EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 6.11.2007 SEK(2007) 1425 ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR som åtföljer förslag till rådets rambeslut om ändring av rambeslut 2002/475/RIF om bekämpande av terrorism SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN {KOM(2007) 650 slutlig} {SEK(2007) 1424} SV SV
Sammanfattning av konsekvensanalysen AVDELNING 1: FÖRFARANDE OCH SAMRÅD MED BERÖRDA PARTER I kommissionens lagstiftnings- och arbetsprogram för 2007 föreslås att rambeslutet av den 13 juni 2002 om bekämpande av terrorism (nedan kallat rambeslutet) ska ändras i syfte att utforma effektiva åtgärder mot terroristpropaganda som sprids via olika medier och begränsa spridningen av vissa kunskaper, särskilt när det gäller sprängämnen och tillverkning av bomber, för terroristsyften. I juni 2006 inleddes omfattande arbete med att analysera läget. Kommissionen skickade ut tre olika enkäter under 2006: den första skickades ut till medlemsstaterna den 26 juni 2006, en andra enkät skickades ut till medier, berörda branscher och det civila samhället den 20 november 2006; den tredje skickades till Europol och Eurojust den 11 december 2006. Svaren på frågorna i de tre enkäterna sammanfattas i bilagorna I, II och III till konsekvensanalysen. Dessutom hölls samtal och möten med företrädare för europeiska media och leverantörer av Internettjänster. Slutligen hölls en konferens den 20 mars 2007. Syftet var att samla företrädare för medlemsstaterna, Europol, Eurojust och Cepol, presentera resultaten av enkätundersökningarna och diskutera möjliga lösningar när det gäller att förhindra att Internet används för terroristsyften. AVDELNING 2: DEFINITION AV PROBLEMET Modern informations- och kommunikationsteknik spelar en stor roll för terrorhotets utbredning. Särskilt Internet är ett billigt, snabbt och lättillgängligt verktyg med praktiskt taget global räckvidd. Alla dessa egenskaper, som verkligen uppskattas av laglydiga medborgare som använder Internet i sina dagliga liv, utnyttjas olyckligtvis även av terrorister. Dessa har fullt ut förstått Internets potential som verktyg för spridning av propaganda i syfte att mobilisera och rekrytera anhängare samt att tillhandahålla instruktioner och manualer avsedda för utbildning eller planering av terroristattacker till mycket låga risker och kostnader. Internet fungerar således som en av de viktigaste drivkrafterna i radikaliserings- och rekryteringsprocessen. Det används för att inspirera och mobilisera lokala nätverk och individer i Europa. Som källa till information om terrorismens medel och metoder fungerar det också som en sorts virtuellt träningsläger. Spridningen av terroristpropaganda och kunskaper om terrorism via Internet har stärkt terroristerna och bidragit till att hotet från terrorismen har ökat. Dessutom kommer vikten av sådan spridning med största säkerhet att öka med hänsyn till det snabbt växande antalet användare, som kommer att göra Internet till ett ännu viktigare inslag i samhället än det är idag. De brottsbekämpande myndigheterna har i nuläget svårt att bromsa den spiral av radikalisering och terroristattacker som är en följd av spridningen av terroristpropaganda och kunskaper om terrorism, särskilt via Internet. Problemen beror på bristfällig lagstiftning, otillräcklig kapacitet att hantera de många olika språk som används vid spridningen av terroristpropaganda och kunskaper om terrorism samt Internets själva natur. Internets gränsöverskridande karaktär innebär, tillsammans med den anonymitet som tekniken möjliggör, ett allvarligt hinder för de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att vidta SV 2 SV
effektiva motåtgärder. Detta minskar möjligheterna att lyfta ut sådant innehåll från Internet och att utreda och vidta rättsliga åtgärder mot de som ansvarar för en webbplats och dess innehåll. Analysen av nationell lagstiftning visar att spridning av terroristpropaganda och kunskaper om terrorism inte alltid omfattas på ett tillfredsställande sätt av medlemsstaterna straffrättsliga lagstiftning. Bristfällig lagstiftning, särskilt när det gäller spridning av instruktioner för bombtillverkning och andra kunskaper om terrorism, samt stora skillnader mellan de nationella lagstiftningsåtgärderna, främst i fråga om spridning av terroristpropaganda, visar att det finns luckor i säkerheten och att det krävs harmoniseringsinsatser. EU-lagstiftningen omfattar inte uttryckligen offentliga uppmaningar till terroristbrott, rekrytering för terroristsyften eller utbildning för terroristsyften. Vidare är det osäkert om rambeslutet om bekämpande av terrorism ålägger medlemsstaterna att straffbelägga en betydande del av spridningen via Internet av meddelanden som uppmanar till terroristbrott eller förmedlar kunskaper om terrorism, och som är tillgängliga för vem som helst (till exempel via en webbsida), begränsade (till exempel ett chatforum) eller riktade till särskilda personer som kan komma