Framsyn för krisberedskap. När krisen kommer

Framsyn för krisberedskap När krisen kommer

KUNGL. INGENJÖRSVETENSKAPSAKADEMIEN (IVA) är en fristående akademi med uppgift att främja tekniska och ekonomiska vetenskaper samt näringslivets utveckling. I samarbete med näringsliv och högskola initierar och föreslår IVA åtgärder som stärker Sveriges industriella kompetens och konkurrenskraft. För mer information om IVA och IVAs projekt, se IVAs webbplats: www.iva.se Utgivare: Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA), 2008 Box 5073, SE-102 42 Stockholm Tfn: 08-791 29 00 IVA-M 377 ISSN: 1102-8254 ISBN: 978-91-7082-786-0 Layout: Eva Stattin & Pelle Isaksson, IVA Denna rapport finns att ladda ned som pdf-fil via projektets hemsida www.iva.se/kris

there are known knowns; there are things we know we know. We also know there are known unknowns; that is to say we know there are some things we do not know. But there are also unknown unknowns the ones we don t know we don t know. Donald H Rumsfeld, Department of Defense News Briefing, 12 februari, 2002. Tack Denna rapport är framtagen av huvudpanelen för projektet Framsyn för krisberedskap som drivits av Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA) under 2006 2008 med finansiering av Krisberedskapsmyndigheten (KBM). Rapporten baserar sig delvis på egna analyser, men är framför allt en syntes av resultaten från tre delprojekt som bedrivits inom projektets ram: Ett systemperspektiv på samhällets krishantering och krisberedskap, Samhällskritiska transporter samt Kommunikations- och informationsflöden. Huvudpanelen har bemannats med följande personer ur IVAs nätverk: Måns Collin, fd koncernchef, Nynäs Petroleum Agneta Dreber, vd, Livsmedelsindustrierna Lars Hedström, departementsråd, Statsrådsberedningen (fd överdirektör KBM) Bo Källstrand, vd, Svensk Energi Erik Lautmann, vd, Jetpak Group Evert Lindholm, fd vd, Kommunförbundet Ingrid Mogensen, Electrolux Jan Nygren, ISAK AB Peter Nygårds, Swedbank Kurt Petersen, professor risk- och säkerhetsanalys, Lunds universitet Tomas Ries, vd, Utrikespolitiska institutet Madelene Sandström, gd, FOI Claes-Bertil Ytterberg, biskop, Västerås stift Vi vill tacka alla för det stora engagemang som visats, de insiktsfulla erfarenheter som deltagarna frikostigt har delat med sig av, samt de värdefulla och viktiga synpunkter som resulterat i denna rapport. Ett särskilt tack vill vi rikta till de tre panelordförandena Christel Wiman, Christina Jutterström och Staffan Näsström, samt till de tre panelprojektledarna från IVA: Åsa Valadi, Staffan Eriksson och Bengt Mölleryd. Avslutningsvis vill vi betona att all framtidsanalys måste innehålla ett stort mått ödmjukhet. Detta är speciellt viktigt i samband med diskussioner om krishantering, eftersom samhällsutvecklingen är så snabb. Icke desto mindre är det vår förhoppning att projektets analyser och förslag ska kunna vidareutvecklas och att projektet Framsyn för krisberedskap därmed ska bidra till ett mer robust samhälle med start redan nu. Stockholm, februari 2008 Ylva Hambraeus Björling Ordförande Lars G Larsson Huvudprojektledare

Innehållsförteckning Framtidens krisberedskap i samverkan...6 Crisis Management Foresight Cooperation...8 1. Mål och utgångsläge... 11 Mål... 11 Utgångsläge... 11 2. Framsyn...12 3. En struktur för krishantering...21 Övergripande struktur...21 Krishantering i en enkel organisation...22 Krishantering i en multiorganisation...23 Krishantering på regeringsnivå...24 Krishantering i en internationell organisation...24 4. Vad behöver göras?...25 Övergripande åtgärder...25 Information och kommunikation...28 5. Vad är en kris?...31 Bilden av en kris...31 Krishantering i praktiken...32 Krishantering inom några viktiga samhällsområden...33 6. Om projektet...37 Bakgrund...37 Syfte och mål...38 Metod...38 7. Några definitioner och begrepp...41 8. Bilaga...43 Paneldeltagare...43 Referenser...46

Framtidens krisberedskap i samverkan Vem skulle ha tagit beslut om att flytta lastbilarna som blockerade vägen under snökaoset på Södertörn i november 2007? Vem hade ansvar för att se till att smålänningarna fick tillbaka elen efter stormen Gudrun? Vem rycker ut och var finns samhällets reserver vid stora kriser? Tidigare hade vi ett stort mobiliseringsförsvar med resurser som också kunde användas vid kriser i fredstid idag har vi ett försvar, inriktat på internationella insatser, som inte kan bistå på samma sätt. Vem ska vi förlita oss på? Många svenskar ansåg att staten skulle ha gjort betydligt mer under tsunamin. Vem identifierar nya risker och hur påverkar ny teknik? Exempel: Stora centrallager har IT-baserade robotsystem utan el kan ingen beställa eller hitta varorna och maten ruttnar på lagerhyllorna. Vem ska man lita på? Förr lyssnade vi enbart till Sveriges Television och Sveriges Radio. Idag har vi ett stort antal kommersiella kanaler, internet och bloggar. Det är allt oftare företag som ansvarar för infrastruktur som el och telekommunikation. Hela samhället karaktäriseras av krav på ökad effektivitet, både inom näringsliv och inom offentlig sektor. Detta har lett till specialisering, storskalighet, outsourcing och bantning av verksamheter. Och det är något som är problematiskt för krishanteringen, eftersom det leder till fragmentering vad gäller ansvar och befogenheter, och till minskad reservkapacitet för att hantera kriser. Samhället måste utveckla sin krishanteringsförmåga för att möta dessa förändringar. IVAs projekt Framsyn för krisberedskap har tittat på Sveriges krisberedskap med nya ögon och föreslår härmed ett antal viktiga åtgärder, som kan starta redan nu, för att vi bättre ska kunna möta framtidens kriser. Det finns en utbredd föreställning att det är statens ansvar att ingripa och ta ansvar för att skydda samhället mot allvarliga kriser. Staten har självfallet en viktig roll i krisberedskapen, men det räcker inte. Idag krävs samverkan mellan samhällets alla olika delar. Det svenska systemet med oberoende myndigheter styrda av ett strikt regelsystem har varit effektivt och framgångsrikt. Ansvarsprincipen gäller den myndighet som ansvarar för en fråga under normala omständigheter ska också göra det i en krissituation och då följa sitt regelsystem. Detta regelstyrda synsätt förutsätter att krisen är så begränsad att myndighetens linjeorganisation kan överblicka läget, fatta korrekta beslut och själv disponera nödvändiga resurser. Men hanteringen av en mer komplex kris förutsätter samverkan mellan olika aktörer (så kallad multiorganisation) och målstyrning baserad på en gemensam värde- 6

grund. Med värdegrund menar vi här en viss uppsättning normer och värderingar, som är nödvändiga för att kunna göra prioriteringar och sätta mål. För en effektiv krishantering i det svenska samhället måste vi ta vara på de möjligheter som detta synsätt erbjuder. Privatiseringen och outsourcingen i det svenska samhället kommer att fortsätta, vilket innebär att det svenska näringslivet på ett helt annat sätt än nu måste bli en integrerad del av den nationella krisberedskapen. Detta innebär att beredskap för kris och krishantering på nationell eller regional nivå bör bli en naturlig del i det ordinarie kvalitetsarbetet för de företag som har en nyckelfunktion vid kris. Företagen har ett egenintresse att utveckla en krisberedskap som svarar mot den servicenivå man avtalat med sina kunder. I de fall då samhället ställer större krav än vad som är företagsekonomiskt rimligt bör staten ta initiativ till avtalslösningar för att säkerställa den högre säkerhetsnivå man beslutat vara nödvändig. Frivilligorganisationerna (Non-Governmental Organisations, NGOs) som bidrar med medborgarnytta har en viktig funktion att fylla. Dessa organisationer, till exempel svenska kyrkan, andra religiösa samfund, Röda korset, scouterna och olika communities, kommer också att agera vid kriser det behövs därför en plan för hur de ska ingå i ett organiserat samarbete. Det behövs också mandat, resurser och gemensamma övningar. Även den enskilda medborgaren är viktig i krisberedskapen. För att visa samhällets beredskap inför kriser och för att bygga upp en psykologisk beredskap mot kris hos allmänheten bör en bred informationssatsning göras: När krisen kommer!. Regeringen behöver ha möjligheter att snabbt kunna fatta formella beslut för att anslå extra budgetmedel, besluta om nödvändiga avsteg från normala lagar, exempelvis från konkurrenslagstiftningen och upphandlingsregler, och prioritera knappa resurser, till exempel läkemedel och livsmedel. Vad behöver göras? Övergripande åtgärder: Inför en tydlig ansvarsfördelning samt en beslutsmodell för respektive fas av krisen före, under och efter. Säkra väsentlig infrastruktur genom avtal med ägarna av infrastrukturen, till exempel elförsörjning och elektroniska kommunikationer. Skapa förutsättningar för en värderings- och målstyrd multiorganisatorisk samverkan för krishantering. Ta fram underlag för en beredskapslogistik av framför allt livsmedel och läkemedel. Satsa på forskning och utbildning för framtidens krisberedskap och krishantering. Öka samverkan mellan aktörer inom olika sektorer, till exempel transportsystemet. Ge frivilligorganisationer (NGOs) ansvar och resurser för att agera i kris. Stimulera och stöd näringslivets egna insatser för krisberedskap. Information och kommunikation: Säkerställ att public service kan förmedla oberoende och trovärdig information med fler distributionskanaler. Gör en bred kommunikationssatsning: När krisen kommer!. Skapa en nationell krisportal, www.sos.se. Skapa förutsättningar för bättre informationsvärdering och källkritik. Använd även mobila enheter som avancerade bärare av viktigt meddelande till allmänheten, VMA. 7

