Vässa EU:s klimatpoli tik En rapport om Centerpartiets förslag för EU:s system för handel med utsläppsrätter
Sammanfattning EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU-ETS) är tillsammans med unionens klimatmål det viktigaste instrumentet för att minska utsläppen av växthusgaser i Europa. I dagsläget finns dock ett omfattande överskott av utsläppsrätter vilket lett till att det är för billigt att släppa ut och inte tillräckligt attraktivt att klimatinvestera för att minska utsläppen. Mot bakgrund av debatten om Europas nya klimatmål och åtgärder för att begränsa överskottet av utsläppsrätter inom EU-ETS föreslår Centerpartiet i denna rapport en rad åtgärder. Utgångspunkten är att se till så att de marknadsmekanismer som ligger till grund för utsläppshandelssystemet bevaras och stärks då dessa mekanismer är viktiga för att åstadkomma de nödvändiga klimatåtgärderna. De förslag som presenteras i rapporten är: Annullera överskottet av utsläppsrätter Sälj alla utsläppsrätter på auktion från och med den fjärde handelsperioden Höj den årliga reduktionen av utsläppsrätter Exportera konceptet knyt samman handelssystemen Skärp EU:s klimatmål Integrera Europas elmarknader Låt klimatarbetet växa underifrån stärk viljan att köpa utsläppsrätter 1
1. inledning Jordens klimat förändras. Människans utsläpp av växthusgaser måste minska. EU har ett stort och viktigt ansvar både för att minska de egna utsläppen och för att se till så att förutsättningar finns för att världen kan enas kring ett internationellt klimatavtal. Den här rapporten har till syfte att belysa den europeiska klimatpolitikens utmaningar, och att presentera Centerpartiets syn på hur dessa utmaningar bör hanteras. Den tar sin utgångspunkt i EU:s klimatmål och EU:s system för handel med utsläppsrätter. 2. Bakgrund Utgångspunkten för såväl den europeiska som svenska klimatpolitiken är tvågradersmålet. Ambitionen att jordens medeltemperatur inte ska höjas med mer än två grader Celsius till följd av klimatförändringarna. År 2005 sjösattes EU:s system för handel med utsläppsrätter, EU-ETS (The EU Emissions Trading System). Det är det äldsta och största handelssystemet i sitt slag. Genom ett tak för utsläppen, och krav på att delar av industrin (den så kallade handlande sektorn) köper de utsläppsrätter man behöver för att bedriva verksamheten, sätts ett pris på varje ton koldioxid som släpps ut. Just nu befinner vi oss inom den tredje handelsperioden, vilken påbörjades år 2013. De två tidigare pågick åren 2005 2007 respektive 2008 2012. För varje period har man justerat systemet. Sedan starten har också Norge, Island, Liechtenstein och Kroatien anslutit sig till handelssystemet. Diskussioner om en sammanlänkning med utsläppshandelssystemet i Australien har förts. Handelssystemet erbjuder tillsammans med EU:s klimatmål ett verktyg för att styra utsläppen nedåt. Genom att utsläppstaket successivt sänks tvingas företagen dela på allt färre utsläppsrätter, och genom att investera i åtgärder som minskar utsläppen kan de sänka sina kostnader. En del av utsläppsrätterna delas ut gratis inom den handlande sektorn medan resten säljs på auktion. Andelen utsläppsrätter som auktioneras har ökat, och kommer att öka också i framtiden. I dagsläget är inriktningen att alla utsläppsrätter ska säljas på auktion år 2027. 3. En klimatpolitik i behov av förbättringar EU:s klimatpolitik står inför en rad utmaningar. Här beskriver vi dessa utmaningar så som vi ser dem i dagsläget. Denna problembeskrivning ligger till grund för våra slutsatser och förslag på lösningar. 3.1. Utmaningar inom EU-ETS Av flera orsaker har det med tiden uppstått ett betydande överskott av utsläppsrätter inom EU- ETS. Detta har medfört att priset på utsläppsrätterna blivit lägre än vad som är önskvärt. Därmed blir också den handlande sektorns kostnader för utsläppen för låga, och incitamenten att göra omfattande klimatinvesteringar försvagas. Orsakerna till det låga priset på utsläppsrätter är flera: det absolut viktigaste är att målen för utsläppen varit inte har varit tillräckligt ambitiösa och inte skärpts snabbt nog, vilket gjort att de varit för lätta att nå. För det andra har den ekonomiska och finansiella krisen lett till 2
