1(8) Remiss- Lite mer lika. Översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting (SOU 2018:74) Sammanfattning Regeringen beslutade under hösten 2016 att göra en översyn av systemet för kostnadsutjämning för kommuner och landsting, benämnd kostnadsutjämningsutredningen. I uppdraget ingick att analysera i vilken utsträckning som de olika delmodellerna i kostnadsutjämningen fångar upp strukturella kostnadsskillnader, överväga förändringar av befintliga delmodeller samt undersöka möjligheter att förenkla utjämningen. Uppdraget slutredovisades under hösten 2018 och har skickats ut till samtliga kommuner för remiss. Remissvar ska ha inkommit till finansdepartementet senast 17 maj 2019. Det är inte klarlagt från och med när förändringen ska gälla. Sannolikt 2020 eller 2021. Utredningsförslaget resulterar i 6 mer renodlade verksamhetsmodeller som skapar ett mer enhetligt system för kostnadsutjämning och blir mer verksamhetsorienterat än idag. Förslaget innebär i stort att kostnadsutjämningen omfördelar från kommuner med i genomsnitt stark socioekonomi, tät bebyggelse och stor befolkning till kommuner med svag socioekonomi, gles bebyggelse och liten befolkning. Detta i högre utsträckning än dagens modell. För Lunds kommun innebär det att kommunen ökar sin avgift till kostnadsutjämningen med 203 kronor per invånare eller ca 25 mnkr i 2018-års utjämningsnivå. 25 mnkr motsvarar cirka 4 promille av Lunds totala skatteintäkter, generella statsbidrag och utjämning. Lund missgynnas något av ett större fokus på socioekonomiska variabler, ökad fokus på gles bebyggelse och en rad uppdateringar inom de olika merkostnadsberäkningarna såsom löner, befolkningsförändringar och bebyggelsestruktur. Om förslaget beslutas av riksdagen får Lunds kommun bygga in den totalt sett försämrade finansieringen i kommande process för ekonomi- och verksamhetsplan. Utjämningssystemet Utjämningssystemets syfte är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting att kunna tillhandahålla sina invånare service oberoende av skattekraft och opåverkbara kostnader. Detta avseende lagstadgad verksamhet. Dagens kommunalekonomiska utjämning består av inkomstutjämning, kostnadsutjämning, strukturbidrag, införandebidrag och regleringsbidrag/-avgift. Utjämningsbidraget eller avgiften grundar sig på befolkningens sammansättning 1 nov året innan och beräknas totalt i kronor per
2(8) invånare. Inkomstutjämningen fördelar pengar från de kommuner som har en hög till de som har en låg beskattningsbar inkomst, där staten garanterar samtliga kommuner 115 % av rikets genomsnittliga skatteunderlag till en kostnad om ca 68 miljarder kronor. För 2018 erhåller Lunds kommun 6 739 kr per invånare eller 817 miljoner kronor i inkomstutjämning. Kostnadsutjämningen fördelar pengar från de kommuner som har små behov av service till de som har stora behov där utjämningen även tar hänsyn till att produktionsförutsättningarna varierar mellan olika delar av landet. Systemet är solidariskt finansierat, det vill säga summan av samtliga bidrag och avgifter inom kostnadsutjämningen blir noll. För 2018 betalar Lunds kommun 4 512 kr per invånare eller 547 miljoner kronor i kostnadsutjämning. Nuvarande kostnadsutjämning Kostnadsutjämningen ska: 1. avse obligatorisk verksamhet inom vilken det finns 2. strukturellt betingade kostnadsskillnader av 3. ekonomisk betydelse, 4. kunna beskrivas på ett sätt som är begripligt, 5. inte vara möjligt att påverka och inte påverka lokala beslut, 6. präglas av beständighet över tid samt 7. baseras på aktuell och tillförlitlig data Kostnadsutjämningen ska således inte utjämna för de kostnadsskillnader som beror på skillnader i ambitionsnivå, effektivitet och/eller avgifter. Dessa skillnader ska återspeglas i olika skatteuttag. Nuvarande kostnadsutjämning består av 10 olika modeller där varje delmodell avser olika verksamheter eller kostnader. För varje delmodell räknas det fram en standardkostnad. Standardkostnaden är den teoretiska kostnad per invånare som kommunen skulle ha om man bedrev verksamhet vid en genomsnittlig avgifts-, ambitions- och effektivitetsnivå. Standardkostnaden har ingen koppling till den egna kostnaden utan systemet utgår helt från riksgenomsnittet utifrån vad kommuner rapporterar in i årliga räkenskapssammandrag. Nedan redovisas nuvarande delmodeller samt vilka variabler systemet tar hänsyn till inom respektive delmodell.
