2007-11-26 1 (10) Handlingsplan Bakgrund För att genomföra den nationella planen 1 för handikappolitiken beslutade riksdagen att ge vissa myndigheter ett särskilt ansvar inom sin respektive samhällssektor. Skolverket är sektorsmyndighet och har på uppdrag av regeringen utarbetat en handlingsplan som svarar mot de etappmål varje sektorsmyndighet ålades att redovisa. Handlingsplanen har tillkommit i dialog med andra myndigheter och med handikapprörelsen. Handlingsplanen för arbete inom skolsektorn 2002-20102 angav sammantaget tio åtaganden. Planen reviderades 2005-01-25 med anledning av myndigheternas förändrade ansvar i och med delningen av Skolverket år 2003. Skolverket har förutom det övergripande sektorsansvaret också ett ansvar för planens åtaganden som redovisas nedan. Sektorsansvaret innebär, enligt myndighetens instruktion 3, att Skolverket inom ramen för sitt ansvar ska vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till andra berörda parter. I Skolverkets regleringsbrev, med början budgetåret 2003, har vissa av handlingsplanens åtaganden ytterligare tydliggjorts: Inom ramen för Skolverkets sektorsansvar inom handikappolitiken skall Skolverket redovisa erfarenheter och slutsatser kring villkoren för funktionshindrades utbildning 4. Inledningsvis framgick också av beslutet att ansvaret för återrapporteringen låg på Verksamhetsgren Utbildningsinspektion. I senare regleringsbrev 5 har uppdraget en delvis annan utformning: Skolverket skall inom ramen för myndighetens sektorsansvar för handikappfrågor med anknytning till dess samlade verksamhetsområde, för varje verksamhetsområde i den samlade bedömningen redovisa erfarenheter och slutsatser kring villkoren för funktionshindrades utbildning. Ansvaret knyts här till den återrapportering som redovisas i form av en samlad bedömning senast den 1 november årligen (Lägesbedömningen). I regleringsbrevet för år 2007 finns inga motsvarande krav på rapportering i frågan. 1 Från patient till medborgare (Proposition 1999/2000:79) 2 Beslutad av Skolverket den 30 augusti 2002 (Dnr 2002:1884) 3 Förordning med instruktion för Statens skolverk (SFS 2002:1160, senaste ändring 2006:147) 4 Regeringsbeslut 2003-02-27 U2002/4735/DK sid. 7 5 Från och med Regeringsbeslut 2003-12-18 för budgetåret 2004 U2003/4789/DK sid. 8
2 (10) Situationen år 2007 Handlingsplanens åtaganden Handlingsplanen inrymmer såväl en redogörelse för hur handikappolitikens centrala frågor kan överföras till centrala frågor för utbildningspolitiken som en lista med uppfordrande åtaganden. De senare är efter revideringen, som nämndes inledningsvis, uppdelade på tre myndigheter varav Skolverkets åtaganden presenteras nedan inramade som de formulerats i planen. Respektive åtagande kommenteras i tur och ordning. Till de åtaganden som inte är genomförda beskrivs hur Skolverket avser att agera i fortsättningen. I handlingsplanen används benämningen åtgärd och insatser. Skolverkets åtgärd - Skolverket ska i kraven på kommunerna vid deras kvalitetsredovisning av skolväsendet fr.o.m. år 2004 införa att situationen för barn unga och vuxna med funktionshinder 6 redovisas. Skolverket har 2006 givit ut Allmänna råd och kommentarer till stöd för upprättandet av de kvalitetsredovisningar som enligt förordning 1997:702 ska upprättas på både kommunal nivå och verksamhetsnivå. I dessa råd anges bl.a. att situationen för barn och elever med funktionshinder bör redovisas. Det åtagande som angivits i handlingsplanen har därmed genomförts. I det fortsatta genomförandet av handlingsplanen bör arbetet inriktas på att: följa upp hur de allmänna råden hanteras och fungerar i nämnda avseende Det kan ske genom riktade uppföljnings- eller utvärderingsinsatser och/eller regelbundet i samband med Skolverkets utbildningsinspektion. Skolverkets insatser Insats 1-2004 Skolverket ska granska hur rätten till skolgång efterlevs generellt med specifik redovisning för funktionshindrade. 6 Det bör tilläggas att sedan handlingsplanen utarbetades har Socialstyrelsens terminologiråd, den 10 oktober 2007, beslutat revidera termerna handikapp och funktionshinder. Se http://www.socialstyrelsen.se/aktuellt/nyheter/2007/q4/nyh071010b.htm