minskad produktion, lägre utsläpp och minskad efterfrågan på utsläppsrätter. För det tredje har systemet bidragit till att investeringar i klimatsmart teknik har gjorts, vilket minskat efterfrågan på utsläppsrätter ytterligare. Av de tre ovan nämnda orsakerna till de låga priserna på utsläppsrätter är den sistnämna knappast ett problem. Att investeringar gjorts till följd av EU-ETS visar snarare att systemet fungerar. Men sammantaget behövs åtgärder för att öka investeringstrycket och höja tempot i arbetet med att minska koldioxidutsläppen. I dagsläget uppgår det totala överskottet inom EU-ETS till utsläppsrätter motsvarande cirka 1,5-2 miljarder ton koldioxid. Detta har bland annat föranlett en omröstning i Europaparlamentet om en så kallad set aside, som innebär att betydande delar av överskottet annulleras. Centerpartiet röstade för denna lösning, men tyvärr gick det inte att åstadkomma en majoritet i parlamentet för ett sådant förslag. Detta var ett hårt slag för EU-ETS eftersom ett tillbakadragande av så många utsläppsrätter hade gett en omedelbar, men också långsiktig, effekt då det påverkat tillgången på utsläppsrätter i kommande handelsperioder. Efter den misslyckade omröstningen i parlamentet har en kompromiss uppnåtts, vilken innebär att man från och med 2014 tillfälligt börjar dra tillbaka totalt 900 miljoner utsläppsrätter. Dessa ska sedan återinföras i systemet med början 2019. Fördelen med denna, så kallade backloading, är givetvis att en betydande del av utsläppsrätterna inte används på kort sikt, men med tanke på att marknaden är medveten om att de ska återinföras så kommer troligen påverkan på utsläppspriset att vara begränsad. 3.2 EU:s klimatmål Under början av 2014 presenterade EU-kommissionen sitt förslag om nya klimatmål för unionen. Dessa tar sikte på år 2030 då koldioxidutsläppen, enligt förslaget, ska ha minskat med 40 procent jämfört med 1990 års nivå. Man föreslår också att andelen förnybar energi inom EU år 2030 ska uppgå till minst 27 procent. Dessutom avser man så småningom återkomma till frågan om nya ambitioner för energieffektivisering efter att man utvärderat det nuvarande energieffektiviseringsdirektivet. En följd av att målen skärps är också att den årliga reduktionen av antalet utsläppsrätter på marknaden höjs från 1,74 procent till 2,2 procent. Sveriges regering och riksdag har, parallellt med det arbete som bedrivits inom EU, antagit mål som innebär att Sverige ska ha noll nettoutsläpp av koldioxid till år 2050. EU har i internationella förhandlingar åtagit sig att göra en minskning med 80 95 procent till samma år. Det finns dock problem i unionens förhandlingar när det gäller att ena motstridiga viljor, något som försvårar måluppfyllnaden. Regeringen har samtidigt att ta hänsyn till vad som är genomförbart i EU-förhandlingarna. Detta komplicerar debatten eftersom det inte enbart blir en fråga om vad som vore den ideala lösningen. Det gäller också att ta ansvar för att nå så långt som möjligt också i praktiken. 4. Utmaningen att upprätthålla marknadsmekanismerna i EU-ETS Det är tydligt att det finns ett behov av att höja priset på utsläppsrätterna för att skapa en prispress som leder till att det blir mer lönsamt att klimatinvestera. För att åstadkomma detta 3
