1(8) SWEDISH ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY Sundin, Jörgen Tel: 010-6981463 Jorgen.sundin @naturvardsverket.se PM 2017-03-16 Ärendenr: NV-01521-15 Länens arbete med grön infrastruktur 2016 Sammanfattning Länsstyrelserna har fram till 31 oktober 2018 i uppdrag att ta fram regionala handlingsplaner för grön infrastruktur. Arbetet koordineras av Naturvårdsverket. I uppdraget ingår att identifiera landskapets biotoper, strukturer, element och naturområden som utgör förutsättningen för att bevara landskapets biologiska mångfald och främja ekosystemtjänster. Denna PM sammanfattar aktuellt läge i uppdraget, med utgångspunkt i länens återrapportering, samt de kontakter Naturvårdsverket haft med länen inom ramen för koordineringen av uppdraget. Arbetet med att ta fram regionala handlingsplaner har kommit olika långt i de olika länen. I majoriteten av länen projektleds arbetet från naturvårdsenheten eller motsvarande. Dialog har inletts med kommuner och viktiga landskapsaktörer i nästa alla län, men graden av deltagande i arbetet varierar. Uppdraget upplevs generellt sett som utmanande då det berör många aktörer, spänner över många olika verksamhetsområden och kopplar till en lång rad pågående processer. Arbetet kräver hög ambition i förankringsarbetet, vilket är resurskrävande. Bland de positiva effekter som lyfts fram kan nämnas ökad kunskap och ökat engagemang för landskapsekologiska frågor, samt stärkt samarbete både inom länsstyrelserna och med externa aktörer. En ökad ambition i det nationella koordineringsarbetet efterfrågas av många länsstyrelser, även om synen på vad som är viktigt för Naturvårdsverket att fokusera på varierar. Många län framhåller att de regionala förutsättningarna ser olika ut både vad gäller prioriteringar och tillgängliga kunskapsunderlag och att det därför finns behov av flexibilitet i tolkningen av de nationella riktlinjerna. Fördjupad vägledning kring handlingsplanernas utformning och användning i olika processer efterfrågas dock av många, liksom en ökad tydlighet kring den långsiktiga ambitionen i arbetet med grön infrastruktur. Naturvårdsverket ser länens återrapportering och de länsvisa möten som genomförs under mars 2017 som ett viktigt underlag för det fortsatta koordineringsarbetet. BESÖK: STOCKHOLM VALHALLAVÄGEN 195 ÖSTERSUND FORSKARENS VÄG 5, HUS UB POST: 106 48 STOCKHOLM TEL: 010-698 10 00 FAX: 010-698 16 00 E-POST: REGISTRATOR@ NATURVARDSVERKET. SE INTERNET: WWW. NATURVARDSVERKET. SE
NATURVÅRDSVERKET 2(8) Bakgrund Länsstyrelserna har i sina regleringsbrev för 2016 fått i uppdrag att ta fram regionala handlingsplaner för grön infrastruktur. I uppdraget ingår att identifiera landskapets biotoper, strukturer, element och naturområden som utgör förutsättningen för att bevara landskapets biologiska mångfald och främja ekosystemtjänster. Länsstyrelserna ska redovisa lämpliga bevarandeinsatser och samarbeta med berörda landskapsaktörer inom exempelvis skogsbruk, jordbruk och fiske, samt involvera det civila samhället. Naturvårdsverket har efter bemyndigande från regeringen anslagit medel för genomförande av uppdraget. Kopplat till anslaget fanns ett krav på att Länsstyrelserna skulle redovisa arbetet med framtagande av handlingsplanerna och hur anslagen använts. Naturvårdsverket har för verksamhetsåret 2016 tagit fram riktlinjer för redovisningen. Syftet med återrapporteringen är att Naturvårdsverket ska kunna följa upp om ändamålen med bidraget uppnås och redovisa detta i olika sammanhang t.ex. i återrapportering till miljö- och energidepartementet. Ett annat viktigt syfte är att få en samlad bild av vilka utmaningar länsstyrelserna ser i arbetet med uppdraget samt hur Naturvårdsverket i sin koordineringsroll kan underlätta för länsstyrelserna att hantera dessa. Länsstyrelsernas återrapportering sammanfattas och analyseras i denna PM. Som underlag för redovisningen ingår även de diskussioner som hållits i samband med länssamordningsmöten och länsvisa möten i uppdraget. Ekonomi Naturvårdsverket har för att finansiera arbetet med att ta fram regionala handlingsplaner fördelat totalt 18,5 mkr av 1:3-anslaget till länen 1. Av dessa medel har sammantaget 90 % använts i arbetet med handlingsplanerna. Medlen fördelades enligt schablon efter dialog med länen. I ett par av länen utsågs av olika anledningar samordnare för arbetet relativt sent under året, vilket innebar att en mindre andel av de anslagna medlen användes (se figur 1). Arbetet med att handla upp GIS-analyser har också dragit ut på tiden, vilket kan vara en bidragande orsak till att alla medel inte förbrukats under 2016. Arbetet med handlingsplanerna överlappar av naturliga skäl en lång rad andra uppdrag och processer på länen. Många län framhåller att stora delar av arbetet med grön infrastruktur därför finansierats av andra medel än de som öronmärkts för regeringsuppdraget. 1 1,5 miljoner har använts av Naturvårdsverket för det nationella koordineringsarbetet (IT-stöd, fysiska möten, metodutveckling rörande open standards, framtagande av nationella GISunderlag, illustrationer och en nationell konferens).