3 (10) En systematisk granskning av rätten till skolgång har inte redovisats, än mindre en särredovisning för elever med funktionshinder. Skolverket har valt att utifrån sin granskning beskriva skolförhållanden för elever i behov av särskilt stöd, vilka inte är desamma som elever med funktionshinder, även om många elever med funktionshinder också är i behov av särskilt stöd. I andra fall kan huvudmannens åtgärder för en generell anpassning av skolmiljön innebära att elever med funktionshinder inte blir i behov av särskilt stöd. Granskningen har inte heller givits en sådan prägel att resultaten kan sammanfattas i en nationell helhetsbild. I Utbildningsinspektionens årliga sammanställningar redovisas bl.a. att elever i behov av särskilt stöd inte alltid ges de resurser de bör få. Däremot framgår det inte hur vanligt detta är. Svårigheten att dra slutsatser av överblickande karaktär ur sammanställningarna framstår än tydligare då inspektionen kritiserar en kommun för avsaknad av rutiner för skolpliktsbevakning med tillägget att det finns anledning för flera kommuner att se över sin hantering av skolpliktbevakningen. Även om det av sammanställningen framkommer att sexton kommuner bör stärka denna bevakning ger inte underlaget information om hur omfattande bristen är, om elever faktiskt faller mellan stolarna eller om det på ett systematiskt sätt drabbar elever med funktionsnedsättningar. Genom inspektionen av särskolan har på förekommen anledning påpekats vikten av att eleverna i gymnasiesärskolan erbjuds den undervisning de har rätt till. I hur stor omfattning denna rätt inte tillgodoses framgår dock inte klart. Slutsatsen blir att de uppgifter som inspektionen i nuläget redovisar inte är tillräckliga för att täcka Insats 1. Ett skäl till nämnda svårigheter är att Utbildningsinspektionens inkluderande synsätt är svårt att förena med ett särskiljande av elever med funktionsnedsättningar. Tillsynsenheten utgår i sin granskning från inkommande anmälningar till Skolverket. Sammanställningar av dessa ger signaler om missförhållanden, men kräver kompletterande undersökningar för att bidra till de generaliserbara redovisningar som kan förväntas av Insats 1. Under 2006 har enheten för Analys och samordning i samverkan med Tillsynsenheten sammanställt ett urval av inkomna anmälningsärenden kring elever med vissa funktionsnedsättningar. Ett flertal av dessa som lett till Skolverkets kritik rör brister i rätten till utbildning. Inom ramen för sektorsuppdraget har en fördjupad studie av situationen för elever med funktionsnedsättningar i Stockholms kommun genomförts 7. Studien visar på svårigheterna att på ett nationellt plan sammanställa uppgifter om elever med funktionshinder. Vissa av de grova kategorier som prövas är inte möjliga att tillämpa på verksamhetsnivån vilket medför att exempelvis en nationell datainsamling kommer att brista i reliabilitet. Av studien framkommer dock bl.a. att det förekommer att elever skolkar eller är hemmasittare och att för den senare gruppen är signalerna 7 En PM, Kategorisering av elever med funktionshinder i Skolverkets arbete, där studiens resultat ingår finns på Skolverkets hemsida.
4 (10) sannolikt särskilt allvarliga. Skolproblematiken kan troligen kopplas till vissa funktionsnedsättningar. Avdelningen för Utbildningsfrågor har år 2007 initierat en granskning av rätten till utbildning där frågan kommer att belysas ytterligare. Det fortsatta genomförandet av Insats 1 kräver bl.a. följande: Utbildningsinpektionen genomför en tematisk granskning av skolornas och huvudmännens insatser för anpassning och stöd till elever med funktionsnedsättningar. Den nationella statistiken utvidgas till att omfatta beslut om anpassad studiegång. Skolverket redovisar, i den nämnda granskningen av rätten till utbildning, om och i så fall hur elevers uteblivna skolgång kan kopplas till skolans svårigheter att möta elever med vissa funktionsnedsättningar. Tiden för Insats 1 förlängs till 2008. Insats 2-2004 Skolverket ska granska tillgänglighet, jämlikhet i villkor och delaktighet för barn, unga och vuxna med funktionshinder i skolsektorn. Även denna insats förutsätter i hög grad att elever med funktionsnedsättningar kan särskiljas. I syfte att undersöka situationer och överväganden som har betydelse för tillgängligheten i bred bemärkelse har Göteborgs universitet på Skolverkets uppdrag genomfört en undersökning 8. Studien visar bl.a. att begreppet funktionshinder tolkas mycket olika i skolan och att skillnaderna mellan skolors förmåga att skapa tillgänglighet är mer beroende av skolkulturen på skolan än av skillnader i kommunstrategier. Den visar också på en systemkonflikt då det finns en ofta uttalad föreställning om att det är möjligt att ge alla elever det stöd som fordras för att klara för grundskoleutbildningen samtidigt som betygssystemet tillåter att elever, trots stödinsatser, p.g.a. funktionsnedsättningar inte når betyget godkänd. Avdelningen för utbildningsfrågor har påbörjat undersökningar enligt regeringsbeslut den 31 augusti 2006 9 rörande kartläggning av diskriminering där funktionshinder anges som en tänkbar diskrimineringsgrund. I en av dessa delar genomförs en 8 På andras villkor, Beställningsnummer 06:946 9 Uppdraget finns också som angivet i särskild ordning nr 14, regleringsbrev för Skolverket, budgetåret 2007.