Crisis Management Foresight Cooperation Who should have taken the decision to move the lorries that were blocking roads during the snow chaos in Södertörn in November 2007? Who was responsible for ensuring that the power was restored for the people of Småland following Hurricane Gudrun? Who turns out and where are the reserves in the case of major emergences? In the past we had a large national defence force that could be mobilised and used in the case of peacetime emergencies today our armed forces are focused on international efforts and cannot help to the same extent. Who can we rely on? Many Swedes believe the Government should have done much more during the tsunami disaster. Who identifies new risks and monitors the impact of new technologies? Example: Large main warehouses have IT-based robotic systems without electricity no one can place orders or find the goods and the food rots on the shelves. Who should we trust? In the past we listened exclusively to Swedish Television and Swedish Radio. Today there are numerous commercial channels, the Internet and blogs. Companies are increasingly becoming responsible for infrastructure such as electricity and telecommunications. Society as a whole is characterised by expectations for greater efficiency in both the private and public sectors. This has led to a trend towards specialisation, economies of scale, outsourcing and scaling down operations. This trend is problematic for emergency management because it leads to the fragmentation of authority and responsibilities and to a smaller reserve capacity to handle crises. To deal with these changes, Sweden needs to develop its emergency management capacity. IVA s project Crisis Management Foresight has taken a fresh look at Sweden s emergency preparedness and hereby suggests a number of important measures, starting today, to improve our ability to deal with future emergencies. There is a widespread notion that it is the Government s responsibility to step in and take responsibility to protect society from serious crises. Naturally, the Government has an important role to play in emergency management, but this is not enough. Today we need cooperation between all sections of society. The Swedish system of independent public authorities working according to a strict set of rules has been effective and successful. The responsibility principle applies, i.e. the authority that has responsibility for an area under normal circumstances will also be responsible for that area in an emergency situation and will act according to its own set of rules. This rule-driven approach presupposes that the emergency is sufficiently limited so that the authority s line organisation can take stock of the whole situation, make the right decisions and have the necessary resources at hand. But management of more complex emergencies requires cooperation between different players (so-called multi-organisation) and working towards objectives based on common values. By common values we mean having a specific 8

set of norms and values, which is necessary when prioritising and establishing goals. For effective emergency management in Sweden, we need to exploit the possibilities that this approach offers. Privatisation and outsourcing will continue in Swedish society. This makes it essential for Swedish industry, in an entirely different way than at present, to be an integrated part of the national emergency management system. This means that emergency preparedness and management at the national or regional levels should be a natural aspect of the quality assurance work carried out by companies that have a key role in the event of emergencies. It is in a company s own interest to develop an emergency management plan that is in line with the service level agreed upon with customers. In cases where society expects more than what is economically reasonable for a company, the Government should take the initiative to find solutions in the form of agreements to guarantee the higher level of security that it has determined is necessary. Non-Governmental Organisations (NGOs) that provide assistance to people have an important role to play. These organisations, such as the Church of Sweden, religious associations, the Red Cross, the Boy Scouts and various communities will also act in the event of emergencies. There therefore needs to be a plan outlining their role in an organised collaboration. We also need mandates, resources and joint drills. Individual citizens are also important for emergency preparedness. To show how society is prepared and in order for people to be psychologically prepared for emergencies, there should be a widespread information campaign: In the event of an emergency! The Government needs to be able to make formal decisions quickly to allocate extra budgetary funds, decide on necessary deviations from normal laws, e.g. from competition law and procurement rules, and to prioritise limited resources, e.g. food and medicine. What needs to be done? General measures: Introduce a clear division of responsibilities and a chain of command for each phase before, during and after an emergency. Secure important infrastructure by entering into agreements with the infrastructure owners, e.g. the power supply and electronic communications. Create the necessary conditions for assessment and target-oriented multi-organisational emergency management cooperation Draft a plan for relief logistics, primarily for food and medicines. Invest in research and education for future emergency preparedness and emergency management. Increase interaction between players within different sectors, e.g. the transport system. Give NGOs responsibilities and resources to act in a crisis. Stimulate and support private sector crisis management initiatives. Information and communication: Ensure that public services can communicate independent and credible information through several distribution channels. Organise a widespread information campaign: In the event of an emergency! Create a national emergency management portal, www.sos.se. Create the necessary conditions for better information assessment and source evaluation. Include the use of mobile technology to transmit emergency information to the general public.

10

1. Mål och utgångsläge Mål Det övergripande målet för projektet Framsyn för krisberedskap är att bidra till att minska samhällets sårbarhet och stärka krisberedskapen i Sverige. Projektet ska också bidra till att skapa nätverk av aktörer som kan samverka för att hantera en kris. Detta ska ske genom en dialog mellan företrädare för näringsliv, myndigheter och forskare inom ett antal sektorer. Uppdraget till projektet har varit att: Identifiera trender i samhällsutvecklingen, inklusive den tekniska utvecklingen, med ett tidsperspektiv på 10 15 år, samt belysa vilka nya beroendeförhållanden och känsligheter för störningar som denna utveckling kan ge upphov till (se kapitel Framsyn). Öka näringslivets insikt om samhälleliga beroendeförhållanden och sårbarheter samt öka deras medvetenhet om dess roll i samhällets krisberedskap och krishantering (se kapitel En struktur för krishantering). Ge konkreta förslag på hur de sårbarheter som identifierats kan bemötas i ett framtida perspektiv, samt på hur man kan etablera samverkansformer mellan näringslivet, frivilligorganisationer och myndigheter (se kapitel Vad behöver göras?). Utgångsläge De senaste decenniernas samhällsutveckling kännetecknas av ständiga krav på ökad effektivitet och produktivitet. Medlet för att uppnå detta har främst varit införandet av olika former av konkurrensmekanismer: avoch omregleringar. I ekonomiska termer kan man förenklat säga, att kampen för tillvaron bland de konkurrerande organisationerna går ut på att minimera de totala kostnaderna per producerad enhet. De generella medel som stått till buds för att stärka konkurrenskraften har främst varit specialisering, storskalighet och minimering av kapitalbindningen i verksamheten. Utifrån sett manifesterar sig detta i form av globalisering och outsourcing av verksamheter, samt minimerad bemanning och lager. Vid normala förhållanden är denna fragmentering inget problem, eftersom de autonoma organisationernas samspel beträffande ansvar och befogenheter är reglerade genom lagar, föreskrifter och avtal. Problemet uppstår när man hamnar i den situation som i avtal beskrivs som force majeure, det vill säga kris. Ur krishanteringssynpunkt är utvecklingen problematisk, eftersom den leder till fragmentering av ansvar och befogenheter inom viktiga samhällssektorer, och till minskad reservkapacitet inom dessa verksamheter. Ser man framåt är det svårt att tänka sig att konkurrens och krav på ökad effektivitet vare sig vi ser det på ett nationellt eller globalt plan kommer att minska eller upphöra inom överskådlig tid. Snarare pekar det mesta på en accelererande utveckling med åtföljande negativa konsekvenser för vår förmåga att hantera stora kriser, om vi inte samtidigt utvecklar krishanteringen för att möta dessa förändringar. 11

