YTTRANDE 2016-03-31 Dnr N2015/08971/PUB SVEA HOVRÄTT Mark- och miljööverdomstolen Remissvar, Bättre samarbete mellan stat och kommun, SOU 2015:109 Dnr: N2015/08971/PUB Mark- och miljööverdomstolen kommer i detta svar i huvudsak att utgå ifrån den disposition som finns i sammanfattningen till betänkandet. Utgångspunkter För att uppnå målsättningen om en långsiktigt hållbar samhällsutveckling måste de nödvändiga avvägningar mellan olika mer eller mindre starka intressen som görs vid planering och lovgivning ske med stöd av relevanta beslutsunderlag. För detta krävs att resurser och kompetens finns såväl i kommunen som i staten. Att exempelvis behöva återförvisa en detaljplan på grund av formaliafel eller bristande utredningar kan tyda på brister i samrådet mellan stat och kommun eller på bristande kompetens. Givetvis är det också ett ineffektivt utnyttjande av tillgängliga resurser. Kommunens planläggning Mark- och miljööverdomstolen finner inte anledning att göra någon annan bedömning än att, så som anges i betänkandet, de allra flesta kommuner har en uttalad politisk ambition att bygga bostäder och öka kommunens folkmängd. Markanvändningsplaneringen och i förlängningen byggandet skulle dock troligen kunna effektiviseras genom att kommunerna i än större utsträckning arbetade med förberedande planering och utredningar. Så som påpekas i betänkandet kan det ske genom utveckling och intensifiering av arbetet med översiktsplaner, bostadsförsörjningsprogram, detaljplaneprogram, bullerutredningar, kulturmiljöprogram etc. Genom planavgifter och planläggningsavtal kan kommunerna erhålla viss ersättning för dessa arbeten. Kommunens vilja och möjlighet att arbeta med planläggning och bostadsbyggande på detta mer egeninitierade sätt är dock även avhängigt av
2 vilka egna medel som man är beredd att avsätta för ändamålet. Det hade varit av värde om det i betänkandet funnits en analys av kostnadsfördelningen mellan exploatör och kommun liksom hur den totala kostnaden fördelas mellan olika faser i plan- och bygglovsprocesserna. Kommunen ska få möjlighet att begära ett planeringsbesked från länsstyrelsen Planarbetet är en process där planen, i samråd med olika aktörer, växer fram. Att tidigt i processen kunna ta ett slutligt ställningstagande till lämpligheten av en markanvändning kräver ofta relativt omfattande och detaljerade underlag. Det kan därför vara svårt för länsstyrelsen att i ett tidigt skede ta ställning till enskilda frågor på ett slutgiltigt sätt, eller ens ta ställning till vilket material som behövs för detta. Mark- och miljööverdomstolen befarar att länsstyrelsen i de fall där planeringsbesked önskas kommer att ge negativa, eller villkorade, planeringsbesked för att inte riskera att binda upp sig. Frågan är om förslaget i praktiken kommer att leda till kortare handläggningstider och bättre planering. Länsstyrelsens är en överprövande myndighet och statens garant för att de statliga intressena skyddas i den kommunala markplaneringen. Länsstyrelsen utövar statens tillsyn i dessa frågor (se prop. 2009/10:170 s. 333). Tillsynen utövas över redan meddelade beslut. Mark- och miljööverdomstolen anser att det finns en risk att tillsynsmomentet försvinner om prövningen görs tidigare i processen och i enskilda frågor istället för avseende redan färdiga och antagna planer. Att länsstyrelsen genom planeringsbesked binder sig vid en prövning tidigt i processen riskerar att sätta tillsynsmomentet ur spel. Inom översiktsplaneprocessen lämnar länsstyrelsen planeringsunderlag samt ger besked om dess inställning till de statliga intressena. Mark- och miljööverdomstolen vill även peka på möjligheten att i vissa fall använda områdesbestämmelser för att säkerställa syftet med översiktsplanen eller för att tillgodose riksintressen. Via detta institut får kommunerna ett bindande besked från länsstyrelsen om en föreslagen markanvändning är möjlig med hänsyn till statliga intressen (se prop.1985/86:1, sid 182-183). Genom att utnyttja en redan beprövad metod att hantera frågorna undviker man att
