunna bidra till en flexibel och effektiv verksamhet i unionsdomstolarna. 14448/14 ch/ck/ab 7
Det förhållandet att inrättandet av en eller till och med flera andra specialdomstolar skulle kunna minska det så kallade representationsproblemet föranleder inte någon annan bedömning. Det skulle visserligen medföra att antalet tjänster skulle öka och det skulle eventuellt kunna göra det lättare för medlemsstaterna att fördela tjänsterna mellan sig. Det skulle emellertid inte påverka det faktum att medlemsstaterna inte helt råder över förfarandet för tillsättning av ledamöter i specialdomstolarna. Om man skulle använda personaldomstolen som förebild vid inrättandet av en ny specialdomstol, skulle de nya domartjänsterna kunna sökas av berörda personer, i konkurrens med varandra. En urvalskommitté ska därefter granska ansökningarna och upprätta en förteckning som den sedan skickar till rådet. Även om det sammanlagda antalet tillgängliga tjänster i specialdomstolarna skulle kunna motsvara antalet medlemsstater, finns det därför ingen garanti för att kommittén eller kommittéerna anpassar sina förslag på ett sådant sätt att medlemsstaternas intresse av att de samtliga är representerade i specialdomstolarna alltid tillgodoses. Det skulle dessutom, juridiskt sett, vara mycket svårt att å lägga dessa kommittéer att på eget initiativ och automatiskt avslå alla ansökningar som ges in av medborgare i medlemsstater som redan är representerade i en annan specialdomstol. Det skulle slutligen vara oförenligt med icke-diskrimineringsprincipen, som följer av unionens primärrätt, att inte tillåta medborgare i vissa medlemsstater att ansöka om en tjänst som domare i en specialdomstol av den enda anledningen att en person som är medborgare i samma medlemsstat tjänstgör som domare i en annan av unionens specialdomstolar. Det kan i detta sammanhang erinras om att rådet visserligen, enligt artikel 3.1 i bilaga I till domstolens stadga, ska se till att personaldomstolens sammansättning är välavvägd, men att detta på intet vis innebär att ansökningar från p ersoner som är medborgare i en medlemsstat som redan är representerad i personaldomstolen enbart på grund härav inte får delta i urvalsförfarandet. 14448/14 ch/ck/ab 8
3. Särskilda aspekter avseende personaldomstolen Det har aldrig varit okomplicerat att utse domare i pe rsonaldomstolen. Alltsedan denna domstol inrättades har det funnits olika uppfattningar om huruvida den eller de kommittéer som har i uppdrag att granska ansökningarna, och att till rådet översända en förteckning med förslag på lämpliga kandidater, bör avstå från att utforma sitt förslag som en förteckning där kandidaterna har rangordnats efter meriter, för att ge rådet större frihet när den fattar beslut. Det har även getts uttryck för mycket olika uppfattningar i fråga om huruvida rotationsprincipen är tillämplig, och i så fall i vilken utsträckning. Dessa svårigheter har inte försvunnit under årens lopp, utan har på senare tid förvärrats, till den grad att rådet i dag inte är i stånd att utse domare såsom den är skyldig att göra enligt primärrätten. 4. Det är brådskande att nå fram till en lösning för att kunna minska tribunalens målbalans Domstolen framhöll redan år 2011 att det var brådskande att nå fram till en lösning för att kunna minska tribunalens målbalans. Såsom framgår av de siffror som ang etts ovan har situationen förvärrats sedan dess, varför det nu är mer bråttom än någonsin att nå fram till en sådan lösning. Det är således absolut nödvändigt att välja en lösning som kan genomföras snabbt och som kan få effekter i en nära framtid. Det ka n erinras om att det första steget (år 2015) kan genomföras utan att uppbyggnaden av unionens domstolssystem behöver ändras på något sätt, varför det skulle kunna äga rum inom en mycket snar framtid. Inrättandet av en specialdomstol skulle däremot, enligt artikel 257 FEUF, kräva ett lagstiftningsinitiativ från rådet eller kommissionen. Då domstolens nu aktuella förslag inte rör ett sådant inrättande, skulle det dessutom krävas att ett förslag utarbetades härom och att detta granskades av de behöriga organen och antogs av unionslagstiftarens två grenar. Det skulle dessutom krävas att en kommitté gavs i uppdrag att granska ansökningarna om en tjänst som domare i specialdomstolen och att en förteckning över lämpliga kandidater översändes till rådet. Rådsledamöt erna måste därefter enas om hur dessa domare ska utses. Innan en sådan specialdomstol kan inleda sin verksamhet till fullo måste den dessutom ha en justitiesekreterare och anta rättegångsregler. Det kan därför svårligen förväntas att alla dessa åtgärder skulle kunna genomföras i sådan tid att tribunalen skulle ges möjlighet att på kort sikt verkligen kunna minska antalet mål som är anhängiga vid den. Slutligen finns det skäl att, utifrån ett politiskt synsätt på förslaget i dess helhet, snabbt vidta de åtgärder som är nödvändiga för att genomföra det första steget, Vad gäller lagstiftningsförfarandet, omfattas detta första steg av domstolens lagstiftningsinitiativ från år 2011 och skulle innebära att detta förslag genomfördes fullt ut. Den närmare utformningen av 14448/14 ch/ck/ab 9
