Till London 26 mars 2006 Regeringen genom Sven-Erik Österberg Kommun- och finansmarknadsminister, Finansdepartementet ANSÖKAN OM TILLSTÅND ATT BEDRIVA POKER VIA INTERNET Sökande: Ladbrokes Plc. Imperial House, Imperial Drive, Rayners Lane, Harrow, Middlesex HA2 7JW Saken: Lotteritillstånd enligt 45 lotterilagen Ladbrokes Plc. (nedan benämnt Ladbrokes ) får härmed inge ansökan om lotteritillstånd med anförande av följande. 1 YRKANDE Ladbrokes ansöker om tillstånd att i Sverige genom svenskregistrerat bolag bedriva verksamhet innefattande arrangerande av pokerspel över Internet, med följande villkor samt eventuella andra icke-diskriminerande och proportionerliga villkor avseende åtgärder mot spelmissbruk, punktbeskattning e d som anses relevanta: a) Ladbrokes skall inte låta någon som är under 18 år delta i pokerspel över Internet. b) Ladbrokes skall inte låta någon delta i pokerspel som inte själv har satt en gräns för hur mycket han eller hon kan förlora; - per dag, som kan ändras uppåt tidigast nästföljande dag, men nedåt när som helst, - per kalendervecka, som kan ändras uppåt nästföljande kalendermånad, men nedåt när som helst, och - per kalendermånad, som kan ändras uppåt nästföljande kalendermånad, men nedåt när som helst. Gränsen per dag skall aldrig få överstiga gränsen per vecka, och gränsen per vecka skall aldrig få överstiga gränsen per månad. c) Ladbrokes skall inte låta någon delta i pokerspel som inte själv har satt en gräns för hur länge han eller hon kan spela; - per dag, som kan förlängas tidigast nästföljande dag, men förkortas när som helst, - per kalendervecka, som kan förlängas tidigast nästföljande kalendervecka, men förkortas när som helst, och
- per kalendermånad som kan förlängas tidigast nästföljande kalendermånad, men förkortas när som helst. Gränsen per dag får aldrig överstiga gränsen per vecka, och gränsen per vecka får aldrig överstiga gränsen per månad. d) Ladbrokes skall endast marknadsföra spelet i tidningar och på Internet. Marknadsföring på Internet skall dock inte ske med länk till Ladbrokes hemsida eller den hemsida på vilken pokerspelet anordnas. Ladbrokes skall i sin marknadsföring ha en inriktning som är socialt ansvarstagande så att den inte uppfattas som alltför påträngande. Ladbrokes skall i samband med marknadsföringen och på spelplatsen ange telefonnumret till stödlinjen. e) Ladbrokes skall beakta och aktivt arbeta för att motverka problem med överdrivet spelande. Bland annat följande ska ingå i detta arbete: - Ladbrokes skall erbjuda möjlighet för spelare att själv stänga av sig från spel. - Ladbrokes skall till regeringen minst en gång per kalenderkvartal redovisa de konkreta åtgärder som Ladbrokes vidtagit i syfte att säkra de sociala skyddsintressena. f) Ladbrokes skall ha tillstånd att göra de anpassningar av spelreglerna som behövs på grund av att spelet anordnas och förmedlas över Internet, men anpassningen av spelreglerna får inte leda till att spelet av kunden uppfattas som en ny eller annan spelform. De anpassningar Ladbrokes föreslår skall i god tid underställas Lotteriinspektionen. g) Den högsta tillåtna insatsen skall vara två prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring på varje särskild vinstmöjlighet. h) Ladbrokes skall inte erbjuda allmänheten pokerspel över Internet innan Lotteriinspektionen har meddelat villkor samt kontroll- och ordningsbestämmelser. 2 GRUNDER FÖR YRKANDET Ladbrokes har mycket stor erfarenhet av att bedriva socialt och ekonomiskt ansvarstagande spelverksamhet. Svenska spelare deltar redan i pokerverksamhet över Internet via Ladbrokes internationella hemsidor www.ladbrokes.com respektive www.ladbrokespoker.com. Via överflyttning till Sverige skulle denna redan bedrivna verksamhet med svenska spelare dels justeras så att den uppfyller eventuella för svenskt tillstånd uppställda villkor som inte finns i det nuvarande brittiska tillståndet, dels komma under den svenska regeringens och Lotteriinspektionens tillsyn. Bägge dessa förändringar skulle förbättra regeringens möjlighet att kontrollera och säkerställa att Ladbrokes redan idag bedrivna verksamhet mot svenska spelare uppfyller de syften som regeringen anger för den svenska spelpolitiken. Ladbrokes är därutöver berett att också i övrigt - via t ex aktivt samarbete med Lotteriinspektionen och svenska organisationer för förebyggande och behandling av spelberoende,
