Stöd & Process 2015-09-03 Solveig Jusélius 08-590 972 38 Dnr Fax 08-590 733 40 KS/2015:220 Solveig.Juselius@upplandsvasby.se Kommunstyrelsen Yttrande över remissen om kommunallagen - En kommunallag för framtiden, SOU 2015:24 Förslag till beslut 1. Kommunstyrelsen antar yttrandet över remissen En kommunallag för framtiden, SOU 2015:24 2. Yttrandet skickas till finansdepartementet. Sammanfattning av ärendet Finansdepartementet har remitterat betänkandet En kommunallag för framtiden (SOU 2015:24) till Upplands Väsby kommun. Upplands Väsby kommun har fått möjlighet att senast den 30 oktober 2015 inkomma med synpunkter till finansdepartementet. Upplands Väsby kommun ser i huvudsak positivt på den föreslagna moderniseringen av kommunallagen. Upplands Väsby kommun vill särskilt lyfta fram och instämma i följande förslag. Hänvisningen till avsnitt följer betänkandets indelning. - Kommunstyrelsen får en stärkt ställning i förhållande till de övriga nämnderna, avsnitt 5.5 - Möjlighet till underställd nämnd tas bort, avsnitt 5.6 - Tydligare rättsliga förutsättningar för en beställarutförarorganisation, avsnitt 5.7 - Försöksverksamhet med majoritetsstyre, avsnitt 5.8 - Program med mål och riktlinjer för verksamhet som bedrivs i egen regi, avsnitt 6.5 - Kommundirektörens roll och uppgifter, avsnitt 8.4. Instruktionen bör dock inte ange hur kommundirektören ska leda förvaltningen.
2 (10) - Ingen absolut anmälningsskyldighet för delegationsbeslut, avsnitt 8.6 - Möjlighet för nämnderna att delegera till sina presidier, avsnitt 8.7.2 - Breddad rekrytering till kommunala bolagsstyrelser, avsnitt 9.11 - Snävare utrymme att verkställa beslut innan de fått laga kraft, avsnitt 15.7 - Digitaliserad anslagstavla, avsnitt 16.8 - Fullmäktiges presidiums beredningsansvar för revisorernas budget, avsnitt 17.5 - Obligatorisk yttranderätt för revisorernas sakkunniga, avsnitt 17.8 - Ordföranden i revisionen ska utses från minoriteten, avsnitt 17.9 - Revisorer ska inte kunna utses till ledamöter i kommunfullmäktige, avsnitt 17.10 - Godkännande av årsredovisningen ska ske innan kommunfullmäktige tar ställning till ansvarsfrihet, avsnitt 17.13. Bestämmelsen bör dock utformas som en bör-regel. Upplands Väsby kommun anser att följande förslag inte ska genomföras. - Målsättningsstadgande om konkurrensneutralitet, avsnitt 13.4 - Utvidgat medlemskap, avsnitt 14.11 - Begränsningen av laglighetsprövningen för vissa budgetbeslut tas bort, avsnitt 14.13 - Ny kapitelindelning, avsnitt 18.2 Ändringarna i kommunallagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2018. Beslutsunderlag SOU 2015:24, En kommunallag för framtiden Beslutet skickas till: Finansdepartementet Ärendet i sin helhet Finansdepartementet har remitterat slutbetänkandet En kommunallag för framtiden (SOU 2015:24) till Upplands Väsby kommun. Upplands Väsby kommun har fått möjlighet att senast den 30 oktober 2015 inkomma med synpunkter till finansdepartementet. Ändringarna i kommunallagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2018.