behöver överskottet av utsläppsrätter minska. Det saknas dock inte förslag på åtgärder för att stärka EU:s klimatpolitik. Efter den olyckliga omröstningen om tillbakadragandet (set aside) av överskottet har den fortsatta debatten bland annat utmynnat i att kommissionen presenterat två skarpa förslag: Inför en stabilitetsmekanism för att hantera överskottet Öka den årliga reduktionen av utsläppsrätter från 1,74 procent till 2,2 procent Den stabilitetsmekanism som kommissionen föreslår innebär att man under nästa handelsperiod inför en sorts automatiserad backloading där delar av överskottet tas bort och läggs i en reserv tills överskottet är mindre än 833 miljoner utsläppsrätter. Dessa borttagna utsläppsrätter finns i reserv tills överskottet understiger 400 miljoner. När detta golv nås släpps 100 miljoner utsläppsrätter tillbaka in på marknaden. Detta gör att överskottet regleras så att det är mellan 833 400 miljoner utsläppsrätter. Detta minskar självfallet överskottet, men är inte optimalt eftersom det bygger på ett system där tilldelningen av utsläppsrätter alltjämt är förhållandevis generös. De slutsatser vi kan dra hittills är att den formella grunden är lagd för ett framgångsrikt arbete för minskade utsläpp. Detta i och med att det finns mål att sträva efter och ett fungerande handelssystem som kan användas som ett verktyg för att styra mot målet. Däremot är varken målen eller handelssystemet kalibrerade för att vi ska kunna nå ett resultat som vore önskvärt med hänvisning till tvågradersmålet. Därtill finns det en lång rad aktörer som har tillträde till marknaden men som av olika anledningar inte ser någon anledning att ta del i utsläppshandeln. Centerpartiet menar att det är viktigt att försvara de marknadsmekanismer som utgör grunden för EU:s handel med utsläppsrätter. För att det ska vara möjligt att kombinera en god samhällsekonomi och tillväxt med långtgående klimatansträngningar behöver klimatpolitiken anpassas till marknadsekonomins villkor. EU-ETS måste helt enkelt, för att klimatinvesteringar ska vara så effektiva som möjligt ur både ett ekonomiskt och miljömässigt perspektiv, vara en fungerande marknad. Det innebär att det inte är önskvärt med nationella ingrepp i den gemensamma utsläppshandeln. Dels hotar sådana ingrepp systemet ur ett politiskt perspektiv eftersom jämlikheten inom handelssystemet på så vis minskar. Dels riskerar sådana nationella reformer att minska effektiviteten och i värsta fall underminera en skärpning av priset. Vår slutsats blir därmed att nycklarna till framgång är följande: En fungerande utsläppsmarknad som sänder rätt signaler till den handlande sektorn Ambitiösa mål Utsläppstak som är förenliga med målen Ett internationellt perspektiv där vi är medvetna om att klimatet är en global fråga, och att vi därmed ser vikten av gemensamma lösningar Ett brett engagemang i samhället för klimatet och för minskade koldioxidutsläpp 5. Centerpartiets förslag för högre ambitioner i EU:s klimatpolitik 4
De kriterier som beskrivs ovan ligger till grund för Centerpartiets förslag för höjda ambitioner i EU:s klimatpolitik. Våra förslag kan ses som ett batteri av åtgärder som tillsammans och var för sig bidrar till att nödvändiga resultat kan uppnås. Sådana resultat är inte enbart viktiga för EU:s åtaganden. Vad vi gör på europeisk nivå påverkar också förutsättningarna för ett nytt globalt klimatavtal, som ska förhandlas färdigt redan under år 2015. 