2. Framsyn Världen vi lever i präglas av en ökande grad av beroenden med åtföljande nya hot och sårbarheter. Nedan beskriver vi översiktligt ett antal viktiga trender och bakomliggande processer. I bilagan anges ett antal studier som diskuterades i projektets inledande fas. Klimatet förändras Ett förändrat och mer instabilt klimat förefaller redan nu medföra fler och kraftigare stormar, mer översvämningar och skred, längre och djupare köldperioder, värmeböljor, större växlingar mellan nederbörd och torka och så vidare. Dessa händelser kommer troligen att fördelas ojämnt mellan olika regioner. Genom att omställningen är relativt långsam finns tid för förberedelse ett rationellt samhälle kan bygga om den fysiska infrastrukturen och bebyggelsen så att den klarar ett varmare och framför allt mer ostadigt klimat. Den statliga Klimat- och sårbarhetsutredningen presenterade i oktober 2007 Sverige inför klimatförändringarna hot och möjligheter, som visar konsekvenserna av ett varmare och mer varierat klimat och hur vi på olika sätt och inom olika områden ska möta förändringarna. Klimatförändringarna kommer att driva den tekniska utvecklingen framför allt av bränslen och processer. Kraftiga klimatförändringar kan också komma att resultera i migrationsflöden från speciellt utsatta regioner med socioekonomiska och hälsorelaterade konsekvenser. Resurserna är knappa Resursknapphet till följd av minskade resurser eller att fler konkurrerar om existerande resurser är en av de främsta orsakerna till människans flyttningar och konflikter. Mycket talar för att resurser (till exempel olja) även i moderna samhällen skapar eller bidrar till konflikt. Det moderna samhället blir också alltmer beroende av kontinuerligt tillflöde av råvaror och förnödenheter som energi. Störningar kan få stora konsekvenser. Sverige kan komma att dras in i sådana förlopp genom våra stora obebyggda landområden och tillgången på vissa unika mineraler. Globaliseringen Globalisering sker på flera olika plan och i olika sammanhang. Viktiga drivkrafter är transporttekniska och ekonomiska. Informations- och kommunikationstekniken knyter ihop länder och regioner med information och relaterade flöden, till exempel ekonomiska och finansiella. Alla dessa beroenden binder samman jorden till ett globalt system med de sårbarhetskonsekvenser detta för med sig. Välfärd och tillväxt starkt kopplat till globalisering och ekonomisk utveckling medför både ökad förmåga att skydda sig och minskad tolerans mot lidande och förlust. En konsekvens av globaliseringen är omfördelning av funktioner och ekonomisk betydelse mellan städer och regioner. I den globaliserade ekonomin samlas makt och inflytande till nya platser och det sker bland annat omskiktning av funktioner för beslut 12

och inflytande. Detta skapar nya beroendeförhållanden där Sverige kan komma att få en position i ekonomin som är underordnad andra länder och regioner. Omvänt gäller att Sverige kan ta andra, nya roller och uppgifter i det globala systemet. Globaliseringen innebär ökat resande och ökad världshandel. Svenskar kommer i ökad omfattning att resa till länder långt bort i egenskap av turister, i affärer eller av familjeskäl. Varuförsörjningen bli allt mer beroende av att världshandeln fungerar, i synnerhet som produktionen av en specifik produkt sprids över flera länder och världsdelar. Större och färre centrallager byggs upp på strategiska punkter i världen samtidigt som traditionell lagerhållning alltmer försvinner och ersätts av ett kontinuerligt varuflöde enligt Just-In- Time-konceptet. En annan aspekt på globaliseringen av transporter är tendensen till snabbare spridning av sjukdomar. Ideologiska krockar skapar nationalism Många konflikter och kriser finner sin ideologiska drivkraft i konkurrerande religions- och värdesystem. Inte sällan överlagras dessa av en allmänt oförsonlig hållning till det västerländska samhällets livsstilar. Yttrandefrihetens konsekvenser, norm- och värdesystem i snabb förändring, den förhållandevis snabba jämställdhetsutvecklingen, ökad tolerans för sexuella minoriteter samt en åldrande västerländsk befolkning som samtidigt har maktoch tolkningsföreträde kan vara en nagel i ögat för fundamentalistiska grupper. Den globaliserade ekonomin innebär huvudsakligen fördelar, men skärper krav på omställning och förnyelse. Globaliseringen utmanar traditionella värden och miljöer. Globaliseringen ger upphov till en motkraft, som möjligen kan förklara framväxten av nationalism på en del håll, ibland med fundamentalistiska inslag. De nationalistiska strömningarna kan tända eller förstärka regionala spänningar med etniska och politiska förtecken som kan blossa upp till konflikt och kan leda till en kris i full skala. Internationell kriminalitet och olaglig handel över gränser Analogt med att företag opererar världsomspännande uppstår internationellt organiserad kriminalitet. Sverige utsätts i växande grad för sådan kriminalitet, och blir i vissa fall till och med hemvist och central för detta. Nya konflikter uppstår Det finns mängder av resurser och kapacitet i världen för produktion och spridning av vapen för skada i stor skala. Vissa sådana resurser kontrolleras av stormakterna. Kunskapen och tekniken är dessutom så spridda och tillgängliga att det måste räknas som en definitiv risk att dessa vapen kommer till användning för utpressning eller i någon regional konflikt. Samtidigt ökar samverkan mellan civila och militära krafter för att lösa konflikter. En viktig del är internationella fredsstödjande operationer som ofta inrymmer blandade civila och militära inslag, till exempel militärt skydd av civilt biståndsarbete i oroshärdar där man annars inte skulle kunna ge stöd. Svensk militär som arbetar i fredsstödjande operationer utsätts för sådan exponering. Risken för väpnade konflikter och regionala storkrig är hög. Mekanismerna är ofta tröga för att lösa konflikter och för att förebygga kriser och våld genom internationella förhandlingar och system. Många av dessa konflikthärdar har sina rötter i urgamla oförrätter och spänningar. Psykisk ohälsa i förändringssamhället I vårt samhälle med höga krav på förändring och utvecklingsförmåga utsätts individer för stora påfrestningar. Psykisk ohälsa och 13

14

obalans kan uppstå och innebära hot mot omgivningen. I vissa fall har det visats i efterhand att till exempel extrema bombdåd utförts av sådana individer. Migration och befolkningsomflyttning Inte bara klimatförändringar och kampen om energitillgångarna får geopolitiska konsekvenser. Även demografiska förutsättningar med en stor andel instabila regioner bidrar till ökade migrationsflöden till områden med bättre förutsättningar för ett bra liv. De skeva ekonomiska förutsättningarna i olika delar av världen leder till ökade hot om terror och organiserad kriminalitet. Migrationen mellan regioner, länder och världsdelar medför ökad kontakt och konfrontation mellan traditioner och kulturer. Kulturer som är mer eller mindre disparata möts allt oftare inom samma land, också det en följd av globaliseringen. Särskilt de stora städerna inrymmer olika kulturer och befolkningsgrupper. Regional utveckling Vissa länder och regioner, till exempel Ryssland, Kina, Indien, Mellanöstern och stora delar av Afrika, kommer att möta enorma omställningar under en överskådlig framtid. Ekonomisk tillväxt med ökad internationell handel och kontakt innebär förstås en positiv utveckling, även om den också medför ett ökat internationellt beroende. Terrorism Sverige är antagligen inte primärt mål för något av dessa hot, men kan ändå komma att beröras. Teknik och vetenskap Den tekniska utvecklingen påverkar förutsättningarna för samhällets utveckling inom allt fler områden. Kunskapsuppbyggnad och användning innebär såväl mer sårbara system som ökad förmåga att lösa problem. Teknisk utveckling kan sägas ha första och andra ordningens effekter, där den första är den avsedda effekten. I det andra ledet inryms dock ofta en baksida. Nya material för nya användningsområden inrymmer till exempel mängder av säkerhetsfrågor i andra eller tredje led. Man kan översiktligt lista några intressanta teknikområden som har hög krisrelevans: Materialområdet med mikro- och nanoutveckling från funktionella material till specialkemikalier och ämnen med farmakologiska verkningar, har en utomordentligt omfattande säkerhets- och krisrelevans. Biomedicinen präglas på många sätt av en omvälvande utveckling. Lovande botemedel och hälsobringande verkningar står i förgrunden, men det finns också en skuggsida. Ett näraliggande teknikområde är miljösensorer som kan användas till exempel för att detektera oönskade kemikalier i miljön. Informationstekniken erbjuder en växande flora av verktyg och media som kan användas för mer effektiva operationer såväl legalt som med kriminella förtecken. En särskild aspekt är de ökade möjligheterna till gränslös övervakning och ansamling av personlig information. Dessa instrument kan användas både krisförebyggande och under kris. Simulering är ett instrument med växande potential, att användas i besluts- och beräkningsprocesser med stor komplexitet. Simulering kommer att kunna användas för att pröva hållbarheten hos tekniska anläggningar och system liksom för att identifiera konspirativa säkerhetsluckor i kommunikationsutrustningar. 15