inbetalning av punktskatter eller donationer till den svenska idrottsrörelsen - bidra till att de av regeringen angivna syftena bakom den svenska spelpolitiken uppfylls. 3 UTVECKLING AV ANSÖKAN 3.1 Ladbrokes 3.1.1 Ladbrokes är en spel- och vadhållningskoncern med säte i London. Ladbrokes utgör ett affärsområde i den börsnoterade Hilton-koncernen, vars andra stora affärsområde är hotellrörelsen Hilton International, som innehar och driver nästan 500 hotell i över 50 länder, däribland Sverige. Nyligen köptes hotelldivisionen inom Hilton-concernen av Hilton Hotels Corporation, amerikanska Hilton-gruppen, varför Ladbrokes inom kort självt kommer att vara börsnoterat såsom Ladbrokes Ltd på Londonbörsen (FTSE 100). 3.1.2 Ladbrokes är ett av de äldsta och största spelbolagen i världen, med drygt 12.000 anställda. Spelverksamheten inom Ladbrokes består bl a av cirka 2.500 vadhållningsbutiker i främst Storbritannien, men även Irland och Belgien. Härutöver bedriver Ladbrokes vadhållning och spel över Internet och andra medier, såsom digital-tv och mobilnätet. De som vill spela hos Ladbrokes via dessa medier måste först anmäla sig som medlem. Per idag har Ladbrokes.com över 1.5 miljoner registrerade medlemmar i cirka 160 länder. 3.1.3 Ladbrokes innehar licens för spelverksamhet i Storbritannien. Genom denna brittiska licens är Ladbrokes underkastat diverse regler och förhållningsvillkor som har uppställs i den brittiska spel- och lotterilagstiftningen. Dessa regler och villkor syftar till att uppfylla motsvarande skyddssyften som den svenska regeringen anger sig vilja uppfylla. 3.1.4 Ladbrokes kontrollerar spelandet på sina speltjänster på olika sätt, bl a genom att sätta upp maxbelopp för spelinsatser och genom att löpande övervaka spelandet och stänga av spelare som visar tendenser på att kunna riskera att drabbas av spelmissbruk. 3.1.5 Ladbrokes tog initiativ till inrättandet av och är ledande bidragsgivare åt organisationen GamCare, som är en av de ledande aktörerna i Storbritannien när det gäller att tillhandahålla information, råd och praktisk hjälp avseende hantering av negativa sociala effekter av spelverksamhet. GamCare utvecklar strategier för att förbättra insikten om dessa sociala effekter, stimulera en ansvarsfull inställning inom spelbranschen och beakta de särskilda behoven hos dem som drabbas av spelmissbruk. 3.1.6 Ladbrokes var pådrivande vid instiftandet av Responsibility in Gambling Charitable Trust, som är en stiftelse vars ändamål är att arbeta för att undvika spelmissbruk och för att säkerställa stöd till dem som ändå drabbas av detta. 3.1.7 Ladbrokes är drivande inom spelbranschen när det gäller att fastställa etiska riktlinjer för spel- och vadhållningsverksamhet, som bl a undviker risker för bedrägeri och tvättande av svarta pengar genom spelverksamhet, samt andra regler som skyddar konsumenten och förbättrar branschens produkter i övrigt. Ladbrokes är anslutet till Independent Betting Arbitration Service (IBAS) och följer deras riktlinjer för hur spelföretag bör agera i konflikter med missnöjda kunder. 3.1.8 Som framgått ovan lägger Ladbrokes stort fokus på att ta aktivt ansvar för de negativa effekter, av såväl social som ekonomisk karaktär, som spelverksamhet kan
föra med sig och på att lägga stora resurser på att motverka dessa effekter. Ladbrokes betraktar arbetet mot spelberoende som en självklar del av sitt sociala ansvar och som en bidragande orsak till koncernens goda rykte. 3.2 Ladbrokes verksamhet för svenska spelare 3.2.1 Ladbrokes hemsida www.ladbrokes.com har sedan augusti 2001 en specifik svenskspråkig avdelning. På denna avdelning erbjuds spelmöjligheter på såväl internationella idrottstävlingar som svenska idrottstävlingar och andra händelser i Sverige, såsom t ex riksdagsvalet. Via www.ladbrokes.com kan användaren klicka sig fram till andra delar av Ladbrokes spelverksamhet, däribland Ladbrokes pokertjänst, som också kan nås direkt via hemsidan www.ladbrokespoker.com. Även Ladbrokes pokertjänst har en specifik avdelning för svensktalande och erbjuder också svenskspråkig kundsupport. Av Ladbrokes nuvarande pokerspelare är en oproportionerligt stor del från Sverige. 