att rekryteras. Europarådets konvenktion om förebyggande av terrorism innehåller bestämmelser om användningen av Internet som ett medel för offentlig uppmaning till terroristbrott, rekrytering för terroristsyften och utbildning för terroristsyften. Vidare innehåller den villkor och garantier som säkerställer respekten för de mänskliga rättigheterna, särskilt yttrandefriheten. Konventionen kommer att leda till harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning på detta område, om alla medlemsstater undertecknar och ratificerar den. All lagstiftning på området som berör gränsdragningen mellan legitimt utövande av friheter (till exempel yttrandefrihet, föreningsfrihet eller religionsfrihet) och brottsligt beteende skulle oundvikligen inverka direkt på de grundläggande rättigheterna. Införandet, genomförandet och tillämpningen av nya straffrättsliga bestämmelser måste ske med respekt för de mänskliga rättigheterna. Detta innebär även att införandet, genomförandet och tillämpningen av nya straffrättsliga bestämmelser alltid måste ske i enlighet med proportionalitetsprincipen, med hänsyn till de legitima mål som eftersträvas och behovet av sådana bestämmelser i ett demokratiskt samhälle, och med uteslutande av alla former av godtycke eller diskriminerande eller rasistisk behandling. 1 AVDELNING 3: MÅL Effektiva åtgärder mot offentliga uppmaningar till terroristbrott samt mot rekrytering och utbildning för terroristsyften skulle bidra till att förebygga utvecklingen av en starkare och med omfattande plattform för terrorismens aktivister och anhängare. Sådana åtgärder bör inbegripa bestämmelser som fyller ut ovannämnda luckor i lagstiftningen, men även praktiska insatser för att stärka de brottsbekämpande myndigheternas kapacitet och kompetens. Dessa insatser skulle göra det möjligt att minska riskerna för terroristattacker och försvåra radikalisering och rekrytering. 1 Se den förklarande rapporten till Europarådets konvention om förebyggande av terrorism, punkterna 143-151. SV 3 SV
När det gäller lagbestämmelserna bör dessa tydligt göra det möjligt för de brottsbekämpande myndigheterna att utreda spridning av terroristpropaganda och kunskaper om terrorism, också när det sker via Internet, och att lagföra aktivister och anhängare som ligger bakom sådan spridning i hela Europeiska unionen. Vidare bör de brottsbekämpande myndigheterna kunna dra fördel av all den harmonisering som redan har uppnåtts när det gäller bekämpning av terrorism och använda sig av sådana samarbetsinstrument som den europeiska arresteringsordern för dessa nya former av brott. Åtgärder på praktisk nivå bör gå ut på att förse de brottsbekämpande myndigheterna med lämplig utbildning, bra utrustning och kvalificerat stöd från sakkunniga inom såväl språk som IT, så att myndigheterna kan upptäcka och analysera material med radikalt och våldsförespråkande innehåll på Internet och spåra och identifiera de personer som ligger bakom spridningen av terroristpropaganda och kunskaper om terrorism. AVDELNING 4: POLITISKA ALTERNATIV Följande lösningar har övervägts: (1) Ingen förändring av den politik som förts hittills. Detta framstår dock som en tveksam lösning med hänsyn till Europarådets konvention om förebyggande av terrorism och den undertecknande- och ratificeringsprocess som pågår med avseende på denna. (2) Förbud för leverantörer av Internettjänster att ge tillgång till material som syftar till att offentligt uppmana till terroristbrott eller till rekrytering eller utbildning för terroristsyften. Detta alternativ skulle medföra en avsevärd förändring av den ordning som föreskrivs i direktivet om elektronisk handel, genom införandet av en ny och generellt tillämplig förpliktelse för leverantörer av dessa tjänster. (3) Insatser för att förbättra de brottsbekämpande myndigheternas förmåga och kompetens att motverka användningen av Internet för terroristsyften. Detta alternativ förutsätter finansiering av lämplig fortbildning, stöd från experter och effektiv utrustning, så att de brottsbekämpande myndigheterna lättare kan upptäcka och analysera material som syftar till att uppmana till terroristbrott eller till att rekrytera eller utbilda för terroristsyften, och spåra de personer som ligger bakom spridningen av sådant material. (4) Initiativ för att uppmana medlemsstaterna att underteckna och/eller ratificera Europarådets konvention om förebyggande av terrorism. Detta alternativ består av en politisk förklaring i syfte att påskynda undertecknandet och ratificeringen av konventionen. (5) Ändring av rambeslutet om bekämpande av terrorism, i syfte att införa ett antal nya brottsrubriceringar som är parallella med de som föreskrivs i Europarådets konventionen om förebyggande av terrorism och straffbelägga offentliga uppmaningar till terroristbrott samt rekrytering och utbildning för terroristsyften, också när sådana handlingar utförs via Internet. SV 4 SV