Rymden är ett tillämpningsområde för teknik av alla kategorier som kommer att vara starkt pådrivande för säkerhetstänkande och procedurer på många andra områden. Mindre offentlig sektor och ökad privatisering Samhällsutvecklingen från 1950- och 60-talens folkhem till dagens internationella och omreglerade värld kommer att fortsätta. Ansvaret förskjuts från staten till företag och individer. Fler aktörer kommer att vara delaktiga i det framtida samhället. Några av de mest tydliga exemplen på statens minskade ansvar är: Omregleringar av tidigare statliga och kommunala monopol, exempelvis el, tele, järnväg, vatten och sophantering. Nedrustning och specialisering av försvaret. Pensionsreformen där individen blir ansvarig för den egna funktionen. Kyrkan skild från staten. En självständig riksbank. Utförsäljning av statliga företag. Privata vårdgivare som ett komplement till den offentliga sjukvården. Individualiserad och självfinansierad arbetsmarknadsförsäkring. Trafikförsäkring som bär sina egna kostnader. Statens mandat och inflytande minskar Statens beredskapsansvar har flyttat till kommunerna. Det gamla civilförsvaret har blivit decentraliserat, och det är nu kommunernas ansvar att skydda befolkningen vid en kris. Och när en kris sträcker sig över kommungränserna finns behov av samverkan. I och med att fler aktörer bidrar till att leverera medborgarnytta kommer de att bygga upp trovärdighet, kontakter och varumärken. Dessa aktörer kommer också att agera vid kriser. Forskning har visat att globalt framgångsrika företag bland annat kännetecknas av en mycket stark företagskultur som kan överskugga ingående nationella kulturer. Kommersiella krafter får mer inflytande över informationssamhället Ägarkoncentration inom privata medier blir allt större. Viss kritisk infrastruktur kontrolleras av några få aktörer (till exempel distributörer via satellit eller kabel), det vill säga en oligopolliknande situation. Samtidigt tillkommer många mindre alternativa, parallella medier med olika trovärdighet. Frivilligorganisationer (NGOs) får större betydelse Frivilligorganisationer (NGOs) blir allt fler och mer aktiva, och förändras över tiden. Med begreppet menas icke-vinstdrivande frivilligorganisationer det som inte är företag eller offentlig sektor. Som exempel kan nämnas Röda Korset, Svenska kyrkan och andra religiösa samfund, fackförbund, branschorganisationer, bostadsrättsföreningar, idrottsföreningar men också communities med sin bas på Internet. Dessa organisationer sköter allt mer, ställer krav och gör insatser både i det vardagliga och vid kriser. Alternativa grupperingar virtuella, lokala, nationella och globala får allt större inflytande I och med utvecklingen mot minskad samhörighet med nationalstaten och statens minskade inflytande och ansvar, får lokala, nationella och globala grupper större inflytande. Även virtuella nätgrupperingar (communities, bloggar med mera) är viktiga för att sprida information. Fler och fler har flexibla arbetsplatser Arbetsgivaren har hög trovärdighet och tillhandahåller ett informationssystem med 16

relativt hög tillförlitlighet och tillgänglighet. Denna trend förstärks, delvis till följd av minskat utbud av arbetskraft, då företagen för att anses som attraktiva arbetsgivare kommer att vilja stärka banden med de anställda, till exempel genom att ansvara för viss kommunikationsutrustning för mobilitet i arbetet, inklusive i den egna bostaden. Allt större beroende av elektroniska kommunikationer I takt med ett ökat användande av elektroniska kommunikationer kommer bredbandsnät och webbplatser att få högre kapacitet. Ip-telefoni, med eller utan avtal med operatör, ökar (till exempel Skype). Endast FM-radio sänds i ett separat nät, skilt från internet. Ip-telefoni innebär svårigheter att lokalisera personen som ringer, samtidigt som den är beroende av el och internetaccess för att fungera. Sökmotorerna blir alltmer kommersiella och kontrolleras av några få internationella aktörer, oftast utanför Sverige. De mobila näten är sårbara då de kräver kontinuerlig elförsörjning. Sårbarheten ökar också till följd av att internet blir den dominerande informationsbäraren. Många företag och privatpersoner kommer att förlita sig enbart till nätet och blir därmed mycket sårbara för avbrott och störningar i internettrafiken (ip-telefoni, ip-tv och internet). Elektroniska betalningar ökar Den redan idag frekventa användningen av betal- och kreditkort kommer att öka. Högre säkerhet med inbyggda chips eller annan kompletterande verifiering gör kontokortsbedrägerier svårare. Krav på allt omedelbart Information finns tillgänglig för alla direkt när den uppstår. Det är inte längre en aktör som har ensamrätt på att ta till sig och vidareförädla information. I framtiden kommer det att vara naturligt att söka information från olika aktörer, från public service, men också från alternativa tv-kanaler, radio och hemsidor. Konvergens leder också till att samma nyhet distribueras via olika plattformar, vilket är en nyhet för både myndigheter och företag. Kunder (medborgare och företag) kan ha tillgång till mer aktuell information än leverantörerna har via sina egna interna kanaler. Trovärdigheten hos public service består Trots ett ökat mediautbud via olika plattformar bedöms den höga trovärdigheten (och därmed ett högt utnyttjande vid kris) av public service bestå. Sveriges Television och Sveriges Radio har med sina huvudkanaler skyldighet att nå hela landet och den tekniska kvaliteten ska vara hög. Verksamheten ska enligt regeringens sändningstillstånd bedrivas oberoende av politiska, ekonomiska och andra maktsfärer samt opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet ska råda. Tillståndet föreskriver också att public serviceföretagen ska granska myndigheter, organisationer och företag som har inflytande på beslut som berör medborgarna. Sveriges Radio har skyldighet att sända VMA (viktiga meddelanden till allmänheten) som kommer från regeringen och myndigheter. SR har också uppdraget att sända denna information till kommersiella kanaler och SR har rättighet att bryta programinnehållet i dessa kanaler så att meddelandet når allmänheten. Företaget ska vidare till alla etermedier i Sverige vidareförmedla VMAmeddelanden. En översyn av gällande regler har nyligen gjorts och Räddningsverket har i uppgift att förhandla och ingå nya överenskommelser med både public serviceföretagen och de kommersiella radio- och tv-kanalerna. Public service har alltså ett speciellt ansvar 17

vid kriser, men privata medier kommer också att inom överskådlig tid vara skyldiga att informera allmänheten med VMA i krissituationer. Informationsflödena avprofessionaliseras Många aktörer tar på sig att förmedla information. Kvaliteten varierar stort, från analyserande radio- och tv-program, till bloggare, lobbyister och särintressen med specifika mål och målgrupper. Detta leder till fler kontaktytor. Ett större informationsflöde från kända och okända källor ställer krav på informationsmottagaren att kritiskt granska informationen. Tjänsterna blir globala Förekomsten av globala tjänster och globala distributörer av innehåll gör att världen blir än mer sammankopplad. Exempel på sådana globala tjänster som sprids utanför de traditionella distributionsnäten som redan i dag har stor inverkan är YouTube, Facebook och Skype. Informationsläckage och desinformation Mycket information om individer och organisationer kommer att finnas i olika databaser. Information från dessa databaser kan komma att användas på ett sätt som inte ursprungligen var avsett och av personer och organisationer som har en annan avsikt än de som skapade databasen. Det öppna informationssamhället och fler alternativa informationskanaler, i kombination med att avsändare söker information, ger större utrymme för personer och organisationer att sprida desinformation. Vid en skapad kris (terrorattack) finns stora möjligheter att sprida desinformation både före, under och efter krisen. Informationsutbud blir allt mer fragmenterat Fler alternativa källor som bloggar och diskussionsforum sprider information. Framför allt via internet distribueras information från många källor. Därför blir informationsvärdering viktig för att avgöra om informationen är relevant och källan tillförlitlig. Mer individualiserat informationsinhämtande Genom möjligheten att själv välja den information man är intresserad av finns risken för medborgaren att övrig väsentlig information filtreras bort. Detta kan vara ett hinder vid kontakt med vissa grupper eller om information behöver nå fram till samtliga organisationer eller individer i ett område. Öppna källor är tillgängliga för alla Den svenska traditionen med öppna källor (myndigheter) är en viktig del av det svenska samhället. Det ger möjlighet för den enskilde att kontrollera att det offentliga utför sitt arbete till gagn för företag och medborgare. Men det kan också utnyttjas med ond avsikt. Minskad öppenhet medför minskad risk för att information kommer i orätta händer eller att desinformation sprids. Samtidigt kan det leda till att förtroendet för det offentliga minskar. Mobila VMA-bärare Mobiltelefonen och annan mindre, bärbar utrustning kommer att finnas i absoluta närheten av en stor del av befolkningen. Den kan då vara mycket lämplig för spridning av viktiga meddelanden till allmänheten, VMA. Den digitala klyftan innebär mer än tillgång till it Språk, ohälsa, funktionshinder och dålig ekonomi bidrar till den digitala klyftan. Det kan också vara ett aktivt val för vissa att inte delta 18

i informationssamhället. Vid en kris kommer det att vara svårt att nå fram till dessa grupper. Här kan kommunen spela en viktig roll för att nå de individer som av olika anledningar inte kan delta i informationssamhället. Nytt distributionssystem Beroendet av utländska transportaktörer ökar, vilket gör Sverige sårbart. Lagren blir större, färre och är allt oftare placerade utanför Sverige. Centrallagrens utformning försvårar distribution vid en kris. Det är svårt att veta var på de stora robotiserade lagren en viss vara finns, om de elektroniska kommunikationerna inte fungerar. Utan krav på fullständighet har ovan beskrivits en framsyn som det svenska samhället måste beakta i sin framtida krisberedskap. För att klara av detta krävs en struktur som beskrivs i följande kapitel. 19