3(8) För Lunds kommun uppgår den samlade standardkostnaden 2018, även benämnd strukturkostnaden, till 34 450 kr per invånare, vilket är -4 512 kr per invånare lägre än rikets. Differensen multiplicerat med Lunds befolkning per 1 november 2017 (121 164) uppgår till ca 547 mnkr som Lunds kommun betalar in till kostnadsutjämningen 2018. Den främsta orsaken till att Lunds kommun idag är en betalare i kostnadsutjämningen är att Lund har en lägre andel både yngre och äldre i sin befolkning jämfört med genomsnittet i riket vilket förklaras av en stor andel studenter i Lunds befolkning. För en tydligare bild av olika förklaringsvariabler inom de olika delmodellerna hänvisas till bilaga 1a där ovanstående sammanställning återfinns med en specifikation över standardkostnadens differens per delmodell. Variabeln, åldersersättning uppgår här till drygt 72 % av hela strukturkostnaden. Kostnadsutjämningsutredningen I regeringens utredningsuppdrag ingår att:
4(8) analysera i vilken utsträckning som de olika delmodellerna i kostnadsutjämningen fångar upp strukturella kostnadsskillnader överväga om vissa delmodeller behöver ändras, bör utgå eller tillföras analysera möjligheterna att förenkla utjämningen. Utredningen fastslår att utjämning ska ske för de kostnader man förväntas ha givet befolkningens sammansättning, gleshet och produktionsförutsättningar med fokus på obligatoriska verksamheter med tyngdpunkt på vård, skola och omsorg. Förslaget innefattar en hel del uppdateringar av systemets aktualitet. Flera merkostnadsberäkningar daterar sig till nittiotalet och efter uppdateringar av dessa med en högre grad av indexering än i nuvarande system bibehålls systemets aktualitet under en längre tid. Flera förändringar sker inom socioekonomin inklusive flyktingmottagande. Det föreslås bland annat att utjämning på socioekonomisk grund ska införas inom förskolan med kompensation baserad på barnens hemförhållanden. Omvänt föreslås även ett index för behovsskillnader i förskola och fritidshem införas i modellen, vilket innebär att man till exempel tar hänsyn till föräldrars utbildningsnivå och pendlingssituation som påverkar vistelsetiden i förskola och fritidshem. För grundskolan införs inte någon socioekonomisk utjämning då riksdagen har beslutat om ett riktat statsbidrag baserat på ett socioekonomiskt index. För att undvika dubbelkompensation föreslås därmed ingen socioekonomisk utjämning för grundskolan. Vidare föreslås en justering av programvalsfaktorn för gymnasieskolan för ökad socioekonomisk profil i modellen. En helt ny delmodell införs avseende kommunal vuxenutbildning inklusive svenska för invandrare (SFI). Den har för avsikt att spegla skillnader i socioekonomi och flyktingmottagandet mellan kommunerna. Delmodellen, barn med utländsk bakgrund, tas bort där merkostnaderna i stället redovisas i de olika verksamhetsmodellerna som till exempel förskola och skolbarnomsorg. Modellen för individ- och familjeomsorg har kritiserats då den anses ge kommunerna ett negativt incitament med att stötta människor med försörjningsstöd att komma över i egen försörjning. Variablerna inom modellen förändras där man framöver i större utsträckning tar hänsyn till levnadsvillkoren än av verksamhetens utformning. Exempel på tillkommande