3 skapa ytterligare tolknings- och tillämpningssvårigheter i en redan komplex lagstiftning. I den föreslagna 5 kap. 10 a plan- och bygglagen (2010:900), PBL, ges en beskrivning av vad som utgör ett planeringsbesked, nämligen ett besked från länsstyrelsen, på initiativ av från kommunen, i frågan om planförslaget i något hänseende krockar med bestämmelserna i 11 kap. 10 andra stycket PBL. I 5 kap. 10 b ges en annan beskrivning av vad som kan utgöra ett planeringsbesked, nämligen ett besked från länsstyrelsen till kommunen om vad som krävs av kommunen för att länsstyrelsen ska kunna bedöma om planförslaget har en sådan innebörd som anges i 11 kap. 10 andra stycket. Det är enligt Mark- och miljööverdomstolen mindre lyckat att termen planeringsbesked används för besked av helt olika karaktärer. Ett sådant besked som beskrivs i 10 b skulle istället kunna benämnas underlagsbesked eller liknande för att undvika förväxling med planeringsbesked i dess egentliga bemärkelse. Det bör också klargöras på vems initiativ och i vilket skede ett besked enligt 10 b ska ges. Det kan vidare övervägas om bestämmelsen verkligen behövs eller om det egentliga planeringsbeskedet (10 a ) istället kan kompletteras med en skyldighet för länsstyrelsen att, vid bristande beslutsunderlag, förelägga komunnen att inkomma med kompletterande utredning. Tidsfristen för meddelandet av planeringsbeskedet bör då justeras genom att sex veckor räknas från den dag då länsstyrelsen erhöll fullständigt underlag för prövningen. Inget statligt planeringsstöd till kommunerna men kompetensutvecklingsinsatser Mark- och miljööverdomstolens uppfattning är att väl utarbetade underlag kan underlätta planläggningen och eventuell efterkommande överprövning. Ett sätt att effektivisera processen skulle således kunna vara att ge stöd till de aktörer som tar fram underlaget. Ett sådant stöd kan till exempel ges till länsstyrelserna och de statliga myndigheter som hanterar riksintressen eller till kommuner för att göra utredningar och arbeta med översiktsplaner och tillägg till dessa. Mark- och miljööverdomstolen anser att en översyn av riksintressena med bättre planeringsanpassade beskrivningar skulle förenkla
4 förutsättningarna och påskynda ställningstagande till möjligheterna att planera inom dessa områden. Riksintresseutredningen (SOU 2015:99) har lämnat en del förslag som kan lägga grunden för en sådan översyn. Mark- och miljööverdomstolen instämmer i betänkandets bedömning att det inte bör införas något statligt planeringsstöd för bostadsbyggande men tillstyrker förslaget om kompetensutveckling. Mark- och miljööverdomstolen delar vidare den uppfattningen som framhålls i utredningen att en viktig del i kompetensutvecklingen är att aktivt arbeta för att behålla personal inom kommunen och att utveckla innehållet på olika högskoleutbildningar. Kommunala förvärv av statlig mark Mark- och miljööverdomstolen har inget att erinra mot utredningen avseende kommunalt förvärv av statlig mark. Mindre detaljerade detaljplaner Mark- och miljööverdomstolen instämmer i utredningens utgångspunkt att alltför detaljerade detaljplaner kan vara ett problem. När det gäller yttre utformning vad avser färg och materialverkan finns bestämmelser i PBL om att en förutsättning för att få bygglov är att en byggnad ska ha god form-, färg- och materialverkan (8 kap. 1 PBL). I vissa planlagda områden preciseras hur denna bestämmelse ska tolkas i en konkret bebyggelsesituation. Utan möjlighet att reglera utformningskrav genom planbestämmelser riskerar kommunernas möjlighet att hävda en god arkitektonisk kvalitet på ny bebyggelse att begränsas. Detta står i kontrast till den ambition som kommer till uttryck i den nyligen presenterade utredningen om Gestaltad livsmiljö (SOU 2015:88). Genom att utformningsfrågorna hänskjuts till bygglovskedet minskar förutsägbarheten för den enskilde om vad som gäller för att få bygglov. Samma osäkerhet gäller för grannar till en planerad byggnation. Att skjuta på beslut om utformningen från planskedet till bygglovsskedet kan även tänkas bli kostnadsdrivande och minska effektiviteten i den samlade prövningsprocess som föregår ett bygge.