3 (10) Upplands Väsby kommun ser i huvudsak positivt på en modernisering av kommunallagen. Upplands Väsby kommun vill särskilt lyfta fram och instämma i följande förslag. Kommunen vill dock lämna en kommentar vad gäller instruktionen till kommundirektören. Hänvisningen till avsnitt följer betänkandets indelning. Kommunens egen kommentar anges med kursiv stil. Kommunstyrelsen får en stärkt ställning i förhållande till de övriga nämnderna, avsnitt 5.5 Kommunfullmäktige får möjlighet att besluta att kommunstyrelsen ska få fatta beslut rörande andra nämnders verksamhet. Det handlar inte om en generell beslutanderätt utan ska röra särskilt angivna förhållanden t ex övergripande ekonomiska beslut. Det kan också exvis gälla beslut som blir bindande för nämnderna på personal-, säkerhets- och miljöområdet t ex anställningsstopp. Kommunstyrelsen kan också ges en möjlighet att fatta ett avgörande beslut när två nämnder är oense t ex när det finns en tvist mellan en beställarnämnd och en utförarnämnd. Däremot ska kommunstyrelsen inte kunna ges rätt att fatta beslut som rör andra nämnders myndighetsutövning eller ärenden som i övrigt rör enskilda. För att revisionsansvaret mellan kommunstyrelsen och respektive nämnd inte ska bli otydligt är det viktigt att det framgår tydligt av kommunfullmäktiges beslut vilka uppgifter som getts till kommunstyrelsen respektive de olika nämnderna. Syftet med förslaget är att kommunstyrelsen ska få bättre möjligheter att styra och samordna den kommunala verksamheten. Kommunstyrelsen som det ledande organet ska kunna anlägga ett helhetsperspektiv och ibland kan det då krävas att kommunstyrelsen kan fatta beslut som påverkar andra nämnder. Kommunstyrelsens särskilda uppgifter när det gäller beredningsprocessen, särskilt budgetbehandlingen, ökar behovet av att kommunstyrelsen t ex kan ta ett mer övergripande ansvar för kommunens ekonomi. Förslaget är bra eftersom det ger kommunfullmäktige en möjlighet att ge kommunstyrelsen bättre formella verktyg att utföra de uppgifter som kommunstyrelsen har. För att det ska fungera på ett bra sätt, praktiskt och formellt, blir det sedan viktigt att kommunfullmäktige är mycket tydlig i sitt beslut när det gäller vad kommunstyrelsen respektive de andra nämnderna får besluta om. Möjlighet till underställd nämnd tas bort, avsnitt 5.6 Kommunfullmäktige ska inte längre kunna besluta att en nämnd ska vara underställd en annan nämnd.
4 (10) Behovet av underställda nämnder har varit mycket litet i kommunsverige, varför denna möjlighet kan tas bort. Tydligare rättsliga förutsättningar för en beställar- utförarorganisation, avsnitt 5.7 Kommuner kan redan idag ha en beställar- utförarorganisation utan att det strider mot kommunallagen men nu införs en uttrycklig möjlighet att ha en sådan organisation. Försöksverksamhet med majoritetsstyre, avsnitt 5.8 Kommunen får möjlighet att ha en försöksverksamhet med majoritetsstyre under mandatperioden 2018-2022. Majoritetsstyre innebär att majoriteten besätter samtliga platser i kommunstyrelsen. Kommunfullmäktiges beslut om en sådan försöksverksamhet ska fattas med kvalificerad majoritet senast den 31 december 2017. Om systemet införs ska kommunfullmäktige i ett särskilt reglemente ange hur oppositionen ska ges insyn i kommunstyrelsens arbete och administrativt stöd i övrigt. Kommunen har inte något att erinra mot att möjligheten ges för de kommuner som önskar pröva modellen under en försöksperiod. Eftersom det är en betydande förändring är det bra att det krävs kvalificerad majoritet för kommunfullmäktiges beslut om en sådan försöksverksamhet. Program med mål och riktlinjer för verksamhet som bedrivs i egen regi, avsnitt 6.5 Kommunfullmäktige har idag skyldighet att anta ett särskilt program med mål och riktlinjer för verksamhet som bedriva av privata utförare. Det finns skäl att låta programmet även omfatta verksamhet som bedriva i egen regi. Om uppföljning av privata utförare exempelvis sker med besök med en viss frekvens bör kommunen överväga om samma modell ska tillämpas för verksamhet i egen regi. Det är bara sådant verksamhet som skulle kunna överlåtas till privata utförare som omfattas av programmet. Tillsyn och myndighetsutövning som måste utföras i egen regi ska inte omfattas av programmet. Kommunen anser att förslaget är bra. Det ligger i kommunens intresse att ha ett program som också omfattar verksamhet som bedrivs i egen regi. Ett sådant arbete pågår redan i kommunen. Kommundirektörens roll och uppgifter, avsnitt 8.4. Kommunstyrelsen ska utse en kommundirektör. Kommundirektören ska ha den ledande ställningen bland personalen och vara chef för den förvaltning som finns under kommunstyrelsen. Kommundirektören ansvarar för att det finns ett underlag till beslut i samtliga ärenden som