3.2.2 Efter bifall till ansökan skulle den svenskspråkiga verksamheten med poker över Internet överföras till att drivas av sökandebolagen, alternativt något av dem, genom hemsidorna www.ladbrokes.se eller www.ladbrokespoker.se. 3.3 Lotterilagens förenlighet med EG-rätten 3.3.1 Enligt EG-fördraget Artikel 43 och 49 är det förbjudet att inskränka rätten för den som är etablerad i en medlemsstat, att tillhandahålla tjänster till andra medlemsländer eller att etablera sig på en annan medlemsstats territorium. Artikel 12.1 i EG-fördraget innehåller också ett grundläggande förbud mot diskriminering på grund av nationalitet. De angivna bestämmelserna är några av de mest fundamentala reglerna i EU. Reglerna är av grundlagskaraktär och skall utgöra bas för alla nationella regelverk. Det är därför av största vikt att lagstiftande församlingar, domstolar och andra myndigheter respekterar och upprätthåller dessa regler. 3.3.2 Enligt EG-rättslig praxis kan nationella monopolregler på spelområdet under vissa särskilda förutsättningar vara tillåtna. Vilka dessa förutsättningar är har noga klargjorts genom ett antal rättsfall från EG-domstolen. 1 Baserat på dessa rättsfall kan det konstateras att följande förutsättningar måste vara uppfyllda för att det från ett EG-rättsligt perspektiv skall vara tillåtet att ha nationella regler på spelområdet som inskränker de i punkt 3.3.1 angivna EG-rättsliga bestämmelserna: (i) (ii) (iii) De nationella reglerna måste vara icke-diskriminerande. Syftet bakom de nationella reglerna måste vara att medlemsstaten på grund av skäl som har godkänts av EG-domstolen vill begränsa spelverksamhet. Medlemsstaten måste också i linje med detta syfte agera för att begränsa spelverksamhet och får inte istället locka och uppmuntra till spel, eftersom de nationella reglerna genom sin tillämpning måste vara ägnade att uppfylla det uppgivna syftet. De nationella reglerna måste vara proportionella. 3.3.3 Regeringen beslutade den 19 maj 2004 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över lagstiftningen inom spel- och lotteriområdet (direktiv 2004:76). Statsrådet 1 Schindler (C-275/92) den 24 mars 1994, Läärä (C-124/97) den 21 september 1999, Zenatti (C-67/98) den 21 oktober 1999, Anomar (C-6/01) den 11 september 2003, Gambelli (C-243/01) den 6 november 2003 och Lindman (C-42/02) den 13 november 2003.
Bosse Ringholm förordnade samma dag f d kammarrättspresidenten Jan Francke som särskild utredare för detta uppdrag. Som experter förordnades bl a rättssakkunnig Jörgen van der Stad och ämnesrådet Monica Falck från Finansdepartementet och Lotteriinspektionens chefsjurist Jan Nyrén. Utredningen antog namnet Lotteriutredningen. 3.3.4 I fallet RÅ 2004 ref 95 (Wermdö Krog) hade Regeringsrätten att pröva om av det målet omfattade svenska lotteriregler var förenliga med EG-rätten eller inte. I strid med föredragandens väl underbyggda förslag härom avstod Regeringsrätten i det fallet från att fastslå att det svenska lotterimonopolet stred mot EG-rätten. Det framgår dock av domskälen att Regeringsrätten var av uppfattningen att agerandet dittills från den svenska statens sida och från de statligt kontrollerade spelbolagens sida gjorde att det svenska spelmonopolet låg på gränsen till vad som är EG-rättsligt tillåtet. Regeringsrätten underströk vidare i domen att det var viktigt att den svenska staten löpande utvärderar det befintliga systemet och säkerställer att de sociala skäl som påstås motivera spelmonopolet tillvaratas. I anslutning till detta hänvisade Regeringsrätten till det faktum att regeringen nyligen hade tillsatt Lotteriutredningen och att denna hade fått i uppdrag att se över Lotterilagen och föreslå erforderliga anpassningar av den svenska lotterilagen mot bakgrund av ny rättspraxis från EGdomstolen (läs Gambelli och Lindman). Regeringsrätten underströk även att en fungerande tillsynsverksamhet från Lotteriinspektionens sida i relation till bl a de statliga spelbolagen är viktig för att kunna upprätthålla förenlighet mellan lotterilagen och EG-rätten. 