NATURVÅRDSVERKET 3(8) 120,00% Andel förbrukade medel per län Andel förbrukade 100,00% 80,00% 60,00% 40,00% 20,00% 0,00% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 Figur 1. Länens förbrukning av fördelade medel för arbete med framtagande av handlingsplanerna Handlingsplaners innehåll Under året har länsstyrelserna formerat arbetsgrupper och organiserat det interna och externa arbetet med att ta fram handlingsplanerna. Flera län har påbörjat arbetet med framtagande av texter till handlingsplanerna eller fördelat ansvar inom sina arbetsgrupper för olika delar av handlingsplanerna. Hur långt arbetet kommit varierar kraftigt mellan olika län. Pilotlänen och de län som har tidigare arbete med landskapsekologiska analyser och landskapsstrategier att luta sig mot har generellt sett kommit långt, medan vissa län anger att de inte har påbörjat skrivarbetet ännu. I de kontakter Naturvårdsverket haft med länen under mars 2017 har det framkommit starka önskemål om förtydliganden kring slutrapporternas disposition, samt mer konkret vägledning om grundnivån för redovisning enligt riktlinjerna. Det har även efterfrågats generella texter som beskriver handlingsplanernas olika användningsområden och de kopplingar som finns till nationella och internationella mål och överenskommelser. Jämtland, Västmanland och Skåne har aviserat att redovisningen av planerna i huvudsak kommer ske på webben. Av de övriga län som redovisat hur man avser redovisa handlingsplanen anger de flesta att de kommer ta fram en traditionell rapport. Många lyfter samtidigt fram att de kartunderlag som genereras utgör ett lika viktigt resultat av arbetet och att dessa måste vara enkelt tillgängliga och anpassade för handlingsplanernas olika målgrupper. Uppdraget, dialog och förankringsarbete internt och externt I en övervägande majoritet av länen är det naturvårdsavdelningen (eller motsvarande) som projektleder arbetet med framtagande av de regionala handlingsplanerna. De vanligaste enheterna/funktionerna som finns
NATURVÅRDSVERKET 4(8) representerade i länens arbetsgrupper är i övrigt samhällsbyggnad/planering, miljöskydd, lantbruk/landsbygd, vattenförvaltning och kulturmiljö. Aktiviteten i de interna arbetsgrupperna varierar kraftigt, där vissa haft ett par arbetsmöten och andra träffas så ofta som varannan vecka. Vissa län har formerat tematiska arbetsgrupper som hanterar specifika naturtyper eller fokusområden, med en bredare representation från olika intressentgrupper. När det gäller kontakt med andra myndigheter framträder Skogsstyrelsen som den viktigaste samarbetsparten i majoriteten av länen där de i stor utsträckning deltar i projektoch arbetsgrupper. Samverkan mellan länen på regional nivå sker dels i tre länsgrupper (norrlänen, mälardalslänen och sydlänen). I sydläns- och mälardalsgruppen har även specifika naturtypsgrupper formerats (gräsmarker, våtmarker, ädellövskog etc). I norrlänen sker samverkan kring fjällmiljön. För Naturtyperna marin miljö och limnisk miljö tar Havs- och Vattenmyndigheten det nationella ansvaret. Samtliga länsstyrelser har under året informerat om, och i olika grad involverat, kommunerna i arbetet. Gensvaret från kommunerna har generellt sett varit positivt, och förväntningarna på arbetet är på många håll höga. En övervägande majoritet av länen har också påbörjat arbetet med att nå ut till viktiga landskapsaktörer, däribland större markägare och markägarorganisationer, i arbetet med grön infrastruktur. Reaktionerna från markägarhåll har varit blandade, och förtydliganden kring handlingsplanernas roll och inverkan på markanvändningen har efterfrågats av många. GIS-arbetet Planeringen av GIS-arbetet i uppdraget har tagit tid och arbetet med praktiskt genomförande av nationella och regionala GIS-analyser påbörjades därför sent under året. En stor del av de övergripande GIS analyser som planeras i uppdraget under början av 2017 kommer att genomföras i länsgruppernas regi eller i länsöverskridande naturtypsgrupper som formerats av berörda länsstyrelser. Det allmänna intrycket är att