Revisionsrapport Granskning av hur kommunstyrelsen utövar sin förvaltningskontroll (uppsiktsplikt) Torsås kommun Malin Kronmar Caroline Liljebjörn 16 december 2011
Innehållsförteckning 1 Inledning 1 1.1 Revisionsfråga och kontrollmål 1 1.2 Metod och avgränsning 1 2 Kommunallagen och kommunens styrdokument 2 2.1 Kommunallagen 2 2.2 Kommunstyrelsen 2 2.3 Kommunala företag 3 2.4 Kommunalförbund 3 3 Iakttagelser 4 3.1 Styrprinciper 4 3.2 Mötesplatser 5 3.3 Redovisning av intervjuer 5 4 Revisionell bedömning 6 4.1 Kontrollmål 7 Torsås kommun
1 Inledning Kommunstyrelsen ska enligt kommunallagen ha uppsikt över övriga nämnder, de kommunala företagen och de kommunalförbund som kommunen är medlem i. Uppsikten innebär att kommunstyrelsen ska leda och samordna kommunens angelägenheter. Kommunstyrelsen ska övervaka den ekonomiska förvaltningen, att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt, att lagar och förordningar följs och medlen används på ett ändamålsenligt sätt. Revisorerna i Torsås kommun har beslutat att granska hur kommunstyrelsen utövar sin uppsiktsplikt. Granskningen genomförs av Malin Kronmar och Caroline Liljebjörn från PwC. 1.1 Revisionsfråga och kontrollmål Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Är kommunstyrelsens utövande av sin uppsiktsplikt ändamålsenligt? För att komma fram till en bedömning av revisionsfrågan ska följande kontrollmål besvaras i granskningen: Har kommunstyrelsen formaliserat sin uppsiktsplikt? Har kommunstyrelsen tillräcklig uppsikt över den verksamhet som bedrivs av nämnderna, kommunalförbunden och de kommunala företagen? Fungerar uppföljning och rapportering på avsett sätt? 1.2 Metod och avgränsning Vi har intervjuat Håkan Algotsson, kommunstyrelsens ordförande (c) samt Jan Darrell, kommunchef. Vi har tagit del av reglementen för kommunstyrelsen och nämnderna, bolagsordning och ägardirektiv för Bergkvara Hamn & Stuveri AB, Torsås Bostads AB (TBAB), Torsås Fastighets AB (TFAB), bolagsordning och aktieägaravtal för Torsås Fjärrvärmenät AB samt förbundsordning för Kalmarsunds Gymnasieförbund, Kalmarsundsregionens Renhållare (KSRR) och Räddningstjänstförbundet Emmaboda- Torsås (RFET). En genomgång har gjorts av protokollen i kommunstyrelsen och kommunstyrelsens arbetsutskott från januari till november år 2011. Granskningen omfattar nämnderna, kommunalförbunden och de kommunala företagen och inriktas mot verksamhetens styrbarhet. Torsås kommun 1 av 7
2 Kommunallagen och kommunens styrdokument 2.1 Kommunallagen I kommunallagen stadgas styrelsens uppgifter. När det gäller styrelsens uppgift att styra och följa upp stadgas följande i kapitel 6: 1 Styrelsen ska leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders och eventuella gemensamma nämnders verksamhet. Styrelsen ska också ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i sådana företag sam avser i 3 kap 17 och 18 1 och sådana kommunalförbund som kommunen är medlem i. 2 Styrelsen ska uppmärksamt följa de frågor som kan inverka på kommunens utveckling och ekonomiska ställning. Styrelsen ska också hos fullmäktige, övriga nämnder och andra myndigheter göra de framställningar som behövs. 3 Styrelsen får från övriga nämnder, beredningar och anställda i kommunen eller landstinget begära in de yttranden och upplysningar som behövs för att styrelsen ska kunna fullgöra sina uppgifter. 2.2 Kommunstyrelsen I kommunstyrelsens reglemente stadgas styrelsens ansvar för styrning och ledning. Kommunstyrelsens övergripande uppgifter 1 Kommunstyrelsen är kommunens ledande politiska förvaltningsorgan. Den har ansvar för hela kommunens utveckling och ekonomiska ställning. Kommunstyrelsen leder och samordnar planeringen och uppföljningen av kommunens ekonomi och verksamheter. I kommunstyrelsens styrfunktion ingår att: leda arbetet med och samordna utformningen av övergripande mål, riktlinjer och ramar för styrningen av hela den kommunala verksamheten, övervaka de av fullmäktige fastställda målen och planera för verksamheten och ekonomin efterlevs och att kommunens löpande förvaltning handhas rationellt och ekonomiskt, 1 Kommunallagen Torsås kommun 2 av 7