5 (10) inventering av den fysiska tillgängligheten till grund- och gymnasieskolor 10. Denna undersökning blir ett viktigt bidrag för att genomföra insats 2. Inom ramen för Skolverkets uppdrag med att utveckla det nationella provsystemet utreds hur proven bättre kan anpassas för elever med funktionsnedsättningar. Skolverket samverkar här bl.a. med både SIT och SPM 11. Frågan om hur proven kan utformas liksom hur provsituationen kan anpassas för att alla elever ska ges likvärdiga förutsättningar i genomförandet har också diskuterats bl.a. i samråd med handikapprörelsen. Flera andra undersökningar och forskning kring tillgänglighet till och delaktighet i skolverksamheten har genomförts eller pågår 12. Vissa resultat av dessa bör kunna utnyttjas för att komplettera granskningen. Skolverket bistår därtill SPM i en undersökning om skillnader i resultat mellan elever i specialskolan och elever med dövhet/hörselskada i grundskolan. För att genomföra insats 2 vidtas följande åtgärder: Den nationella statistiken utvidgas till att omfatta beslut om särskild undervisningsgrupp och bidrar därmed med underlag för inspektionen och/eller fördjupade analyser. Skolverket förbereder en undersökning kring skolsituationen för elever med en specifik funktionsnedsättning, exempelvis Aspergers syndrom. Tiden för Insats 2 utsträcks t.o.m. 2008. Insats 3-2004 Skolverket ska sammanställa en kunskapsöversikt och redogöra för befintlig kunskap genom inventering av Skolverkets rapporter och projekt som berör funktionshinder, handikapp eller särskilt stöd samt andra adekvata rapporter och utredningar. 10 Regeringsuppdrag med redovisning den 1 oktober 2008 11 Specialpedagogiska Institutet respektive Specialskolemyndigheten 12 Förbundet unga RBU:are i samarbete med bl.a. Stockholms universitet undersöker situationen för elever med röreslehinder i grundskolan. Lärarhögskolan på uppdrag av Specialpedagogiska institutet har lämnat en rapport, Mot en inkluderande skola (Eva Heimdahl-Mattsson). SISUS genomför en utredning av orsakerna bakom ett eventuellt minskande elevunderlag för den Rh-anpassade gymnasieutbildningen. Lärarutbildningen vid Malmö högskola har publicerat en avhandling,..och den ljusnande framtid.. om några ungdomars bild av sin tid vid riksgymnasium (Lena Lang). Specialpedagogiska institutet har redovisat en kunskapsgenomgång rörande regionala SIS-grupper.