20

3. En struktur för krishantering Övergripande struktur Projektet föreslår tre olika organisationsstrukturer för samhällets planering av krishantering och beredskap. De är tillämpliga för att hantera kriser under olika förutsättningar och förhållanden, delvis överlappande, komplementära och sammanlänkade. Krishantering som startar med en organisationsstruktur kan behöva ställas om till en annan under krisens förlopp. Projektet har valt att kalla de tre organisationsstrukturerna enkel organisation, multiorganisation och internationell organisation. Behovet av dessa strukturer framgår tydligast genom att tänka i termer av före, under och efter krisen. De kriser som kan förutses (före) kommer att kunna hanteras av en förberedd krishanteringsorganisation. Men det hör till krisens natur att mycket av det som händer under en kris är oväntat, oförberett och oförutsett. Om denna del är stor tvingas man till improvisationer och det är i detta läge en multiorganisatorisk samverkan visat sig effektiv. När samhället eller organisationen hamnar i en relativt väl förutsedd kris kan förberedelserna utnyttjas inom ramen för en enkel organisationsstruktur. Enkla organisationer kan vara företag, myndigheter, enskilda sammanslutningar och så vidare. En enkel organisationsstruktur för krishantering kan också innebära förberedd regelstyrd samordning mellan flera organisationer. För att hantera förutsedda, normala kriser krävs förfaranden som kan beskrivas till exempel med regelverk och standarder. Summan av dessa förberedda (enkla) organisationsstrukturer kan vi kalla samhällets linjeorganisation för krishantering och -beredskap. Den omfattar då först och främst myndigheter som företräder linjeorganisationen enligt gällande lagstiftning och uppställda regelverk. På central nivå är det bland annat polisen, Sjöfartsverket och en ny statlig krishanteringsorganisation, en föreslagen sammanslagning av Krisberedskapsmyndigheten, Räddningsverket och Styrelsen för psykologiskt försvar. Vid en oförberedd kris av större omfattning måste ett antal organisationer börja samverka utan att det finns väl förberedda regler och processer. Vi kallar denna organisationsstruktur för multiorganisation. Den multiorganisatoriska organisationsstrukturen innefattar alltså ett nätverk av autonoma organisationer, till exempel myndigheter, företag och icke offentliga organisationer. Det finns inte något särskilt regelverk som träder i kraft eftersom dessa kristillstånd inte är planerade eller förberedda. Särskilda föreberedelser och sätt att hantera situationen behövs för att hantera detta fall framför allt genom en i förväg etablerad gemensam värdegrund hos aktörerna. Vi definierar här värdegrund som en viss uppsättning normer och värderingar, som är nödvändig för att kunna göra prioriteringar och sätta mål. 21

Krishantering i en enkel organisation Vid krishantering i en enkel organisation, till exempel en myndighet eller ett företag, hanteras krisen så nära punkten där systemet brustit som möjligt. Det vill säga: den som normalt har områdes- och linjeansvar där krisen inträffat har också ansvar och nödvändiga befogenheter för att återupprätta normal verksamhet. Återuppbyggnaden hanteras i en situationsanpassad projektorganisation med ett mycket klart mål: att återställa normalläge. Den enkla organisationen har beredskap för och hantering av en förutsedd krissituation, en normalkris. Det finns ett antal situationer och tillbudstillfällen där en sådan organisation är adekvat. Ett exempel är kris med anledning av ökade vattenflöden med översvämning som följd. Den enkla organisationen karaktäriseras av att det finns en tydlig ansvarsfördelning, nästan alltid i form av en hierarki, och en tydlig och känd beslutsstruktur. Det finns krav på dokumentation av beslut och aktiviteter, och det finns alltid en chef eller ett styrande organ som kan ställas till svars, till exempel för hur man hanterat en kris. Det finns en geografisk och sektoriell ansvarsprincip den som svarar för verksamheten normalt svarar också för verksamheten i kris. Men samhället har fragmenterats. För några decennier sedan var infrastruktur av särskild betydelse för samhället enkla organisationer med entydigt ansvar: Vattenfall för elförsörjning, Televerket för telekommunikationer, SJ för tågtrafiken och så vidare. Det fanns förberedda regler och processer för hur ansvar och befogenheter skulle fördelas och vem som var ytterst ansvarig, också i en krissituation. Detta har förändrats genom den av- och omreglering samt outsourcing, som har medfört att tidigare statlig verksamhet nu drivs av privata företag. Exempel på sådana infrastrukturer är system för produktion och distribution av el och annan energi inklusive drivmedel, avloppssystem, system för data, kommunikation, tv, radio, post, transporter samt för försörjning med vatten, läkemedel och livsmedel. Om dessa kritiska infrastruktursystem ska fungera i en krissituation måste staten knyta det privata näringslivet till sig med avtalslösningar. Med sådana avtalslösningar på plats kommer det i en förberedd krissituation att finnas tillgängliga resurser, en tydlig ansvarsfördelning, och en tydlig och känd beslutsstruktur. Denna situation innebär således en effektiv krishantering i ett förberett och förutsatt krisläge. Men det finns ett stort antal områden där man istället bör sträva efter och förbereda sig för en annan organisationsform: en målstyrd samverkan i en multiorganisation. Detta blir aktuellt i de fall där regering och riksdag fattat beslut om att risknivån är för hög för att ta kostnaden för fullständig förberedelse. När kristillståndet inte är specifikt förutsett eller förberett, och där flera normalt icke ledningsmässigt kopplade organisationer är drabbade, blir situationen speciellt svår att hantera om man söker tillämpa en regelstyrd samordning. Den som väntar på klara direktiv och regler blir i detta läge lätt handlingsförlamad. Det krävs naturligtvis även i detta fall att en ledningsstruktur så snart som möjligt upprättas. Men de första insatserna ska inte behöva vänta på detta. 22

Krishantering i en multiorganisation Det kommer således att uppstå oförutsedda och oförberedda kriser där enkla organisationer eller samhällets linjeorganisation för krishantering inte räcker till. Krisen kan ha en omfattning och komplexitet som överstiger de enskilda organisationernas kapacitet. Krisen kan också äga rum i ett sammanhang eller en miljö utan klara ansvarsförhållanden. Då krävs för att så snabbt som möjligt få igång återställningsarbetet en multiorganisatorisk målstyrd samverkan mellan de drabbade organisationerna, vilka bäst vet vad som behöver göras för att återställa verksamheten. I Försvarsberedningens nyligen publicerade omvärldsanalys Säkerhet i samverkan uttrycks frågeställningen på följande sätt:»ansvarsprincipen att den som ansvarar för en fråga under normala omständigheter även ska göra det under en kris bör utvecklas så att alla aktörer även gemensamt ska bidra till att ta ansvar för helheten. För detta krävs starka strukturer som stödjer ett gemensamt synsätt på verksamheten.«försvarsberedningen skriver också:»det återstår dock att skapa en funktion som har till uppgift att samordna myndigheternas insatser när frivillig samverkan inte är tillräcklig.«begreppet multiorganisation myntades ursprungligen inom forskningen i samband med kommunala frågor. I ett sådant sammanhang möts en rad olika organisationer: primär- och landstingskommunala nämnder och kontor, statliga myndigheter, företag med olika storlek och inriktning, enskilda intressen och det civila samhällets olika organisationer. Det finns inget entydigt besluts- och maktcentrum eller homogen organisationskultur och det saknas gemensamt regelverk. Metoder och lösningar för krishantering i en multiorganisation blir i många stycken annorlunda jämfört med i en enkel organisation. Man kan inte förutsätta att delarna i en multiorganisation ska underordna sig ett gemensamt syfte i ett allvarligt krisläge utan att ett gediget förberedelsearbete har gjorts. Framgång förutsätter alltså att man före krisen har skapat en samsyn kring betydelsen av vad som sker och syftet med olika åtgärder att man etablerat en gemensam värdegrund ( ett gemensamt synsätt med Försvarsberedningens ord). Värdegrund definierar vi här som viss uppsättning normer och värderingar och är nödvändig för att kunna göra prioriteringar och sätta mål. Erfarenheterna från en rad inträffade kriser och större haverier visar att det ofta är flera olika organisationer som drabbas och att en framgångsrik krishantering skett just av en multiorganisation. Olika enheter exempelvis inom polis, räddningstjänst och sjukvård spelar stor roll i olika faser av krisen. Organisationerna deltar i krishantering genom multiorganisatorisk samverkan, utan i förväg fastställda ramar och detaljerat regelverk eller något hierarkiskt beslutsfattande. Huvudargumentet för utvecklandet av multiorganisatorisk samverkan är erfarenheten. Studier vid bland annat Lunds universitet av krishanteringen i Sverige och internationellt visar att den traditionella formen av skrivna regler för samordning mellan olika organisationer inte är tillräcklig. Samverkan mellan olika organisationer och aktörer, och en efter hand framväxande ledningsstruktur för resursallokering och prioritering, framstår som mer effektiv. Ett annat skäl för multiorganisatorisk samverkan är flexibiliteten: förmågan att improvisera och finna nya kombinationer är 23