tillse att uppföljning sker till fullmäktige från samtliga nämnder om hur verksamheten utvecklas och hur den ekonomiska ställningen är under budgetåret, ansvara för samordningsträffar med nämndpresidierna och förvaltningscheferna, ha fortlöpande uppsikt över verksamheten i de företag som kommunen helt eller delvis äger eller annars har intresse i, främst vad gäller ändamål, ekonomi och efterlevnad av uppställda direktiv med mera, samt att tillvarata kommunens intressen vid bolags- och föreningsstämmor. 2.3 Kommunala företag 2.3.1 Torsås Bostads AB och Torsås Fastighets AB I ägardirektiven för TBAB och TFA B stadgas att bolagen fortlöpande ska lämna information till kommunstyrelsen om bolagets ekonomiska och verksamhetsmässiga utveckling. Informationen ska lämnas vid regelbundna sammanträden som kommunstyrelsen ska kalla till och som ska hållas minst två gånger per år. Innehållet i informationen definieras i ägardirektiven och omfattar bland annat ekonomiskt resultat, ställning och utveckling, investeringar, verksamhetsutveckling, prognoser och nyckeltal samt strategisk och finansiell planering för bolagen. Utöver ovanstående information ska kommunstyrelsen snarast få protokoll från bolagsstämma och styrelsesammanträden, bolagens månads, delårs- och årsredovisning enligt kommunens uppföljningsrutin och tidplan samt revisionsberättelse. 2.3.2 Torsås Fjärrvärmenät AB Aktieägaravtalet mellan Torsås kommun och Torsåsverken AB beskriver inte hur rapporteringen av bolagets verksamhet och ekonomi ska ske till ägarna. 2.3.3 Bergkvara Hamn och Stuveri AB Enligt ägardirektivet för Bergkvara Hamn och Stuveri AB ska kommunen få bolagets styrelseprotokoll samt delårs- och årsbokslut tillsammans med en skriftlig rapport om bolagets verksamhet. Senast i april ska bolaget presentera en preliminär ekonomisk plan för nästkommande år. 2.4 Kommunalförbund 2.4.1 Kalmarsunds Gymnasieförbund Gymnasieförbundet ska lämna budgetuppföljningar till de olika medlemskommunerna enligt den ordning som dessa tillämpar. Utöver detta stadgar förbundsordningen att förbundet ska lämna övriga uppgifter och rapporter som de olika medlemskommunerna begär samt fortlöpande sända protokoll från styrelsens sammanträden. Torsås kommun 3 av 7
2.4.2 Kalmarsundsregionens Renhållare KSRR Enligt förbundsordningen ska kommunalförbundet lämna uppgifter och rapporter som medlemskommunerna begär. KSRR ska översända dagordningar och protokoll från förbundsfullmäktiges och förbundsstyrelsens sammanträden till medlemskommunerna. 2.4.3 Räddningstjänstförbundet Emmaboda Torsås Innan förbundsdirektionen beslutar om principiellt viktiga ärenden samt investeringar utöver godkänd budget ska medlemskommunernas yttrande inhämtas. Direktionen ska samråda med medlemmarna om förslaget till nästa års budget senast under maj månad. Vidare ska direktionen lämna årsredovisning för verksamhetsåret till medlemmarna, senast 1 mars året efter samt delårsrapport per den 31 augusti. 3 Iakttagelser 3.1 Styrprinciper 3.1.1 Mål Inför budgetåret 2011 fastställde inte kommunfullmäktige några övergripande verksamhetsmässiga mål enligt god ekonomisk hushållning, men under året har den politiska majoriteten i Torsås tagit fram en kommunövergripande strategikarta 2012-2014 som utgår från fem olika perspektiv: Medborgare, Medarbetare, Utveckling, Miljö och Ekonomi. För varje perspektiv finns strategiska mål och framgångsfaktorer. När budget 2012 behandlades i kommunfullmäktige beslöts att strategikartan ska ingå som ett måldokument i budget 2012 samt att strategikartan kompletteras med nämndsspecifika mål som kommunfullmäktige ska behandla i februari 2012 (KF 163/2011). Nämnderna har fått i uppdrag att