6 (10) I och med publiceringen av rapporten Handikapp i skolan skolans möte med funktionshinder från folkskolan till nutid 13, år 2005 är denna insats genomförd. Insats 5-2005 Skolverket ska initiera och i samverkan med övriga aktörer inom skolsektorn inventera centrala arbetsområden för arbetet. I de diskussioner som förts med bl.a. SIT och MSU 14 har tillgänglighet till utbildning och inkludering ansetts vara gemensamma centrala arbetsområden. Skolverket bedömer att dessa områden särskilt bör uppmärksammas i myndigheternas arbete och betonar detta i de ovan redovisade insatserna. Skolmyndigheternas arbete för att bidra till en ökad tillgänglighet samt för att utveckla förutsättningarna för, och stödet till inkluderande processer i skolverksamheten bör diskuteras under 2007. Ett delmål är att föra dessa centrala arbetsområden vidare i den nya myndighetsstruktur som fastställs under 2008. Insats 6-2005 Skolverket ska identifiera sektorsövergripande frågor tillsammans med de andra sektorsmyndigheterna, t.ex. arbetsmiljöfrågor. Skolverket har tagit del av undersökningar om skolans arbetsmiljö och diskuterat med flera aktörer utanför skolsektorn om dessa. Särskilt har frågorna rört den psykosociala arbetsmiljön. I flera fall har också samarbetet resulterat i rapporter. Många myndigheter och aktörer är och har varit engagerade i området. (Av bilaga 1 framgår exempel på sådana aktörer.) Skolverket har under flera år haft ett regelbundet utbyte med Arbetsmiljöverket och upprättat en överenskommelse om samverkan. Myndigheterna samverkar kring utbildningsinspektionen, publicerar en gemensam websida och har tillsammans genomfört utbildningsinsatser för elevskyddsombud. Vidare deltar Skolverket i vissa verksamheter där bl.a. också AV deltar: 13 Skolverkets rapport 270 14 Myndigheten för skolutveckling
7 (10) - Erfa-gruppen, för erfarenhetsutbyte (leddes av Arbetslivsinstitutet, men ansvaret för sammankallande cirkulerar sedan 2007.) - en samarbetsgruppgrupp, som leds av Arbetsmiljöverket, där också vissa andra myndigheter, Sveriges Kommuner och landsting, fackliga organisationer och elevorganisationer deltar - Europeiska Arbetsmiljöveckan, årligen v. 43 med olika teman, som leds från Bilbao - Arbetsmiljöverkets nätverk för inspektörer Som ovan nämnts genomför Skolverket en inventering av den fysiska tillgängligheten till lokaler i grund- och gymnasieskolan. Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2008 och i genomförandet ska Skolverket samverka med Handisam och samråda med Arbetsmiljöverket, Boverket, Handikappombudsmannen och SIT. I inledningsfasen av genomförandet har framkommit oklarheter om var ansvaret för tillsyn av skolans fysiska tillgänglighet finns. Frågan är väsentlig när det gäller förutsättningar för lika tillgång till utbildning för elever med funktionshinder. Samtidigt är det tydligt att flera aktörer visat ett stort intresse för att undersöka skolans psykosociala miljö. Skolverket avser i samband med redovisningen av inventeringen den 1 oktober att begära ett tydliggörande av tillsynsansvaret för skolans fysiska tillgänglighet. SIT:s och MSU:s insatser, Handlingsplanens Insats 4, respektive 7, 8 respektive 9 Skolverkets delning i mars 2003 medförde att dessa insatser av utvecklingskaraktär övertogs av andra skolmyndigheter. Med undantag för nr 9 som Myndigheten för Skolutveckling ansvarar för är det Specialpedagogiska Institutet som genomför insatserna. Skolverket har 2006 genomfört en konferens med bl.a. regionchefer från SIT och kontaktperson från Skolutvecklingsmyndigheten i syfte att bl.a. diskutera dessa uppdrag. En återkommande avstämning av handlingsplanens insatser sker också mellan myndigheternas kontaktpersoner. Sektorsansvaret innebär förutom att diskutera genomförandet av handlingsplanen med berörda myndigheter också att upprätthålla en dialog med handikapprörelsen och att medverka till Handisams samordnande insatser. För dialogen med handikapporganisationerna genomförs ett samrådsförfarande med sammanträden två till tre gånger per år, där aktuella frågor på skolområdet behandlas. För att tillgodose Handisams behov av underlag redovisas sammanställningar och därutöver genomförs regelbundna sektorssammanträden vid genomsnittligt fyra tillfällen årligen.
8 (10) Insats 4-2004 Specialpedagogiska institutet ska redogöra för vilka kunskaper som finns inom institutet genom en intern inventering av befintlig kunskap om barn, unga och vuxna med funktionshinder inom skolsektorn. Insats 7-2005 Specialpedagogiska institutet ska identifiera framgångsfaktorer för ökad delaktighet och jämlikhet i villkor för personer med funktionshinder i skolsektorn. Detta ska ske i samverkan med elever med funktionshinder. Insats 8-2004 Specialpedagogiska institutet ska erbjuda kommunerna stöd i arbetet med attityd och bemötandefrågor i samverkan med andra aktörer inom sektorn. Specialpedagogiska institutets verksamhet utgörs till huvuddelen av rådgivning utifrån det specialpedagogiska stöd som skolhuvudmän och skolor efterfrågar. Utgångspunkten är de behov av stöd och anpassningar som enskilda elever med funktionsnedsättningar kan uppvisa. SIT bidrar genom både forskning och egna analyser inom de nämnda områdena till att kunskaperna utvecklas om hur stöd bör utformas. Insats 9 2004 Myndigheten för Skolutveckling ska erbjuda kommunerna stöd i deras arbete genom att ta fram ett stödmaterial och erbjuda kompetensutveckling. Denna insats har knutits till de allmänna råd för kvalitetsredovisning som Skolverket utarbetat under 2006.