avgörande i många kriser. Vi kan inte räkna med ett regelverk som kan hantera alla möjliga situationer och krislägen det måste finnas ett mått av improvisation för att etablera den samverkan som krävs för olika slag av situationer. En grundförutsättning är att också parterna, även på gräsrotsnivå, har en förtrogenhet med förutsättningarna och än mer att de har förtroende för varandra. Förtroende utvecklas lättast mellan människor som känner varandra och som samarbetat tidigare. Att bygga detta sociala kapital är en väsentlig del av krisberedskapen. Övning bidrar till att bygga förtroende. Det finns således synnerligen starka skäl att öva inför krislägen. Partnerskap mellan offentliga och privata aktörer kan vara en form av förtroendeskapande. En multiorganisation på kommunal nivå kan beroende av krisens karaktär och förlopp komma att behöva stöd på länsnivå. Länsstyrelserna har därför en viktig roll både före krisen (etablerande av värdegrund, prioritering och mål) och under krisen (att följa krisförloppet och vid behov tillföra speciella resurser eller beslutsfunktioner), samt efter krisen för den utvärdering som är viktig för en lärande organisation. och upphandlingslagstiftning). Formella regeringsbeslut krävs också vid internationella kriser som kräver samverkan med andra länder. Därför etableras nu ett kansli för krishantering på regeringskansliet, med den väsentliga uppgiften att koordinera departementen och ge underlag för regeringsbeslut. Krishantering i en internationell organisation Många kriser har en internationell dimension. Svenska myndigheter och organisationer behöver samverka internationellt för att förebygga och hantera olika typer av kriser. Sverige behöver också utveckla möjligheterna att både kunna ge och ta emot bistånd vid kris. Medlemskapet i EU innebär också att Sverige i allt högre grad involveras i EUs externa och interna krishanterings- och krisberedskapsarbete. EUs säkerhetsstrategi som antogs 2003 innebär ett politiskt ramverk för EU som säkerhetspolitisk aktör. EUs säkerhetsarbete inriktat på krishantering och beredskap är fortfarande fragmentariskt och i stora stycken outvecklat, och denna fråga har inte specifikt behandlats inom projektets ram. Krishantering på regeringsnivå Vid mycket allvarliga kristillstånd kommer det i vissa fall inte att vara tillräckligt med multiorganisatorisk samverkan med stöd från länsstyrelsen. Krisens allvar, karaktär eller förlopp kan kräva regeringsbeslut för att ge stöd till multiorganisationen och för att etablera en hierarkisk linjeorganisation. Det kan också komma att krävas andra specifika och konkreta regeringsbeslut, exempelvis för prioriteringar, resursallokeringar och avsteg från normala regelsystem (till exempel konkurrens- 24

4. Vad behöver göras? Förändringar idag ger effekt imorgon. För att åstadkomma förändring för framtidens krisberedskap, måste ett antal beslut fattas redan idag. Det är bakgrunden till att huvudpanelen presenterar datum för dessa förslag, som har syftet att göra Sverige mer robust mot kriser. Panelen vill också betona vikten av att följa upp förslagen. Övergripande åtgärder Inför en tydlig ansvarsfördelning före, under och efter krisen samt en beslutsmodell för respektive fas Under projektarbetets gång har det tydligt framgått att det inte råder en samsyn om ansvarsfördelningen mellan olika aktörer i det svenska samhället som är involverade vid en kris. Ansvaret för att genomföra en tydlig ansvarsfördelning med tillhörande mandat och resurser ligger hos riksdag och regering. Utgångspunkter bör vara: En gemensam värdegrund bör finnas som grund för krishanteringen. Samordning och planering av regeringens aktiviteter i samband med kris samt förberedelse för regeringsbeslut görs av ett kansli i enlighet med rapporten Krishantering i regeringskansliet. Den nya sammanslagna myndigheten (Krisberedskapsmyndigheten, Räddningsverket och Styrelsen för psykologiskt försvar) som föreslagits i utredningen Alltid redo! bör ha ett betydande sektorsövergripande planeringsansvar. Detta bör vara klart vid halvårsskiftet 2008. Säkra väsentlig infrastruktur som elförsörjning och elektroniska kommunikationer Skriv speciella krisavtal med privata leverantörer av kritiska samhällsfunktioner som el, telekommunikationer och samhällsviktig infrastruktur. Detta bör vara klart 1 januari 2009. 25

Skapa förutsättningar för en värderings- och målstyrd multiorganisatorisk samverkan för krishantering Den så kallade ansvarsprincipen för myndigheter bör utvecklas så att statliga, regionala och kommunala regelstyrda organisationer vid en kris kan övergå till övergripande målstyrning i en multiorganisation. För detta behövs en gemensam värdegrund en viss uppsättning normer och värderingar, som är nödvändiga för att kunna göra prioriteringar och sätta mål. Förslaget kan inte genomföras som ett enskilt beslut utan måste genomföras som en långsiktig informationsinsats där ingående aktörer själva spelar en stor roll, och där gemensamma övningar och utbildning är väsentliga. Regeringsbeslut kan krävas för prioriteringar, resursallokeringar och avsteg från normala regelsystem (till exempel konkurrens- och upphandlingslagstiftning). Ta fram underlag för en beredskapslogistik av framför allt livsmedel och läkemedel Alla sårbara institutioner (exempelvis sjukhus, äldreboenden och fängelser) bör ha manuella beredskapslistor att sända ut till leverantörer av livsmedel och läkemedel. Detta bör vara klart 1 januari 2009. Satsa på forskning och utbildning för framtidens krisberedskap och krishantering Skapa ett forsknings-, utbildnings- och utvecklingsprogram för att utveckla metoder och kunskap för en framtid med nya hot. Ett sådant program ska inkludera alla faser i krishanteringen: före, under och efter. Programmet ska ha en bred inriktning med såväl teknik, naturvetenskap, humaniora och samhällsvetenskap. Vita forskningsfläckar bör kartläggas och prioriteras. Intressanta områden är till exempel system för information, respons och early warning. Förslaget bör ingå i forsknings- och innovationspropositionen som presenteras 2008. 26

Öka samverkan mellan aktörer inom olika sektorer, till exempel transportsystemet Ta fram en plan för nations- och branschöverskridande krisövningar och personalutbyten som ökar förståelsen mellan aktörer. Detta stärker personkännedom och nätverk, och som är väsentligt för flexibilitet och korta beslutsvägar i akuta skeenden. Detta bör vara klart 1 januari 2009. Ge frivilligorganisationer ett uttalat ansvar (med tillhörande resurser) för att agera i kris Utarbeta en plan för ett organiserat samarbete, inklusive övningar, med frivilligorganisationer, med ett uttalat mandat och principer för resursallokering. Säkerställ en gemensam värdegrund enligt definitionen i denna rapport. Planen bör vara klar 1 januari 2009. Stimulera och stöd näringslivets egna insatser för krisberedskap Ta fram enkla analysverktyg och mallar för att stimulera företagens arbete med strategisk krisberedskap och analys av sina kritiska beroenden. Detta är ett egenintresse hos näringslivet samtidigt som det i många fall är en helt ny, och för vissa, ännu obekant arbetsuppgift. Visa klart vem av myndigheterna som har ansvaret. Arbetet kan starta omedelbart och bör vara klart 1 januari 2009. Mycket erfarenhet och många exempel kan samlas in från näringslivets olika branschorganisationer. 27

Information och kommunikation Säkerställ att public service kan förmedla oberoende och trovärdig information med fler distributionskanaler I en framtid med många aktörer på informationsarenan med vitt skilda agendor är en stark och oberoende public service väsentlig för att kritiskt granska krisberedskapen, agera oberoende informationsförmedlare vid kriser och för att kunna följa upp och rapportera hur krisen hanterades. Styrelsen för psykologiskt försvar, SPF, är värd för den strategiskt viktiga organisationen Mediernas beredskapsråd där representanter för de stora svenska medierna ingår. Rådet bör följa med till den nya krismyndigheten och även inkluderas i den nya tillståndsgivningen för public service 2010. Gör en bred kommunikationssatsning: När krisen kommer! Höj medborgarnas medvetenhet om kriser och krishantering genom en samlad information om När krisen kommer!. Den ska innehålla: vad stat och länsstyrelse ansvarar för och hur de kommer att agera vad kommunen ansvarar för och hur kommunen kommer att agera vad individen ansvarar för och hur individen kan agera. Innehållet kommuniceras via lämpliga kanaler, till exempel som trycksak, på webben och som återkommande evenemang för att ständigt öka medborgarnas medvetenhet. Testverksamhet bör starta 1 juli 2008 och informationssatsningen lanseras 1 januari 2009. Skapa en nationell krisportal, www.sos.se Utveckla en nationell krisportal med adressen www.sos.se vars uppgift är att tillhandahålla bästa tillgängliga och kvalitetssäkrad information om förberedelser före kris och faktiskt läge under kris. Kommunikationen kan gärna vara interaktiv. Domännamnet är idag registrerat av Socialstyrelsen, men används inte. Arbetet med en krisportal pågår redan på KBM. Testverksamhet bör starta 1 juli 2008 och vara i drift 1 januari 2009. 28