variabler är, andel barn och ungdomar som lever i ekonomiskt utsatta hushåll samt ohälsotal. Detta för att uppnå en högre träffsäkerhet mellan variabler och verksamheten för individ- och familjeomsorg. Utredningen föreslår en rad uppdateringar av beräkningar av merkostnader vid gles bebyggelse där även merkostnader för administration, uppvärmning, räddningstjänst, byggkostnader samt gator och vägar i mindre glesbygdskommuner ingår. Nuvarande merkostnader är beräknade i 2010-års prisnivå och har därmed blivit kraftigt urholkade. En helt ny glesbygdsfaktor förs in i utjämningen för förskolan medan kompensationen för hemtjänst i glesbygd ökas. Merkostnadsersättningen för minskande befolkning fördubblas och en ny ersättning för minskande antal barn 1-5 år i förskolan införs där systemet endast kompenserar för växande antal barn idag. Delmodellen för lönestruktur ingår även i fortsättningen som utjämningsgrund då den påverkar
5(8) produktionskostnaderna. Modellen ska kompensera för högt löneläge vilket är fallet i framför allt storstäderna. Utredningen föreslår dock att lönekompensationen redovisas i respektive verksamhetsmodell i stället för som idag egen modell. Stora förändringar har skett till följd av uppdateringar till aktuell data. Det tas även en mindre hänsyn till länets bostadspriser som i förslaget viktas lägre än tidigare, vilket kan missgynna storstäderna. Förändrad kostnadsutjämning resulterar i 6 mer renodlade verksamhetsmodeller som skapar ett mer enhetligt system för kostnadsutjämning och blir mer verksamhetsorienterat. Tidigare delmodeller för lönestruktur, befolkningsförändring och bebyggelsestruktur införlivas i verksamhetsmodellerna. Sammanfattningsvis innebär förslagen en relativt stor förändring där utjämningens omfattning ökar med en miljard kronor. Förslaget innebär att kostnadsutjämningen omfördelar från kommuner med i genomsnitt stark socioekonomi, tät bebyggelse och stor befolkning till kommuner med svag socioekonomi, gles bebyggelse och liten befolkning. Detta i högre utsträckning än dagens modell. Detta visar sig också bli effekten för Lunds kommun som totalt sett ökar sin avgift med 203 kronor per invånare eller ca 25 mnkr i 2018-års utjämningsnivå. Lund missgynnas något av ett större fokus på socioekonomiska variabler, ökad fokus på gles bebyggelse och en rad uppdateringar inom de olika merkostnadsberäkningarna såsom löner, befolkningsförändringar och bebyggelsestruktur. Konsekvenser för Lunds kommun Med hänsyn tagen till förslag till förändrad kostnadsutjämning uppgår ny standardkostnad 2018 för Lunds kommun till 34 718 kr per invånare, vilket är -4 715 kr lägre per invånare än rikets standardkostnad. Därmed betalar Lunds kommun ca 571 mnkr till kostnadsutjämningen 2018, vilket är 25 mnkr högre än nuvarande modell. Den totalt sett försämrade finansieringen måste byggas in i kommande process för ekonomi- och verksamhetsplan. Det är dock oklart idag när förändringen ska gälla ifrån. Från början avsåg förändringen gälla från och med år 2020 men med tanke på fördröjningen av regeringsbildning efter 2018-års riksdagsval kan detta förskjutas till att gälla först från och med år 2021. 25 mnkr motsvaras av ca 4 promille av Lunds totala skatteintäkter, generella statsbidrag och utjämning.