3.3.5 Nyligen erhöll Svenska Spel tillstånd för att anordna pokerspel över Internet. Tillståndet meddelades oaktat det faktum att både Lotteriinspektionen och Folkhälsoinstitutet motsatte sig att Svenska Spel skulle beviljas detta tillstånd. Lotteriinspektionen hade bl a motiverat sitt avslag med att ett beviljat tillstånd för Svenska Spel att bedriva pokerverksamhet över Internet kunde medföra att den svenska lotterilagstiftningen inte längre var förenlig med EG-rätten. 3.3.6 Lotteriutredningen avgav sitt slutbetänkande den 27 januari 2006 (SOU 2006:11). Av betänkandet framgår att Lotteriutredningen efter nästan två år av utredningsarbete och analys, kommit fram till att den svenska lotterilagstiftningen, så som den tillämpats hittills, står i strid med EG-rätten. Denna analys förefaller vara giltig sedan lång tid tillbaka, men i vart fall sedan regeringen i strid med bl a Lotteriinspektionens avrådande - beviljade Svenska Spels ansökan om att bedriva pokerverksamhet över Internet. I detta hänseende uttalas i betänkandet bl a följande 2 : Lagstiftningens förenlighet med EG-rätten Bedömning: Det är inte möjligt att slå fast huruvida den svenska lagstiftningen är förenlig med EG-rätten men det finns såväl i fråga om de syften som legat till grund för lagstiftningen som vid den praktiska tillämpningen oklarheter som gör att förenligheten med EG-rätten kan ifrågasättas. Det kan befaras att den svenska lagstiftningen numera inte kan anses förenlig med EG-rätten. Sedan regeringen den 24 november 2005 beviljat Svenska Spel tillstånd att över Internet anordna pokerspel kan det enligt utredningen befaras att man överträtt en gräns då den svenska lagstiftningen inte längre kan anses förenlig 2 SOU 2006:11 sid 241ö, 245n och 318ö.
med EG-rätten. Det är svårt att hävda att denna åtgärd syftar till att begränsa spelverksamheten och minska spelandet, även om önskan skulle vara att försöka kanalisera pokerspelandet från Sverige till en svensk anordnare. Enligt utredningen kan man befara att EG-domstolen inom överskådlig tid konstaterar att en reglering som den svenska, i ett eller i flera avseenden, inte är förenlig med gemenskapsrättsliga regler. 3.3.7 Lotteriutredningens bedömning att Lotterilagen, så som den tillämpats hittills, strider mot EG-rättens krav, framgår kanske allra tydligast genom det faktum att utredningen föreslår ett flertal åtgärder som syftar till att göra Lotterilagen mera förenlighet med EG-rätten men samtidigt uttalar att den är osäker på om Lotterilagen skulle stå sig vid en EG-rättslig prövning även om dessa åtgärder skulle genomföras. I detta hänseende uttalar Lotteriutredningen bl a följande 3 : De föreslagna åtgärderna bör visserligen innebära att regleringen bättre än tidigare överensstämmer med EG-rätten men kan knappast ges den betydelsen att det nu kan sägas att regleringen utan någon tvekan skulle stå sig vid en prövning. 3.3.8 Lotteriutredningens uttalanden beträffande den bristande förenligheten mellan Lotterilagen och EG-rättens krav, utgör inte förslag om kommande lagstiftning. Uttalandena måste istället - mot bakgrund av Lotteriutredningens särskilda uppdrag och kompetens och den relativt långa tidsperiod som utredningen har haft på sig för att göra en väl underbyggd analys ses som auktoritativa uttalanden om gällande rätt. 3.3.9 Av 9, 15 1 st och 45 lotterilagen framgår vilka som kan beviljas svenskt lotteritillstånd. Enligt 9 lotterilagen kan svenska juridiska personer som främjar allmännyttiga ändamål erhålla lotteritillstånd. Tillstånd enligt denna regel kan ges till såväl ideella organisationer som andra juridiska personer, så länge de är svenska. Av 45 lotterilagen framgår att regeringen också kan bevilja lotteritillstånd i andra fall och annan ordning än vad som framgår av lotterilagen i övrigt. Regeringen har med stöd av denna regel beviljat tillstånd till olika sorters aktörer, såsom Svenska Spel, ATG och Affärsbankerna. Däremot har regeringen hittills inte gett lotteritillstånd till utländska aktörer. Något hinder för regeringen att med stöd av 45 lotterilagen bevilja tillstånd till utländska aktörer finns dock inte. 3.3.10 Ett avslag på Ladbrokes ansökan skulle av i vart fall något av följande skäl stå i strid med EG-rätten: London som ovan Ladbrokes Plc John O Reilly Douglas Roos 3 SOU 2006:11 sid 299n.