5.1 Annullera överskottet av utsläppsrätter Att genomföra en set aside och annullera större delen av överskottet av utsläppsrätterna inom EU-ETS är alltjämt det bästa sättet att återställa ordningen på utsläppsmarknaden. På så vis anpassas tillgången till efterfrågan, priset kan höjas och incitamenten för klimatinvesteringar stärkas. Den backloading som nu genomförs leder till att 900 miljoner utsläppsrätter dras bort från marknaden för att återföras med början 2019. Det vore mycket bra om dessa utsläppsrätter aldrig fördes tillbaka ut på marknaden. Det krävs ett hårt arbete, både från svensk sida, och i Europaparlamentet för att de 900 miljonerna utsläppsrätter som tillfälligt ska dras bort från marknaden aldrig ska återföras. Men om EU:s väljare ger ett mycket tydligt besked att en set aside bör göras, både i valet till Europaparlamentet, men också gentemot regeringarna i respektive medlemsland så vore det en historisk välgärning för såväl den europeiska demokratin och för klimatet. Om så inte sker finns ändå vägar att åstadkomma en annullering, om än ett par år längre fram i tiden. När de politiska förutsättningarna förändras, vilket vi hoppas att de gör snarast bör en set-aside vara mer än dubbelt så omfattande. Förutom de första 900 miljonerna utsläppsrätterna som tas bort i första läget bör ytterligare 1,1 miljarder avlägsnas. Det skulle leda till en set aside av 2 miljarder ton koldioxid i utsläppsrätter. De sista 1,1 miljarderna kan möjligen återföras om utsläppspriset överstiger 25 euro per ton, något som är mycket osannolikt att det sker. Det Europaparlament vi nu väljer under våren 2014 kommer att ha stor möjlighet att påverka den fjärde handelsperioden inom EU-ETS. Om en annullering av överskottet inte kan göras innan den börjar bör en sådan göras i samband med att den nya handelsperioden inleds 2021. Även här krävs att väljarna skickar tydliga signaler till beslutsfattarna och att det blir ett starkt demokratiskt tryck på EU:s beslutsfattare. Något som vi från Centerpartiets sida är beredda att bidra till. 5.2 Sälj alla utsläppsrätter på auktion från och med den fjärde handelsperioden För att få tydligare kopplingar mellan tillgång och efterfrågan bör processen med att minska inslaget av gratis tilldelning av utsläppsrätter påskyndas. Det naturliga är att alla utsläppsrätter ska auktioneras från och med att den fjärde handelsperioden inleds 2021. Inte minst på grund av att det också sänder signaler om att utsläpp ska kosta. Liksom för annulleringen av utsläppsrätter kräver detta att EU:s väljare skickar en tydlig signal om att man under den kommande mandatperioden vill se högre ambitioner i klimatpolitiken. För Centerpartiet är högre klimatambitioner inom EU en självklar målsättning. 5.3 Höj den årliga reduktionen av utsläppsrätter Den föreslagna ökningen av den årliga reduktionen av mängden utsläppsrätter i EU-ETS till 2,2 procent är positiv och ett steg i rätt riktning. I förhållande till EU:s åtagande om att sänka utsläppen med 80 95 procent fram till år 2050 så innebär förslaget att vi når omkring 80 procent, något som därmed också ställer högre krav på utsläppsminskningar utanför den 5
handlande sektorn. Vi menar därför att den årliga reduktionen i högre utsträckning behöver anpassas till de långsiktiga åtagandena. Mot den bakgrunden menar i att EU-kommissionens förslag är ett minimigolv för hur mycket den årliga reduktionen behöver skärpas. Vi ser gärna att skärpningen blir högre än så. Med till exempel en skärpning upp till 2,29 procent skulle det innebära att vi år 2050 landar på en utsläppsminskning motsvarande cirka 87 procent. Det är den mest grundläggande riktiga åtgärden, men också den där det politiska läget är mest besvärligt. 