de följande stegen (år 2016 och år 2019) skulle behöva diskuteras utifrån ett lagstiftningsinitiativ från domstolen om att tribunalen återigen ska ges behörighet att avgöra personalmål i första instans och om de ändringar av domstolens stadga som sk ulle bli nödvändiga för att införliva personaldomstolen med tribunalen. Det slutliga beslutet i dessa frågor skulle då tas i samband med granskningen av nämnda lagstiftningsinitiativ. De kostnader som detta förslag är förenat med specificeras i en handlin g som bifogas denna skrivelse. Kostnaderna för det första steget understiger de kostnader som angetts härför i samband med 2011 års lagstiftningsinitiativ, vilka i princip har godkänts av unionens lagstiftande organ. Ökningen av antalet domare i tribunalen med sju, till följd av att personaldomstolen införlivas med denna, innebär att det, för ett normalt verksamhetsår, finns behov av ytterligare anslag, på 2,4 miljoner euro. Kostnaderna för det tredje steget motsvarar kostnaderna för det första steget, vad gäller kostnaderna per domartjänst (inklusive kostnader för kabinett och infrastruktur), vilka således, för ett normalt verksamhetsår, uppgår till ungefär en miljon euro (inklusive kostnader för kabinett och infrastruktur). De ofrånkomliga, men begränsade, kostnader som fördubblingen av antalet domare i tribunalen för med sig, ska slutligen ses mot bakgrund av de fördelar som reformen innebär för de rättssökande. Stora förseningar i handläggningen av mål om direkt talan vid tribunalen får allvarliga konsekvenser för enskilda och företag. Reformen är således påkallad för att tillgodose de rättssökandes väsentliga intresse i dessa sammanhang.. 14448/14 ch/ck/ab 10
14448/14 ch/ck/ab 11
Oktober 2014 Beräknad kostnad för åtgärderna för att förstärka tribunalen 1. Ökningen av antalet domare i tri bunalen med 12 kräver ytterligare anslag på uppskattningsvis 11,6 miljoner euro för ett normalt verksamhetsår. Detta belopp avser löner och därmed sammanhängande utgifter för de 12 domarna, personalen vid deras respektive kabinett (51 tjänster, eftersom 9 rättssekreterartjänster redan har erhållits år 2014) och personalen vid kansliet (17 tjänster), samt motsvarande driftskostnader (avseende fastigheter, inventarier och datautrustning). Kostnaderna i samband med tillträdandet av tjänsterna beräknas uppgå till ca 3,4 miljoner euro det år då tjänsterna tillträds. Det anslag som krävs för ett normalt verksamhetsår är lite mer än 2 miljoner euro lägre än vad som angetts i den finansieringsöversikt som bifogades det förslag som domstolen lade fram i mars 2011. Denna skillnad beror huvudsakligen på de t anslag som redan erhållits år 2014 för de 9 rättssekreterarna. 2. Ökningen av antalet domare i tribunalen med 7 till följd av att personaldomstolen införlivas med tribunalen medför ett behov av ytterligare anslag på 2,4 miljoner euro. Denna extrakostnad beror huvudsakligen på att kabinetten i tribunalen är större än kabinetten i personaldomstolen. Det förhållandet att personalen på personaldomstolens kansli kommer att flyttas över till tribunalens kansli har inte någon ekonomisk betydelse. När personaldomstolen införlivas med tribunalen måste man räkna med kostnader i samband med tillträdandet av tjänsterna på 1,3 miljoner euro (som mest, för det fallet att ingen av domarna i personaldomstolen utses till domare i tribunalen). 3. Slutligen beräknas ökningen av antalet domare i tribunalen med 9 kräva ett anslag på 8,9 miljoner euro för ett normalt verksamhetsår. Detta belopp avser löner och därmed sammanhängande utgifter för de 9 domarna och personalen vid deras respektive kabinett (45 tjänster) samt motsvarande driftskostnader. Extrakostnaden det första året förväntas uppgå till ca 2,2 miljoner euro. 14448/14 ch/ck/ab 12
4. Av tabellen nedan framgår slutligen hur stor kostnaden för åtgärderna för att förstärka tribunalen är, för ett n ormalt verksamhetsår, i förhållande till domstolens budget samt i förhållande till den administrativa budgeten för samtliga institutioner. Institutionernas sammanlagda Domstolens budget administrativa budget Belopp år 2014 348,7 mn 100 % 6.783,2 mn 100 % Inrättande av 12 domartjänster Inrättande av 7 domartjänster (införlivande av personaldomstolen) Inrättande av 9 domartjänster Totalt (28 domartjänster) 11,6 mn 3,3 % 11,6 mn 0,17 % 2,4 mn 0,7 % 2,4 mn 0,03 % 8,9 mn 2,6 % 8,9 mn 0,13 % 22,9 mn 6,6 % 22,9 mn 0,34 % 14448/14 ch/ck/ab 13