ta fram verksamhetsmått som ska spegla kvalitet, kvantitet och ekonomi. När det gäller kvalitet ska tre mått, som är relevanta för verksamhetens styrning, hämtas från undersökningen Kommunernas Kvalitet i Korthet, SKL. Ekonomiska nyckeltal ska jämföras mot standardkostnad som definieras i skriften Vad kostar verksamheten i din kommun från SCB. En process ska startas som ska arbeta fram en vision för Torsås kommun, men den har inte kommit igång ännu. 3.1.2 Budgetuppföljning Under år 2011 har kommunstyrelsen fått månadsuppföljningar för samtliga nämnder varje månad utom för januari och juli. Uppföljningen består av utfallet per nämnd jämfört med helårsbudget. Differensen presenteras som kvarstående medel och förbrukad budget i procent. Det ingår även en prognos per 31 december. Kortfattade kommentarer om större budgetavvikelser ges per nämnd. Torsås kommun 4 av 7
I samband med att budgetuppföljningen per 30 september behandlades i kommunstyrelsen den 8 november togs beslut om att omgående införa anställnings- och inköpsstopp. Anledningen var att nämndernas årsprognoser såg ut att överskrida budget med 6,7 mnkr. 3.2 Mötesplatser 3.2.1 Mötesplatser för förtroendevalda I arbetet med budgeten för år 2011 träffade kommunstyrelsens arbetsutskott alla nämndspresidier och förvaltningschefer vid ett och samma tillfälle i oktober månad. Det gemensamma mötet ägde rum med anledning av förändrade budgetförutsättningar. För att skapa förståelse och en gemensam syn får alla deltagare höra på varandras beskrivningar både när det gäller ekonomi och verksamhet. I mars 2011 träffade kommunstyrelsen nämndspresidier, förvaltningschefer och ekonomer för en gemensam genomgång av bokslut 2010. Med på bokslutsdagen var även VD för TBAB och TFAB som liksom övriga förvaltningschefer gav kompletterande information om bokslut 2010 (KS 63/2011). Ytterligare mötesplatser som finns är ordförandeträffar där nämndsordförande och förste vice ordförande i nämnderna samlas under ledning av kommunstyrelsens ordförande. Träffarna genomförs en gång i månaden. 3.2.2 Centrala ledningsgruppen Kommunchefen träffar förvaltningscheferna en gång i månaden. Från och med år 2012 kommer träffarna att utökas till två gånger i månaden. Det är inte slutgiltigt bestämt om VD för TBAB och representanten för näringslivsverksamheten vid Möre resurscenter ska vara medlemmar i ledningsgruppen. För närvarande deltar de om behov skulle uppstå. 3.3 Redovisning av intervjuer Vid intervjuerna framhålls det som en brist att det inte funnits några verksamhetsmässiga mål under år 2011. Det innebär att de uppföljningar som genomförts endast omfattat ekonomin och att det inte funnits något att styra verksamheten mot. Den ekonomiska styrningen utgår från årsprognosen som lämnas i samband med de månatliga budgetuppföljningarna. Nämndernas budgetföljsamhet beskrivs som ett problem. När avvikelserna i årsprognosen per 30 september bedömdes som för stora beslutades om ett omedelbart anställnings- och inköpsstopp. Det sker inte några systematiska presidieöverläggningar med KSAU och respektive nämnd. Historiskt har nämndens presidium tillsammans med förvaltningschefen kallats till KSAU för att beskriva planer och åtgärder vid budgetavvikelser, men det har inte skett under år 2011. De gemensamma budget- och bokslutsdagarna ses som viktiga för att förtroendevalda i nämnderna ska få en helhetsbild av kommunens verksamhet och det är vik- Torsås kommun 5 av 7