Skapa förutsättningar för bättre informationsvärdering och källkritik Satsa på källkritik och informationsvärdering för framtidens informationsutbud. Detta bör också stärkas i lärarutbildning och fortbildning. Överutbudet på information, möjligheter till desinformation och ryktesspridning gör att ett kritiskt förhållningssätt till digital information blir allt mer väsentligt. Utbildning inom detta område är därmed nödvändigt. Detta bör vara infört i lärarutbildningen 2009 och i grundskolan hösten 2010. Använd mobila enheter som avancerade bärare av viktigt meddelande, VMA Integrera mobilen som en kanal i framtidens kriskommunikation. Mobiltelefonen finns för de flesta nära till hands redan i dag, och det är troligt att det snart finns mer utvecklade mobila enheter, lämpliga att sända avancerade budskap till. Testverksamhet bör starta 1 juli 2008, och 2010 bör ljudsignalerna klockan tre första måndagen i månaden ( Hesa Fredrik ) kompletteras med motsvarande funktion i det mobila telenätet. 29

30

5. Vad är en kris? Bilden av en kris Under de senaste tjugo åren har Sverige utsatts för eller hamnat i allvarliga kriser vid en handfull tillfällen. Kriser lämpar sig inte för statistik. Kris är utanför det normala och det vardagliga. En kris definieras inte bara av sina konsekvenser utan av om händelsen anses vara normal eller inte. En viktig konsekvens av allvarliga kriser är att de kan leda till reducerad tillit och legitimitet för samhällsordningen. Krisuppfattningar förändras över tiden och sammanhanget. Välfärdsutvecklingen kan ha medfört en minskad tolerans för konsekvenserna av kriser. Medvetenheten om vår dödlighet var betydligt större hos 1800- talsmänniskan jämfört med dagens situation inte minst beroende på alla sjukdomar som härjade på den tiden. Samtidigt har den tekniska och ekonomiska utvecklingen gett ökad förmåga att återhämta och bygga nytt. Vi lever i en sårbar värld med nya hot och risker. Många risker kan kopplas till globaliseringen. Verksamheter och funktioner är alltmer relaterade och beroenden sträcker sig över nationsgränser. Avstånd och gränser som tidigare hämmat spridning av krisfenomen har luckrats upp eller upplösts helt. Internet har slagit igenom på bred front. Vissa risker och hot är systemiska, det vill säga relaterade till omvärldsfaktorer som förändras. Stormar och översvämningar förknippade med ett förändrat klimat är exempel på en systemisk förändring. En systemisk förändring som inte är abrupt i sitt förlopp bör kunna uppfattas i tid med chans till varning och förebyggande eller lindrande åtgärder. Vi skiljer på lokala, regionala, nationella och internationella kriser. En lokal kris rör ett avgränsat samhälle under begränsad tid. Kriser kan eskalera genom spridning. Så kan till exempel en regional kris övergå till att bli internationell. Ett mål för krishantering kan därför vara att begränsa risken för spridning av krisen. Svåra kriser får konsekvenser i andra, tredje eller fjärde led som ofta griper över sektorer. Den primära utlösande orsaken kan uppfattas som trivial, men i kombination med sekundära effekter blir det ett slags kaskadeffekt. De hot och risker som uppfattas som svårast är de som kommer från aktörer med onda avsikter. Internationella nätverk av kriminella utmanar ibland hela samhällsintressen. Man ser en viss ökad professionalisering och militarisering av terrorismen. Vi kan urskilja kriser av olika slag, se tabell på nästa sida. Viktiga karaktäristika är omfattningen och graden av oväntat och oförutsett. Kriser kan övergå från till exempel lindrig till svår. Krisfall 3 kan utvecklas till att bli fall 4, det värsta. Med värsta avses att verkningarna och omfattningen inte kan bedömas eller att det inte går att i förväg dimensionera arten och volymen av de insatser som krävs. 31

Tabell 1. Krisfall. Källa: Tabellen modifierad efter LUCRAM (Lund University Centre for Risk Analysis and Management). Krisens allvar och påverkan Lindrig (hanterbar) Omfattande (svåröverskådlig) Krisens grad av förutsägbarhet Förberedd situation Normalkris eller olycka (Fall 1) Oväntad, överraskande, utan kända regler Överraskningskris (Fall 3) Stor kris (Fall 2) Det värsta (Fall 4) Krishantering i praktiken Nedanstående sammanfattande observationer och förståelse baseras i hög grad på CRIS- MART (nationellt centrum för krishanteringsstudier på Försvarshögskolan) och FOIs analyser av kriser. Grundläggande är att uppfatta att man är på väg in i en kris. Är händelsen en normal variation eller kan den medföra en allvarlig, större störning? Som vi tidigare definierat kris uppstår den när ett eller flera system inte längre förmår leverera det som förväntas. Konsekvenserna blir då att tilltron i omgivningen skadas. Varseblivandet har två dimensioner, förvarning och upptäckt. Förvarning är uppmärksamhet på att något kan hända och kan leda till att man intar olika grad av beredskap. Analys från krissituationer visar att information av mer konkret slag (tid och plats) oftare än sociokulturell analys leder till höjning av beredskap mot terrorism. På kort sikt behövs varning att något är på gång eller redan har inträffat för att aktivera berörda verksamheter och beredskapsfunktioner. Ett problem är att ange vilken typ av händelser som ska utlösa varning. Omedelbarheten är ett annat problem. En ensidig inriktning på ett visst slag av händelse eller störning innebär att andra oväntade händelser med stora konsekvenser kan förbises. För fenomen av hög sannolikhet, men med stor detaljosäkerhet (till exempel tid och plats) kan varningar nonchaleras, exempelvis varning för jordbävningar i Kalifornien. Det hör till saken att man i Kalifornien har väl utvecklade system för förvarning och tidig upptäckt. Den svenska modellen för säkerhet och krisberedskap bygger på väl definierade ansvarsområden. Lagar och regler, myndigheternas uppdrag i det svenska krishanteringssystemet är hyggligt preciserade. Informationsförvrängning eller brist på information kan göra att organisationer i en kris inte beter sig ändamålsenligt eller fattar felaktiga beslut, kanske inga beslut alls eller för sent. Information och kommunikation är nyckelfaktorer i krisförhållanden. Kommunikation skapar kris och krismedvetande. Häftiga kriser eller smygande kriser ställer olika krav. Det finns inslag av exceptionellt och desperation i kris. Kraven på snabb uppfattningsförmåga, beslutskraft och flexibelt agerande ställer individer, grupper och organisationer på prov. Vem och vilka organisationer tar ansvar? Vad är det som gör att informella och formella nätverk fungerar? Samma kris upprepas inte. Egenskapen att lära sig att lära är grunden till bestående krishanteringsförmåga. En komponent i beredskapen är att analysera sina egna beroenden. Den kanske enskilt viktigaste faktorn för krishantering och beredskap är tillit, medborgarnas och organisationernas tilltro till sin egen, gruppens eller landets förmåga att klara kriser. 32

Krishantering inom några viktiga samhällsområden Till följd av ökad specialisering inom samhällets olika sektorer, delområden och verksamheter skapas allt mer komplexa beroenden mellan de ingående autonoma enheterna. Det är en följd av generellt ökad specialisering, att varje sektor och verksamhet har en tendens att renodlas. Därmed måste allt fler organisationer kopplas ihop för att klara en helhet. Förr kunde SJ själv hantera en stor järnvägsolycka, men idag måste åtminstone en tågoperatör och Banverket samarbeta för att klara samma sak. Kriser kan därmed komma att snabbt fortplantas genom de kopplade organisationerna från en sektor till en annan. Samtidigt måste resurser som tidigare fanns i den egna organisationen i högre grad anskaffas externt på marknadens villkor, om inte resursbristen förutsetts och säkrats genom adekvat krisplanering. Teknisk infrastruktur Vårt samhälle är beroende av energi, som till exempel el och drivmedel, samt av telekommunikationer. Dessutom finns beroenden från alla de system som distribuerar eller använder sig av dessa energislag. De olika infrastruktursystemen är mycket komplexa med flera olika delar och delsystem. Störningar och haverier i infrastruktursystemen och delsystemen får stora och ibland svåröverskådliga återverkningar. Kopplingen mellan infrastruktursystemen kan skapa problem, bland annat genom en sort dominoeffekt. Flera av infrastruktursystemen har under senare år avreglerats från offentligt huvudmannaskap och styrning till verksamhet utsatt för konkurrens. Säkerhetsfrågorna behöver studeras. Den så kallade avregleringsutredningen 2005 tog överhuvudtaget inte upp säkerhetsfrågor och försörjningsfrågor under kris. Näringslivet Vissa industrier och företag har länge bedrivit aktivt säkerhetsarbete och förberedande krishantering. Material- eller energihanterande industrier har till exempel säkerhetsarbetet väl integrerat i verksamheten. För industrier med it-baserad produktion påverkas säkerheten i hög grad av faktorer utanför det egna företaget, till exempel komponentförsörjning och påverkan från externa it-nät. De blir därför från säkerhetssynpunkt beroende av det allmänna säkerhetsarbetet i samhället, till exempel när det gäller infrastruktur. Under det kalla krigets dagar gavs vissa industrier och företag särskilda uppgifter (ofta inriktade på försörjning) att förberedas och utlösas vid kriser och krig, så kallade k-företag, krisberedda företag. Finansiella system Systemen för betalningar och finansiering genomsyrar samhället ut till varenda individ och med internationella förgreningar. Betalnings- och finanssystemet är mycket känsligt och beroende av funktionsförmågan hos en mängd delsystem och komponenter. Förträngningar och bortfall av kritiska funktioner som kan uppstå får stora återverkningar men kan i många fall ersättas eller återställas överraskande snabbt. Försvarsmakten Försvarsmakten har genomgått en drastisk förändring efter det kalla kriget och murens fall. Tidigare mobiliserades nästan 10 procent av Sveriges befolkning (cirka 800 000 man) och Försvarsmakten var strukturerad för att möte en invasion över land, hav och i luften. Regementen och försvarsinstallationer fanns jämt spridda över hela landet och hemvärnet var en naturlig resurs när det till exempel gällde krishanteringen lokalt. Det fanns dock 33