5 (10) kommunstyrelsen ska behandla och svarar för att kommunstyrelsens beslut verkställs. Kommunstyrelsen ska, i en instruktion, fastställa hur kommundirektören ska leda förvaltningen under kommunstyrelsen och kommundirektörens övriga uppgifter. Vilka frågor som kommundirektören ska ansvara för får avgöras lokalt. I ansvaret som chef för förvaltningen ingår att förvaltningen bedrivs i enlighet med gällande lagar och föreskrifter. Kommundirektören ska se till att underlagen till kommunstyrelsens beslut är utformade på ett sakligt och opartiskt sätt och baserade på professionell sakkunskap om det aktuella området. De förtroendevalda ska kunna lita på att underlagen innehåller den information som behövs för att kunna fatta ett rättssäkert beslut. De ska också kunna lita på att kommundirektören i sina underlag har redovisat om det finns någon osäkerhet i de ekonomiska kalkylerna och att t ex en försäljning av en verksamhet eller andra tillgångar är korrekt värderade. Både den politiska majoriteten och minoriteten ska veta att underlagen till besluten i ärendena till kommunstyrelsen är sakliga och opartiska. Det gäller även i ärenden där kommunstyrelsen bara yttrar sig och som ska vidare till kommunfullmäktige för beslut. Kommundirektörens ansvar för underlagen omfattar bara kommundirektörens eget underlag, inte underlag till beslut som förvaltningscheferna lägger fram till sina respektive nämnder. Kommundirektörens ansvar för verkställighet innebär ett ansvar för att verkställigheten genomförs i enlighet med gällande lagar och föreskrifter. Revisionsmässigt är det fortfarande kommunstyrelsen som ansvarar för att beslut verkställs. En instruktion kan vara en trygghet för både förtroendevalda och kommundirektören i deras samarbete. Instruktionen kan lämpligen innehålla inom vilka ramar kommundirektören anställer personal vid sin förvaltning och har medarbetar- och lönesamtal med de anställda. Kommundirektörens roll vid föredragningar om kommundirektören har närvarorätt och yttranderätt vid kommunstyrelsens sammanträden bör regleras i instruktionen. Något som kan övervägas är om kommundirektören ska få initiativrätt dvs rätt att lyfta vissa frågor till kommunstyrelsen. Det kan bli aktuellt exvis när politiska majoriteter spricker och brådskande ärenden måste lyftas för att kommunen ska kunna fungera. Instruktionen kan också reglera om kommundirektören ska vara chef för de andra förvaltningscheferna och kommundirektörens uppdrag och arbetsuppgifter i relation till de andra förvaltningscheferna. Det är bra att kommundirektörens uppgifter lyfts fram och görs tydliga och att kommundirektörens ansvarsområde får avgöras lokalt. När det gäller instruktionen räcker det att det ska finnas en sådan. Innehållet bör inte regleras av kommunallagen utan vara något kommunstyrelsen själv kan besluta om utifrån den enskilda kommunens behov. Ingen absolut anmälningsskyldighet för delegationsbeslut, avsnitt 8.6 Reglerna om delegation av beslutanderätt förenklas genom att det inte ska vara ett ovillkorligt krav att alla beslut som fattats på delegation
6 (10) anmäls till nämnden. Nämnden ska fatta beslut om i vilken utsträckning delegationsbeslut ska anmälas till nämnden. Detta gäller dock inte brådskande beslut. Sådana beslut ska alltid anmälas till nämnden. Beslut som inte behöver anmälas ska, om de kan överklagas genom laglighetsprövning, dokumenteras i särskilda protokoll som tillkännages på den kommunala anslagstavlan. Lättnaden i anmälningsskyldighet omfattar också delegationsbeslut som överklagas med förvaltningsbesvär. Förslaget är främst tänkt för utpräglat rutinartade delegationsbeslut. Förslaget omfattar också delegationsbeslut som fattas med stöd av speciallagstiftning. Det är positivt att möjlighet ges till en förenklad hantering av delegationsbeslut. Möjlighet för nämnderna att delegera till sina presidier, avsnitt 8.7.2 Möjlighet införs för nämnderna att delegera beslutanderätt till sina presidier. En nämnds presidium är liksom kommunfullmäktiges presidium ett kommunalrättsligt organ och kan ges arbetsuppgifter. Exempel på beslut som skulle kunna delegeras är sådana beslut där nämnden redan är överens i stora drag om det sakliga innehållet och beslutet bara är en formalitet. Det kan t ex handla om situationer där man vid nämndsammanträdet saknar vissa slutgiltiga uppgifter eller handlingar. Det kan gälla både brådskande och icke-brådskande ärenden där nämnden redan fattat ett inriktningsbeslut. Det är bra att även en nämnds presidium kan vara delegat, det påskyndar handläggningen och avlastar nämnden. Breddad rekrytering till kommunala bolagsstyrelser, avsnitt 9.11 Kommunfullmäktige får möjlighet att besluta att en minoritet av styrelseledamöterna i kommunala aktiebolag ska kunna utses utan att lagen om proportionellt valsätt ska tillämpas. Om kommunfullmäktige väljer att använda sig av denna möjlighet ska kommunfullmäktige anta riktlinjer där kommunfullmäktige klargör vilken kompetens och erfarenhet ledamöter i sådana styrelser ska ha. Syftet är att kunna utse styrelseledamöter som exvis är kunniga i branschen men inte har en partipolitisk bakgrund. Detta är redan idag möjligt men kräver då ett mycket brett partipolitiskt stöd i kommunfullmäktige och om en begränsad minoritet kräver det så måste valet ske proportionellt. Det är bra att kommunen får möjlighet att bredda rekryteringen när behov av detta finns. Samtidigt är det viktigt att kraven på kompetens och erfarenhet blir tydligt formulerade i riktlinjerna.