många länsöverskridande analyser diskuteras, men att få är beslutade. Tematiskt och/eller geografiskt avgränsade GIS-analyser har dock även genomförts länsvis. Fyra länsstyrelser (de s.k. pilotlänen) har under året fått särskild finansiering för att ta fram underlag och metodik som andra länsstyrelser kan dra nytta av. Några sådana var nationella bullerkartor, nationellt förvaltningsindex, värdekärnor och värdetrakter i boreal skog, i odlingslandskapet och i havsmiljön, skyddsvärda träd samt en metodik för förankring genom Open standards. Flera län uttrycker frustration över att den nationella samordningen av GISanalyserna varit otydlig och att många analyser som länsstyrelserna anser borde ha gjorts på nationell nivå nu måste hanteras regionalt eller i länsgrupperna. Länen upplever att kommunikationen kring vilka analyser som ska genomföras på nationell nivå har varit otydlig. De länsgrupper som växt fram under året upplevs dock av många som ett bra forum för att hantera gemensamma frågor på
NATURVÅRDSVERKET 5(8) en relevant geografisk skala. Det upplevs också finnas många obesvarade frågor kring vad som tolkas in i den obligatoriska delen av Naturvårdsverkets riktlinjer. Effekt och resultat Bland de resultat som lyfts fram i återrapporteringen återfinns positiva effekter i form av ökad kunskap och ökat engagemang för landskapsekologiska frågor bland kommunerna, där en stor del av det upplevda mervärdet hänger ihop med att en regional handlingsplan kan visa den egna kommunens del i ett större samanhang. Flera län pekar också på att arbetet med handlingsplanerna redan skapat synergieffekter och stärkt samarbetet inom länsstyrelserna, länsstyrelsens samarbete med andra myndigheter och de externa kontakterna med olika aktörer i landskapet. För att kunna fördjupa dialogen pekar man på behovet av att kunna fylla arbetet med grön infrastruktur med mer konkret innehåll, så att de berörda aktörerna får en tydligare bild av hur de berörs och kan bidra. Det framgår att det råder viss osäkerhet kring vilka konsekvenser handlingsplanernas ställningstaganden kan komma att få, vilket i vissa län inneburit en avvaktande eller negativ inställning från markägare och deras intresseorganisationer. Ett par län lyfter fram möjligheterna till att ta fram nya kunskapsunderlag som den viktigaste positiva effekten. Den allmänna bilden är att arbetet upplevs skapa tydliga mervärden, även om det finns ett par länsstyrelser som anger att mervärdet hittills varit begränsat eller att det är för tidigt att se konkreta resultat av arbetet ännu. Det interna och externa samordnings- och dialogarbetet upplevs generellt sett som resurskrävande, men bedöms samtidigt ha stort värde både i analysarbetet och vid prioriteringen av åtgärder. Flera län lyfter fram nyttan av att fördjupa arbetet med lokal dialog och samverkan med viktiga landskapsaktörer, men framhåller att sådant arbete förutsätter långsiktighet och kontinuitet för att bli framgångsrikt. Några iakttagelser och konsekvenser för Naturvårdsverkets fortsatta arbete med koordinering och vägledning. Ökad nationell samordning efterfrågas, men behoven ser olika ut En återkommande fråga som många länsstyrelser brottas med är vilka frågor som bör hanteras på vilken organisatorisk och geografisk nivå. Detta gäller både analyser, dialog och prioriteringar. Ökad nationell samordning är efterfrågad av de flesta län, men uppfattningen om vilka frågor som är mest angelägna att fokusera på i samordningen varierar kraftigt. För att få en tydligare överblick av vad som efterfrågas i den nationella koordineringen av uppdraget kommer denna fråga ägnas särskild uppmärksamhet under de entimmesmöten som hålls med länen under mars. Tidplanerna för framtagandet av planerna varierar beroende på vilken typ av förankringsprocess olika län planerar för, vilket ställer olika krav på när olika