6(8) Då förändrad kostnadsutjämning gjorts om är det svårt att direkt jämföra respektive delmodells förändring rakt av. Nedan redovisas dock förändring av avgiften/bidraget för 2018 mellan nuvarande och nytt förslag till kostnadsutjämning. I bilaga 1b redovisas skillnader i respektive delmodell i nuvarande modellstruktur. Detta för att underlätta jämförelser mellan nytt förslag till kostnadsutjämning med nuvarande modell för kostnadsutjämning. Delmodeller Avgift/Bidrag (Kr/inv) Förslag till ny kostnadsutjämning Nuvarande Förslag Förändr Förskola och skolbarnomsorg -474-317 157 Grundskola och förskoleklass -551-646 -95 Gymnasieskola -729-781 -52 Komvux 0-59 -59 Individ- och familjeomsorg -311-573 -262 Äldreomsorg -2 191-2 201-10 Barn med utländsk bakgrund -49 0 49 Befolkningsförändringar -107 0 107 Bebyggelsestruktur -131 0 131 Lönestruktur -104 0 104 Kollektivtrafik 135 196 61 Infrastruktur & skydd 0-75 -75 Verksamhetsövergripande kostnader 0-259 -259 Strukturkostnad -4 512-4 715-203 Kostnadsutjämning kr/inv -4 512-4 715-203 Kostnadsutjämning mkr -547-571 -25 Konsekvenser för andra kommuner Nedan redovisas förändringen av kostnadsutjämningsutredningen för andra kommuner i Lunds närhet, storstäderna samt andra kommuner som påminner om Lunds storlek och/eller
7(8) sammansättning. Kommun Förändring (kr/inv) Kommun Förändring (kr/inv) Lund -203 Stockholm -183 Göteborg -494 Helsingborg -42 Malmö -550 Landskrona 841 Uppsala -674 Kävlinge -225 Linköping -426 Lomma -652 Örebro -199 Staffanstorp -405 Umeå -520 Kostnadsutjämningsutredningen föreslår ett tidsbegränsat införandebidrag så att den årliga bidragsminskningen respektive avgiftshöjningen begränsas till högst 300 kronor per invånare och år. Detta för att undvika drastiska effekter för de kommuner med större negativa förändringar som i stället implementerar förändringen mer successivt under 2-3 år. Lunds föreslagna förändring om -203 kronor per invånare innefattas inte av ett sådant successivt införande.
8(8) s kommentar Utredningens uppdrag gick till stor del ut på att säkerställa att de olika delmodellerna i kostnadsutjämningen fångar upp strukturella kostnadsskillnader mellan kommunerna i Sverige. Förslaget till förändrad kostnadsutjämningen innebär omfördelningar från kommuner med i genomsnitt stark socioekonomi, tät bebyggelse och stor befolkning till kommuner med motsatta förhållanden. En mer rättvis modell som dessutom innefattar en rad uppdateringar med mer aktuell information än vad som finns i den befintliga kostnadsutjämningen är generellt bra. Att Lund förlorar på förslaget visar att Lund är en relativt sett välmående kommun med goda ekonomiska förutsättningar. I Lunds kommuns remissvar föreslås att följande synpunkter tas med: Lunds kommun anser att en mer rättvis modell som dessutom innefattar en rad uppdateringar med mer aktuell information än vad som finns i dagens gällande kostnadsutjämning generellt är bra. Lunds kommun tycker att införandet av ett index för behovsskillnader i förskola och fritidshem är positivt, då det bättre matchar Lunds vistelsetid i förskola och fritidshem. Lunds kommun anser att variabeln, länets bostadsrätter i Lönemodellen viktats ned för mycket vilket missgynnar städer i Lunds storlek. Då det sannolikt förekommer en högre prisnivå för bostadsrätter i region Skåne påverkar detta generellt lönenivån i regionen. Lunds kommun förordar en oförändrad viktning av denna variabel i förslaget till ny kostnadsutjämning. Lunds kommun överväger om det inte är bättre att införa en utjämning på socioekonomisk grund även för grundskola och förskoleklass motsvarande det som föreslås gälla förskola och skolbarnomsorg i kostnadsutjämningsutredningen. Detta kräver i så fall att det nytillkomna riktade statsbidraget omvandlas till ett generellt statsbidrag. Det är oklart om Lund blir vinnare eller förlorare på detta men anser att administrationen för hantering av riktade statsbidrag borde minska på sikt. Det sistnämnda är även något SKL kommer att ta upp i sitt remissvar. Lunds kommun förordar att förändringen som kostnadsutjämningen medför tidigast införs år 2021. Detta för att hinna ta höjd för och arbeta in förändringen i processen för ekonomi- och verksamhetsplan 2020-2022 för år 2021. Om möjligt efterlyser Lunds kommun på sikt en uppföljning av hur förändrad kostnadsutjämning medfört ett mer rättvist utjämningssystem, det vill säga blev Sverige lite mer lika efter förändringen?!