7 (10) Snävare utrymme att verkställa beslut innan de fått laga kraft, avsnitt 15.7 Reglerna om verkställighet skärps. Att ett beslut inte kan rättas ska vara ett skäl för att beslutet inte ska få verkställas förrän det fått laga kraft. Kommunen ska göra en helhetsbedömning av om ett beslut ska verkställas eller inte före beslutet fått laga kraft. Utredningen övervägde om skärpningen skulle gå ännu längre genom att införa en huvudregel om att beslut som inte kan rättas inte får verkställas förrän de fått laga kraft. Kommunen anser att det är bra att bestämmelsen blir ännu tydligare. Digitaliserad anslagstavla, avsnitt 16.8 På en anslagstavla på respektive kommuns, landstings eller kommunalförbunds webbplats ska det tillkännages att protokoll över ett beslut har justerats. Där ska också kommunfullmäktiges sammanträden tillkännages. De webbaserade anslagstavlorna ska och får ge ytterligare information än vad som ges på de fysiska anslagstavlorna. Kommuner, landsting och kommunalförbud ska vara skyldiga att även på annat sätt göra innehållet på anslagstavlorna tillgängligt för dem som exempelvis inte har tillgång till internet. Den fysiska anslagstavlan utgår. Det är ett bra förslag i tiden då allt fler letar och får alla slags information genom den digitala tekniken. Den fysiska anslagstavlan fyller inte längre någon större funktion ur ett informationsperspektiv. Fullmäktiges presidiums beredningsansvar för revisorernas budget, avsnitt 17.5 Fullmäktiges presidium ska upprätta förslaget till budget för revisorerna. De organ som ska granskas av revisorerna bör inte upprätta ett förslag till budget för revisorerna. Eftersom revisorerna agerar på uppdrag av kommunfullmäktige är det lämpligt att presidiet upprättar revisorernas budget. Så sker också i 83 % av kommunerna idag. Det är ett bra förslag, enligt gällande arbetsordning bereder kommunfullmäktiges presidium revisorernas budget redan idag. Obligatorisk yttranderätt för revisorernas sakkunniga, avsnitt 17.8 De sakkunniga, vilka biträder revisorerna, ska alltid ha rätt, men inte skyldighet, att yttra sig när kommunfullmäktige behandlar revisionsberättelsen. Ur kommunfullmäktiges perspektiv och också för de medborgare som följer diskussionen i kommunfullmäktige finns ett värde i att de sakkunniga kan delta vid kommunfullmäktiges sammanträde och förklara de iakttagelser och slutsatser de kommit fram till.