NATURVÅRDSVERKET 6(8) delar av den nationella vägledningen behöver vara färdig för att bli användbar för länen. Många län framhåller att de regionala förutsättningarna ser olika ut både vad gäller prioriteringar och tillgängliga kunskapsunderlag och att det därför finns behov av flexibilitet i tolkningen av de nationella riktlinjerna. Flera län har flaggat för att delar av de analyser som anges som obligatoriska i Naturvårdsverkets riktlinjer kommer att bli svåra att ta fram inom ramen för uppdraget, och att fortsatt kunskapsuppbyggnad i dessa delar därför kommer att ingå som prioriterade åtgärder i handlingsplanerna. Naturvårdsverket bör eftersträva ökad tydlighet i den nationella koordineringen av uppdraget, men också kring arbetets avgränsning mot den kommunala/lokala nivån. Steg mot detta har redan tagits i och med den nya projektplanen och den lägerapport som skickas ut var sjätte vecka med start 9/3. Det finns flera frågor från länen som ligger i gränslandet mellan koordineringen av GIS-arbetet och koordineringen av uppdraget i stort som behöver hanteras relativt omgående för att länsstyrelserna ska kunna komma vidare i arbetet. Ökat fokus på planernas olika användningsområden Det är tydligt att länens syn på vilka delar av planernas användningsområden som är viktigast varierar, och att olika landskapsaktörer efterfrågar en ökad tydlighet kring planernas roll i olika besluts- och samverkansprocesser. De flesta län ser positivt på Naturvårdsverkets ökade fokus på att i koordineringen av uppdraget förtydliga handlingsplanernas olika användningsområden. Flera centrala myndigheter har uttryckt en oro att planerna i allt för stor utsträckning kan komma att fokusera på det statligt finansierade naturvårdsarbetet, och att detta riskerar att innebära att viktiga syften med arbetet med grön infrastruktur inte nås. Naturvårdsverket har i planeringen av vägledning under första halvåret 2017 medvetet valt att fokusera på planernas funktion i prövning, planering och samverkan med landskapsaktörer, för att lyfta fram dessa användningsområden på ett tydligare sätt än tidigare. (För?) stort fokus på nya GIS-analyser En stor del av de frågor som länsstyrelserna har kopplar till det pågående GISarbetet. Naturvårdsverket konstaterar att kommunikationen kring vilka underlag som kommer att tas fram nationellt och vilka som ska hanteras på regional nivå behöver förbättras. Naturvårdsverket bör vidare i koordineringen av uppdraget lyfta fram att nya GIS-analyser bara utgör en mindre delmängd av de underlag som behöver beaktas i arbetet med handlingsplanerna. Det finns på alla län stor samlad kunskap och underlag och tidigare ställningstaganden som är relevanta i arbetet med handlingsplanerna. Dessa får inte tappas bort i arbetet. Arbetet med nya GIS-analyser omfattar i stor utsträckning metodutveckling, och det är inte sannolikt att alla analyser kommer att leda fram till självständigt användbara resultat. Det kommer att bli nödvändigt att komplettera resultatet av GISanalyserna med befintliga planeringsunderlag och expertbedömningar, så att dessa underlag tillsammans kan utgöra grund för avgränsning av åtgärdsområden och prioriteringar. Det finns också en risk att det blir svårt att kommunicera vad resultatet av tekniskt avancerade analyser faktiskt representerar, och det är därför
NATURVÅRDSVERKET 7(8) viktigt att länen lägger stor vikt vid att förklara dessa nya underlag på ett pedagogiskt sätt. Stöd kring slutrapportens struktur Det finns stora variationer i dispositionen av de utkast till handlingsplaner som skickats in i samband med återrapporteringen. Naturvårdsverket har under slutet av februari och början av mars fått många frågor kring rubrikstruktur för handlingsplanerna och många län planerar att börja producera texter till rapporten inom kort. Det är tydligt att riktlinjerna inte ger tillräcklig vägledning i denna fråga. Fördjupad vägledning och framtagande av förslag till mer detaljerad rapportstruktur bör därför prioriteras under våren. Detta bör följas av generella gemensamma texter som länen kan lyfta in i sina planer för att beskriva övergripande principer i arbetet med grön infrastruktur samt hur detta arbete relaterar till nationella och internationella mål