AVDELNINGARNA 5 OCH 6: KONSEKVENSER OCH JÄMFÖRELSE MELLAN DE OLIKA ALTERNATIVEN De olika alternativens verkningar när det gäller säkerhet, ekonomi och mänskliga rättigheter har tagits under noggrant övervägande. Beträffande säkerheten är det framför allt fråga om att stärka de brottsbekämpande myndigheterna ut ett rättsligt eller ett operationellt perspektiv. De ekonomiska verkningarna omfattar de kostnader som uppkommer för offentliga myndigheter och den privata sektorn, och gör åtskillnad mellan direkta och indirekta verkningar. Verkningarna med avseende på mänskliga rättigheter inkluderar direkta verkningar på yttrandefriheten och indirekta verkningar på rätten till liv och rätten till fysisk och mental integritet. Utöver en noggrann analys av hur de olika alternativen verkar på säkerheten, ekonomin och de mänskliga rättigheterna, har de viktigaste fördelarna och nackdelarna identifierats. Med alternativ 1 kommer konventionen om förebyggande av terrorism att ha vissa positiva följder för säkerheten, genom att förbättra möjligheterna att komma åt användningen av Internet för terroristsyften. Detta alternativ förutsätter att man gör det möjligt för de brottsbekämpande myndigheterna att bekämpa de nya metoder som terroristerna använder sig av, inklusive brott som begås via Internet, samtidigt som de mänskliga rättigheterna iakttas fullt ut. Det innebär också att det inte finns något behov av ytterligare reglering på EU-nivå. En fullständig harmonisering blir dock möjlig först när alla medlemsstater har undertecknat och ratificerat konventionen, vilket kan ta många år. Alternativ 2 är det mest långtgående av de lösningar som undersökts. Det har den fördelen att det direkt begränsar spridningen av det berörda materialet via Internet. Det finns dock vissa allvarliga nackdelar, i första hand att det inte kriminaliserar framställning av terroristpropaganda och kunskaper om terrorism samt att det inte garanterar att de mänskliga rättigheterna iakttas fullt ut. Alternativ 3 omfattar en antal praktiska svar på de brottsbekämpande myndigheternas begränsade möjligheter att upptäcka och analysera de meddelanden varigenom terroristpropaganda och kunskaper om terrorism sprids på Internet. En sådan lösning skulle också vara till hjälp för myndigheterna vid identifieringen av upphovsmännen bakom dessa skrivelser. Uppgifter som samlas in på detta sätt bidrar till förståelsen av hur terrorismen utvecklas samt gör det lättare att förutse terroristhandlingar och förebygga terroristattacker. Med detta alternativ blir det dock inte möjligt utreda spridning av terroristpropaganda och kunskaper om terrorism, och inte heller att lagföra de terroraktivister och terroranhängare som ligger bakom sådant material, eftersom ingen ny lagstiftning antas. Alternativ 3 innebär således att de brottsbekämpande myndigheterna stärks till viss del, samtidigt som lagstiftningsaspekten saknas. För- och nackdelarna med alternativ 4 skiljer sig inte i någon väsentlig utsträckning från föroch nackdelarna med alternativ 1. Alternativ 5 liknar alternativ 1 i fråga om verkningarna på de mänskliga rättigheterna, eftersom det omfattar samma villkor och garantier som i Europarådets konvention om förebyggande av terrorism, som syftar till att skydda mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Det har emellertid viktiga fördelar, till exempel att befintliga bestämmelser om påföljder och behörighet tillämpas på de nya brott som inkluderas i rambeslutet om bekämpande av terrorism. Dessutom skulle denna lösning garantera att den europeiska arresteringsordern blir tillämplig, och möjliggöra att de särskilda EU-samarbetsinstrument SV 5 SV
som är knutna till rambeslutet om bekämpande av terrorism kommer till användning i samband med de nya brotten. Till detta kommer alla fördelarna med EU-lagstiftning jämfört med internationella konventioner och fördrag. Analysen visar att en kombination av alternativen 5 och 3 skulle vara den mest effektiva lösningen för att motverka terroristernas nya metoder, särskilt användningen av Internet som ett verktyg för uppmaning till terrorbrott samt rekrytering och utbildning för terroristsyften, samtidigt som de mänskliga rättigheterna iakttas fullt ut. AVDELNING 7: ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING Övervakningen och utvärderingen av de lagstiftningsåtgärder som omfattas av alternativ 5 skulle, när det gäller ändringen av rambeslutet om bekämpande av terrorism, säkras genom den utvärdering av genomförandet i medlemsstaterna som normalt används för att kontrollera genomförandet av rambeslut (se artikel 11 i rambeslutet). När det gäller de icke-lagstiftningsrelaterade åtgärderna i alternativ 3 garanteras övervakningen och utvärderingen genom artiklarna 13 och 15 i det särskilda programmet Förebyggande och bekämpande av brottslighet. Artikel 13 rör övervakningen av var och en av de åtgärder som finansierats genom detta program och artikel 15 innehåller bestämmelser om utvärderingen av själva programmet. SV 6 SV