8 (10) Det är ett bra förslag eftersom de sakkunniga själva måste anses vara de som bäst kan förklara sina egna iakttagelser och slutsatser. Ordföranden i revisionen ska utses från minoriteten, avsnitt 17.9 Om en revisor utses till ordförande bland revisorerna ska denna väljas från den politiska minoriteten. Ur ett medborgarperspektiv kan det vara en viktig markering att ordföranden väljs bland minoriteten. Framför allt markeras revisionens oberoende ytterligare. Det är ett bra förslag som väl stämmer överens med den rådande ordningen i kommunen. Revisorer ska inte kunna utses till ledamöter i kommunfullmäktige, avsnitt 17.10 Revisorer ska inte vara valbara som ledamot eller ersättare i kommunfullmäktige. Syftet med förslaget är att ytterligare stärka oberoendet i den kommunala revisionen. Den som är vald till ledamot eller ersättare i kommunfullmäktige är enligt gällande kommunallag inte valbar som revisor. Förslaget är bra och är en logisk konsekvens av att revisorernas oberoende ska stärkas. Godkännande av årsredovisningen ska ske innan kommunfullmäktige tar ställning till ansvarsfrihet, avsnitt 17.13 Kommunfullmäktiges godkännande av årsredovisningen ska ske innan kommunfullmäktige tar ställning till frågan om ansvarsfrihet. Om revisorerna i sin berättelse exempelvis kritiserar förslaget till årsredovisning och menar att den inte har upprättats korrekt utifrån bokföringsmässiga regler och principer kan det vara ett skäl för kommunfullmäktige att vägra ansvarsfrihet. Det är då lämpligt att kommunfullmäktige först tar ställning till om de delar revisorernas kritik mot årsredovisningen. Därefter tar kommunfullmäktige ställning till om kritiken bör föranleda anmärkning eller vägrad ansvarsfrihet. Motsatt ordning skulle kunna innebära att kommunfullmäktige först vägrar ansvarsfrihet och därefter godkänner den årsredovisning som kritiken gäller. Syftet med förslaget är gott men kommunerna bör ha en möjlighet att själva välja ordningen på ärendena, varför bestämmelsen bör utformas som en bör-regel istället. Upplands Väsby kommun anser att följande förslag inte ska genomföras.
9 (10) Målsättningsstadgande om konkurrensneutralitet, avsnitt 13.4 Enligt målsättningsstadgandet ska kommuner och landsting, när de agerar på en marknad, verka för att uppträda konkurrensneutralt. Detta ska gälla om inte annat följer av lag eller annan författning. Syftet är att förebygga konflikter mellan kommuner och landsting och det privata näringslivet. Kommunen ifrågasätter givetvis inte syftet med bestämmelsen men kan ifrågasättas varför enbart detta målsättningsstagande och inte andra införs i kommunallagen. Det är en bättre ordning att ha införa målsättningsstadgandena i de lagstiftningar där de närmast hör hemma.. Utvidgat medlemskap, avsnitt 14.11 Kretsen kommunmedlemmar vidgas och omfattar även juridiska personer med fast driftställe i kommunen och ideella föreningar vars styrelse har säte i kommunen eller som bedriver verksamhet i kommunen. Detta innebär en rätt för dessa att överklaga beslut med laglighetsprövning. Kommunen anser att syftet med laglighetsprövningen, dvs som en slags allmän medborgartalan, luckras upp om kretsen av kommunmedlemmar utvidgas enligt förslaget. Ett inte alltför djärvt antagande är att en sådan utvidgning skulle leda till fler överklaganden. Handläggningstiderna är redan idag ganska långa hos förvaltningsrätterna p g a hög arbetsbelastning. Begränsningen av laglighetsprövningen för vissa budgetbeslut tas bort, avsnitt 14.13 Budgetbeslut som idag endast kan prövas med en begränsad laglighetsprövning, t ex beslut att åberopa synnerliga skäl för att inte balansera budgeten eller för att inte reglera ett negativt balanskravsresultat, ska kunna prövas full ut. Förslaget innebär att kommunen riskerar att inte ha en fungerande budget om samtliga budgetbeslut får överklagas. Budgetbeslut är särskilt viktiga för kommunen och det är inte önskvärt att riskera om inte ett missbruk så i alla fall ett förhalande. Utredningen anför som argument att kommunen vid ett överklagande ändå kan verkställa beslutet innan det fått laga kraft. Hur väl detta skulle kunna genomföras i praktiken är dock oklart. Ny kapitelindelning, avsnitt 18.2 Kommunallagen får 13 kapitel istället för dagens 10. Tre nya kapitel förs in om de anställda, medborgarna, kommunal samverkan och överlämnande av kommunala angelägenheter. Dessutom har nya
10 (10) bestämmelser förts in under övriga kapitel och vissa bestämmelser flyttas mellan kapitlen. Kommunen anser att den nuvarande kapitelindelning är väl inarbetad. Den modell kommunen skulle förespråka är istället att behålla 10 kapitel och istället inordna nya bestämmelser under dessa. Med bra underrubriker bör det inte några stora problem att hitta bland bestämmelserna. Kommunledningskontoret Hillevi Engström Kommundirektör Per-Ola Lindahl Utvecklingsdirektör