och strategidokument. Ett mindre antal län anger att de i huvudsak planerar att redovisa handlingsplanen på webben. Naturvårdsverket bör i samband med de länsvisa möten som planeras under mars särskilt diskutera hur vi anser att redovisningen bör ske. Samordning med pågående arbete krävs Av återrapporteringen kan utläsas att många kommuner som arbetar med nya översiktsplaner eller grönstrukturplaner varit i kontakt med länsstyrelsernas samordnare för grön infrastruktur för att få stöd för att integrera ett grön infrastruktur-perspektiv i arbetet. På många län pågår vidare arbete med strategier och åtgärdsprogram som har starka kopplingar till arbetet med framtagande av regionala handlingsplaner för grön infrastruktur. För att undvika stora tidsförluster i arbetet med grön infrastruktur är det av stor vikt att arbetet med handlingsplanerna så långt som möjligt integreras med pågående processer på länsstyrelserna och kommunerna. Naturvårdsverket bör i sitt koordineringsarbete uppmuntra ett sådant arbetssätt. Den långsiktiga ambitionen i arbetet med grön infrastruktur behöver förtydligas Flera av länen lyfter fram behovet av ett långsiktigt arbete för att etablera en grön infrastruktur och ser det som nödvändigt att fördjupa och komplettera handlingsplanerna efter att en första version tagits fram i oktober 2018. Det finns en oro för att man inte kommer att hinna få färdigt alla delar som anges som obligatoriska i Naturvårdsverkets riktlinjer. Många län har lyft fram att fortsatt arbete med framtagande av nya kunskapsunderlag för arbetet med grön infrastruktur kommer att ingå som viktiga åtgärder i planerna. Det finns frågetecken kring vilken tidshorisont planernas prioriterade åtgärder bör omfatta. Dessa frågor kopplar till hur regeringens långsiktiga ambition med arbetet med grön infrastruktur ser ut. Naturvårdsverket bör i sitt koordineringsarbete och i dialogen med miljö- och energidepartementet verka för att de långsiktiga förutsättningarna för arbetet med grön infrastruktur förtydligas. Ekosystemtjänster, ekologisk kompensation, klimatanpassning och artperspektiv är eftersatta områden Länens arbete med att synliggöra och ta fram geografiska analyser av ekosystemtjänster nämns i påtagligt liten utstäckning i återrapporteringen. Fokus
NATURVÅRDSVERKET 8(8) i arbetet har hittills i stor utsträckning legat på analyser kopplade till naturtyper och biologisk mångfald. Detta hänger delvis ihop med att Naturvårdsverket har aviserat nationellt stöd med metodutveckling för kartläggning av ekosystemtjänster. Upphandlingen av detta underlag har dragit ut på tiden, och det är därför angeläget att länen påbörjar arbetet med att integrera viktiga ekosystemtjänster i handlingsplanerna redan innan underlaget finns på plats. Naturvårdsverket bör i sitt koordineringsarbete lyfta fram behovet av att kartlägga förutsättningar för viktiga ekosystemtjänster, och att dessa underlag redovisas i handlingsplanerna. En annan viktigt fråga att lyfta är hur konsekvenserna av klimatförändringar omhändertas i arbetet med analyser och prioriteringar. I dialog med länen nämns ofta att ekosystemtjänstperspektivet bör vara ganska enkelt att lägga till när väl analyser av fördelningen av naturtyper är genomförd. Endast ett fåtal län berör hur man tar hänsyn till artperspektivet varken i GISanalyser eller i själva handlingsplanerna. Naturvårdsverket jobbar med en ökad tydlighet i frågan och eftersträvar här en starkare koppling till arbetet med åtgärdsprogram för hotade arter. Frågor om planeringsunderlag och prioriteringar rörande ekologisk kompensation nämns inte av något län i återrapporteringen, trots att detta är något som ägnas förhållandevis stor uppmärksamhet i Naturvårdsverkets riktlinjer. Naturvårdsverket planerar att under våren 2017 konkretisera principerna för hur frågor om ekologisk kompensation bör hanteras i handlingsplanerna. Detta arbete kommer att kopplas till de fördjupade riktlinjer om planernas användning i miljöbalksprövningar och i fysisk planering som kommer att tas fram under våren.