tigt att alla inbjudna prioriterar att komma. Det behövs en tydligare struktur för vilka frågor som ska lyftas fram t.ex. vid bokslutsdagen eftersom innehållet i presentationerna har varierat. Under år 2011 har VD:n för de kommunala bostadsbolagen varit med på den gemensamma bokslutsdagen och separat möte har hållits med Bergkvara Hamn och Stuveri AB. Bostadsbolagen skickar delårs- och årsbokslut till kommunen och styrelseprotokollen sänds direkt till kommunstyrelsens ordförande. När bolagens ledning vill diskutera långsiktiga frågor tas direktkontakt med kommunstyrelsens ordförande. I direktionen för Räddningstjänstförbundet Emmaboda Torsås finns kommunen representerad via fyra av fem medlemmar av KSAU. Den femte medlemmen är ersättare i direktionen. Kalmarsunds gymnasieförbund har under år 2011 besökt kommunledningen för att informera om verksamheten. De ger löpande information om förbundets budgetläge. Styrelsens kallelser och protokoll skickas till kommunen. I KSRR har kommunen en representant i styrelsen. Handlingar som dagordning och protokoll från fullmäktiges och styrelsens möten skickas till kommunen och arkiveras i en akt på kommunledningskontoret. 4 Revisionell bedömning Vi bedömer att kommunstyrelsens utövande av sin uppsiktsplikt är tillfredsställande, men att den behöver systematiseras och utvecklas när det gäller uppföljning av verksamhetsmålen. Trots att uppsiktsplikten inte formaliserats fullt ut utövar kommunstyrelsen sin uppsiktsplikt, men det sker utifrån behov istället för systematiskt. Kommunstyrelsens arbetsutskott träffar nämndernas presidier och ledningen i TBAB och TFAB vid de gemensamma mötena i samband med bokslut och/eller budget. Vi rekommenderar att ett minimiantal möten med varje presidium/bolagsledning införs för att styrelsen kontinuerligt ska kunna följa nämndernas och bolagens verksamhet. Under år 2011 har det saknats mål att följa upp nämndernas verksamhet mot. Vi vill uppmuntra det arbete som pågår när det gäller att ta fram verksamhetsmål och mått på verksamhetens kvalitet inför år 2012. Uppföljning och utvärdering av verksamhetsmål ska ske i delårsrapport och årsredovisning. Vi rekommenderar att uppföljning av verksamhetsmålen även sker vid träffar med nämndernas presidier och bolagens ledning. Torsås kommun 6 av 7
4.1 Kontrollmål Har kommunstyrelsen formaliserat sin uppsiktsplikt? Vi bedömer att kommunstyrelsen inte formaliserat sin uppsiktsplikt när det gäller nämnderna. Det baserar vi på att det saknas en dokumenterad beskrivning av hur uppsiktsplikten ska utövas. När det gäller bolagen och kommunalförbunden beskrivs i ägardirektiv och förbundsordningar hur kommunstyrelsen ska utöva sin uppsiktsplikt över respektive bolag/förbund, utom för Torsås Fjärrvärme AB. Har kommunstyrelsen tillräcklig uppsikt över den verksamhet som bedrivs av nämnderna, kommunalförbunden och de kommunala företagen? Vi bedömer att kommunstyrelsens styrning och uppföljning av nämndernas ekonomi är tillfredsställande, medan styrningen och uppföljningen av nämndernas verksamhet behöver utvecklas. Vi ser positivt på det arbete som pågår att ta fram verksamhetsmässiga mål och måltal för verksamheten utifrån den strategikarta som fastställts i samband med budget 2012. Vi bedömer vidare att kommunstyrelsen har tillräcklig uppsikt över kommunalförbunden genom representanter i förbundens styrande organ. KSRR och Kalmarsunds Gymnasieförbund skickar regelbundet möteshandlingar till kommunen. Vi bedömer att uppsikten över de kommunala företagen kan förtydligas när det gäller Bergkvara Hamn och Stuveri AB samt Torsås Fjärrvärmenät AB. Uppsiktsplikten utövas både på ett informellt och på ett formellt sätt, men vi bedömer att den behöver systematiseras. Fungerar uppföljning och rapportering på avsett sätt? Vi bedömer att uppföljning och rapportering delvis fungerar på avsett sätt. Den uppföljningsstruktur med budgetuppföljningar, delårsrapporter samt årsredovisning bedömer vi vara tillräcklig när det gäller ekonomin. När det gäller verksamheten bör uppföljningen förtydligas. Uppföljning och utvärdering av verksamhetsmål ska ske i delårsrapport och årsredovisning. Vi rekommenderar att uppföljning av verksamhetsmålen även sker vid träffar med nämndernas presidier och bolagens ledning. 2012-01-12 Caroline Liljebjörn Revisionskonsult Åsa Bejvall Uppdragsledare Torsås kommun 7 av 7