9 (10) Sammanfattning Skolverket har genomfört vissa av de åtaganden som angivits i handlingsplanen, men saknar systematiserade underlag för att kunna redovisa hur rätten till skolgång tillgodoses och hur det är med tillgängligheten, jämlikheten i villkor och delaktigheten för elever med funktionshinder. Nästa steg i handlingsplanens genomförande innebär att 2007 ska: användningen av de allmänna råden för kvalitetsredovisning i den del som särskilt avser situationen för elever med funktionshinder följas upp. den nationella statistiken omfatta beslut om anpassad studiegång och beslut om särskild undervisningsgrupp. 2008 ska: utbildningsinpektionen genomföra en tematisk granskning av skolornas och huvudmännens insatser för anpassning och stöd till elever med funktionshinder. Skolverket redovisa en kartläggning av hur rätten till utbildning efterlevs samt om detta kan kopplas till skolors svårigheter att möta elever med vissa funktionsnedsättningar. Skolverket initiera en undersökning kring skolsituationen för elever med en specifik funktionsnedsättning, exempelvis Aspergers syndrom. Tillgänglighet till utbildning som utgår från principen om inkludering är centrala arbetsområden för skolmyndigheterna. Under 2007 ska: skolmyndigheternas arbete för att bidra till en ökad tillgänglighet samt att utveckla förutsättningarna för delaktighet diskuteras. Ett delmål är att föra dessa centrala arbetsområden vidare i den nya myndighetsstrukturen. Det råder vissa oklarheter om hur statens ansvar för tillsynen av skolmiljön i det offentliga skolväsendet är fördelat. Därför ska Skolverket under 2008: redovisa en inventering av den fysiska tillgängligheten till lokaler i grundoch gymnasieskolan och i samband med detta begära ett tydliggörande av tillsynsansvaret för skolans fysiska tillgänglighet.
10 (10) Bilaga 1 Aktörer som ur skilda perspektiv har engagerat sig i skolans arbetsmiljö. Arbetslivsinstitutet har undersökt skolans arbetsmiljö i ett brett perspektiv (både lärares och elevers miljö har studerats) men särskilt syntes ett preventivt intresse. Institutets miljöinriktade enkät har från mitten av 2007 övertagits av utbildningsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs Universitet. Arbetsmiljöverket (AV) har genomfört studier av arbetsmiljön i skolan. Både den psykosociala som t.ex. innefattar frågor om mobbning och den mer fysiska arbetsmiljön, t.ex. bullerfrågan har lyfts fram, se bl.a. http://www.av.se/pressrum/pressmeddelanden/2006/6219.aspx och rapporten Samverkan mellan myndigheter kring elevens arbetsmiljö år 2005, ett projektarbete mellan AV, Skolverket, SIT och Landstingets region Skåne. Barnombudsmannen lyfter ofta fram varnande exempel från skolans vardag, särskilt i fråga om mobbning och utanförskap. BO bevakar skolmiljön framförallt ur Barnkonventionens synvinkel, se bl.a. http://www.bo.se/adfinity.aspx?pageid=19 Boverket ansvarar bl.a. för att ta fram föreskrifter om lokaler, se t.ex. http://www.boverket.se/templates/page.aspx?id=1863 men myndigheten tillhandahåller också verktyg som lokaldeklarationer, bl.a. kopplade till utmärkelsen Skola för hållbar utveckling som utdelas av Myndigheten för Skolutveckling. http://www.boverket.se/shopping/showitem.aspx?id=855 Folkhälsoinstitutet ger bl.a. stöd åt skolors hälsopreventiva arbete http://www.fhi.se/templates/fhischoolstart 8300.aspx Handikappombudsmannen har bl.a. undersökt tillgänglighet i skolan för elever med rörelsehinder och astma/allergi. Handisam (myndigheten för handikappolitisk samordning) är bl.a. samverkanspart i Skolverket tillgänglighetsundersökning som redovisas den1 oktober 2008. Socialstyrelsen har bl.a. granskat skolhälsovården ur ett patientsäkerhetsperspektiv. Myndigheten är ansvarig för tillsyn av skolhälsovården och lägger även en miljöaspekt i frågan, se http://www.socialstyrelsen.se/aktuellt/nyheter/2006/nyh060421.htm och rapporten Ansvar för samverkan (Socialstyrelsen och SIT i samverkan) Ungdomsstyrelsen ger bl.a. stöd för kommuner som önskar undersöka skolklimat genom webundersökningar. http://www.ungdomsstyrelsen.se/kat/0,2070,1097,00.html