5.4 Exportera konceptet knyt samman handelssystemen EU-ETS är i grunden ett bra system för att minska koldioxidutsläppen. Det är bra att fler länder än enbart EU:s medlemsstater redan i dag är en del av systemet. För att åstadkomma ännu fler kostnadseffektiva utsläppsminskningar bör ännu fler länder ges möjlighet att gå med i EU-ETS. Samarbeten med exempelvis USA (där inte minst Kalifornien är en delstat som kommit långt i dessa frågor) och Kina liksom länder som står på tröskeln till EU-medlemskap vore välkomna. EU bör också ha ambitionen att exportera systemet så att fler delar av världen börjar använda liknande metoder. På så vis blir det lättare att i kommande klimatförhandlingar knyta ihop olika system med varandra för att på sikt lättare kunna nå en överenskommelse där vi globalt kan åstadkomma en effektiv styrning för lägre utsläpp av växthusgaser. 5.5 Skärp EU:s klimatmål EU behöver skärpa sina klimatmål så att målsättningen är minst en 50-procentig utsläppsminskning till år 2030. Vi vill att EU ska enas om ett klimatmål där utsläppen ska minska med sammantaget 50 procent till år 2030. Vi anser att 40 procentenheter ska uppnås internt inom EU. De resterande 10 procentenheterna ska ske via internationella mekanismer i samband med att andra utvecklade länder tar sin andel av utsläppsminskningarna. Vi vill dessutom se ambitiösa mål för förnybar energi. 5.6 Integrera Europas elmarknader En fungerande utsläppsmarknad kräver också en fungerande elmarknad där grön och förnyelsebar energi kan konkurrera med fossila bränslen. Sverige är redan i dag en exportör av förnyelsebar energi, och det är något vi kan och bör utveckla. För det krävs också en fortsatt stark svensk energipolitik. Men det finns ytterligare länder i EU som har liknande förutsättningar som Sverige. Dessa förutsättningar bör utnyttjas så att höga målsättningar om förnyelsebar energiproduktion lättare kan uppnås. För att det ska vara möjligt behöver EU:s elmarknader integreras i högre utsträckning än vad som är fallet i dag. Det kan åstadkommas genom ytterligare förstärkningar i infrastrukturen. Genom fler kablar, en mer integrerad elmarknad och mer förnyelsebar energi kan vi också skapa en tryggare energiförsörjning och underlätta för länder som är beroende av import av fossila energikällor. 5.7 Låt klimatarbetet växa underifrån stärk viljan att köpa utsläppsrätter Ännu ett sätt att öka efterfrågan på utsläppsrätter är att få fler att köpa dem. Det är nämligen inte bara den handlande sektorn som får handla med utsläppsrätter. Också den icke handlande sektorn, liksom privatpersoner och organisationer har tillträde till marknaden. En ökad medvetenhet, nya incitament, eller ett engagemang och en vilja att klimatkompensera skulle kunna leda till att fler köper utsläppsrätter. EU-medborgarnas förutsättningar att påverka 6
överskottet av utsläppsrätter är inte obetydlig. Om man utgår från dagens priser på utsläppsrätter skulle EU:s medborgare för 10 euro vardera kunna köpa upp merparten av det befintliga överskottet i handelssystemet. Det bör dock betraktas som en nödlösning i den mån politikerna inte förmås att agera gemensamt i EU. Att öka medvetenheten och engagemanget exempelvis inom det civila samhället och bland privatpersoner, liksom bland mindre företag och företag utanför den handlande sektorn, kan ändå ge betydande effekt. Centerpartiet ser det här som en möjlighet att åstadkomma ett klimatarbete som inte enbart utgår från makroperspektivet, utan som också växer underifrån. Det är vår övertygelse att det också i ett europeiskt och internationellt perspektiv finns en betydande kraft i en närodlad politik som utgår från den enskilda människan och de mindre sammanhangen. Klimatansvar är något vi kan ta tillsammans på alla nivåer. 7