5 En uppenbar risk finns att den lagtekniska lösningen som föreslås i 4 kap. 16 PBL försämrar kommunernas möjlighet att hantera färg- och materialfrågor vid bygglovprövningen jämfört med i dag. Detta mot bakgrund av att detaljplanen ger byggherren en byggrätt och att tiden för prövningen av bygglovet är begränsad till högst tio veckor. Att först i ett sent skede av bygglovsprocessen börja diskutera innebörden av 8 kap. 1 PBL kan avsevärt fördröja igångsättningen av ett bygge. Av 4 kap. 32 tredje stycket PBL framgår att detaljplanen inte får vara mer detaljerad än som behövs med hänsyn till planens syfte. Ett alternativt sätt att hantera problemen skulle kunna vara att kommunen, om kommunen bedömer att utformningsfrågorna behöver regleras mer i detalj, åläggs att särskilt ta upp detta i planbeskrivningen och där ange hur man bedömt detaljeringsgraden med hänsyn till planens syfte. Mark- och miljööverdomstolen vill erinra om att många kommuner arbetar med så kallade gestaltningsprogram i anslutning till detaljplanearbetet. Syftet är att skapa en gemensam värdegrund mellan kommun och exploatör. Stundtals försöker kommunerna göra programmen mer eller mindre bindande genom en särskild planbestämmelse eller som en del av ett exploateringsavtal. Uppenbart fyller gestaltningsprogrammen en viktig funktion i planprocessen. Mark- och miljööverdomstolen vill här fram- hålla att det finns ett stort värde i att kommuner arbetar förberedande med till exempel kulturmiljöprogram. Detta kommer att underlätta bygglovsprövningen om fler detaljer ska avgöras där. Enligt författningskommentaren ska den mindre detaljeringsgraden endast gälla för byggnader och inte till exempel bygglovspliktiga byggnadsverk. Om en skillnad avses bör det förtydligas varför. Kommunal markpolitik Mark- och miljööverdomstolen har ingenting att kommentera i den delen. Tidsfrister Beträffande den frist som anger att länsstyrelsen som huvudregel ska besluta i fråga om upphävande inom två månader från beslutet om överprövning
6 vill Mark- och miljööverdomstolen framhålla följande. Det finns en risk för att besluten inte blir tillräckligt underbyggda om fristen är för kort. Detta påverkar även den långsiktiga kvalitén i samhällsbyggandet. Vid ett överklagande ligger länsstyrelsens ställningstagande till de prövningsgrunder som finns reglerade i 11 kap 10 PBL ofta till grund för domstolens prövning av planen i överprövningsprocessen. Om kvaliteten och innehållet i besluten försämras påverkas givetvis även underlaget för domstolarnas prövning i motsvarande grad. Det är möjligt att tidsfrister som inte är kopplade till någon sanktion inte kräver reglering i lag utan det kan anses tillräckligt att fristerna regleras genom regleringsbrev. I handläggningen av detta ärende har deltagit hovrättslagmannen Claes- Göran Sundberg, hovrättsrådet Gösta Ihrfelt och tekniska rådet Tommy Åström. Föredragande har varit hovrättsfiskalen Mathilde Ramel. Claes-Göran Sundberg