strikta gränser mellan det civila samhället och den militära delen, som hade sin grund i händelserna i Ådalen på 1930-talet. Idag ser Försvarsmakten helt annorlunda ut med endast ett fåtal regementen, och antalet soldater kan räknas till cirka 70 000. Å andra sidan finns det nu laglig rätt att använda Försvarsmaktens resurser för andra ändamål än för att försvara landet. Detta ska dock alltid ske under civilt befäl. Materielen som Försvarsmakten förfogar över är av mycket modernt snitt och i vissa delar unikt bra i krissituationer. Som exempel kan nämnas Försvarsmaktens telenät som var den enda telekommunikationsfunktion som fungerade under stormen Gudrun i aktuellt område. Försvarsmaktens bidrag och deltagande i potentiella kriser i framtiden är inte särskilt utrett. Olika organisationsutvecklingar och aktiviteter i närtid pekar dock på att så kommer att ske. Vid vissa kriser kan försvarets resurser utgöra en viktig del i krishanteringen. Speciellt hemvärnet har en tydlig uppgift att stödja krishanteringen på lokal och regional nivå. Även frivilliga organisationer som stöttar försvaret, exempelvis Lottorna, har en roll. Staten och kommunerna Medborgarnas dagliga säkerhet och välfärd bestäms till väsentlig del av den kommunala nivån, primärkommuner och landstingskommuner. De organiserar och utför tjänster som rör gator och vägar, kollektivtrafik, avfallshantering, sociala funktioner till exempel för hälso- och sjukvård samt äldre- och barnomsorg. Kommunerna är också huvudmän för säkerhetsrelaterade funktioner för till exempel katastroftillfällen, olyckor och brand. Kommunerna och deras verksamhet är ofta först på plats vid kriser och katastrofer. I katastrofsituationer lokalt kan en mängd olika kommunala funktioner, organisationer och befattningshavare komma att beröras. Ledningsfunktionerna och förmåga till samverkan får här en kritisk betydelse. Den svenska modellen för krishantering och krisberedskap har som huvudprincip territoriellt ansvar. Kommunerna har primäransvar för krisbekämpning lokalt medan länsstyrelserna svarar för den regionala nivån. En grundläggande princip är också att ansvar för krishantering ska utövas av samma organisation som driver verksamheten under vardagliga normalförhållanden. Kärnuppgifter i normal krishantering på nationell nivå utförs av den statliga polisen, den kommunala räddningstjänsten och den landstingskommunala akutsjukvården. Polisen har hand om allmän ordning och säkerhet. Räddningsverket är tillsyns- och expertmyndighet. Statliga myndigheter har operativa räddningstjänstuppgifter, som kustbevakningen till sjöss, liksom länsstyrelse och kommun på regional och lokal nivå. Formellt har regeringen, länsstyrelserna och kommunerna sektorsövergripande ansvar på sina respektive nivåer. Ett aktuellt utredningsförslag innebär att de centrala myndigheterna inom krishantering ska gå samman i en ny krishanteringsorganisation. Besluts- och förvaltningsmodellen brukar beskrivas som en stuprörsorganisation. Stuprören hänger i och för sig ihop på den allra högsta nivån (regeringen) men saknar förbindelser på lägre operativ nivå. I viss utsträckning kan tvärförbindelser ordnas genom regler om samordning. Ansvarsprincipen är väl etablerad, men har dock skapat detta stuprörsbeteende. Därför behövs samverkan. Försvaret ska bland annat vidmakthålla och skydda anordningar som är livs- och samhällsviktiga i allvarliga kriser mot aggression från omvärlden. Polisen har huvudansvar för terrorismbekämpning inom landet. Genom de senare årens utveckling har båda organisationerna gått från att vara relativt per- 34

sonalintensiva verksamheter med god lokal representation till att vara högt specialiserade högteknologiska enheter med central eller regional representation. Gårdagens försvar och polis med sin måttliga specialisering var därför allmänt användbara i samband med kris, medan dagens högt specialiserade enheter blir dyra/svåra att använda vid kris utanför sina specialinriktningar. Inte heller finns det några resursöverskott i form av personal och materiel som är mera generellt användbara i kris. Ett viktigt fall är katastrofer som berör en hel region. Effektiv krishantering förutsätter samverkan mellan kommuner och ofta ett stort antal andra aktörer, såväl enskilda som offentliga, bland annat statliga myndigheter med länsstyrelsen som samordningsansvarig. Erfarenheterna från tidigare kriser som berört regioner visar att kommunal och annan samverkan i regionen ofta har fungerat bra. Ett särskilt kapitel är hälso- och sjukvård som blir mycket ansträngd vid större regionala kriser och katastrofer och kan behöva stöd från aktörer utanför regionen. 35

36

6. Om projektet Bakgrund Sverige har under de senaste åren upplevt ett flertal svåra händelser av olika karaktär Estoniaförlisningen, tsunamikatastrofen, stormen Gudrun och kabelbranden i Kista. Det är händelser som omfattat stora delar av samhället och som inneburit stora påfrestningar för dem som drabbats. En av de viktigaste erfarenheterna från dessa är att en effektiv krisberedskap och krishantering bara kan åstadkommas i samspel mellan alla aktörer i samhället. Ett sådant samspel förutsätter en öppen och kontinuerlig dialog, såväl vid planering som under själva krisförloppet. Ett ständigt förbättringsarbete måste också till genom att samla erfarenheter från kriser, analysera och införa förbättringar i samspelet, beslutsmodeller med mera. Det måste finnas en gemensam beredskap, hos myndigheter och andra offentliga organ, hos privata aktörer inom näringslivet, hos den enskilde medborgaren och hos frivilligorganisationer (NGOs) för att möta situationer som kan leda till allvarliga kriser. De flesta verksamheter är idag beroende av att samhällsviktiga funktioner fungerar, till exempel transporter, elektroniska kommunikationer, elförsörjning och finansiella tjänster. I dagens samhälle är det allt oftare näringslivet som ansvarar för och driver dessa funktioner. På en konkurrensutsatt marknad är konsekvensen att företag, av kostnadsskäl, inte rustar sig för störningar och kriser utöver deras kommersiella åtaganden till sina kunder. Det finns en utbredd föreställning om att det huvudsakligen är statens ansvar att ingripa och skydda samhällsviktiga funktioner mot de riktigt allvarliga kriserna. Detta synsätt är inte bara ett problem för samhällets krisberedskap, utan också för enskilda verksamheter som ofta underskattar de beroendeförhållanden som finns gentemot andra. På medborgarnivå kan detta ta sig uttryck i att det som förut ansågs vara ett personligt ansvar idag ses som en rättighet, till exempel att bli hämtad hem från ett olycksdrabbat område utomlands. 37

Syfte och mål Uppdraget till projektet Framsyn för krisberedskap har varit att: Identifiera trender i samhällsutvecklingen, inklusive den tekniska utvecklingen, med ett tidsperspektiv på 10 15 år, samt belysa vilka nya beroendeförhållanden och känsligheter för störningar som denna utveckling kan ge upphov till. Öka näringslivets insikt om samhälleliga beroendeförhållanden och sårbarheter samt öka deras medvetenhet om dess roll i samhällets krisberedskap och krishantering. Ge konkreta förslag på hur de sårbarheter som identifierats kan bemötas i ett framtida perspektiv, samt på hur man kan etablera samverkansformer mellan näringslivet, frivilligorganisationer och myndigheter. Det övergripande målet för projektet Framsyn för krisberedskap kan alltså beskrivas som att bidra till att minska samhällets sårbarhet och stärka krisberedskapen. Projektet ska också bidra till att skapa nätverk av aktörer som kan samverka för att hantera en kris. Detta ska, som beskrivits ovan, ske genom en dialog mellan företrädare för näringslivet, myndigheter och forskare inom ett antal sektorer. Metod Projektet har bedrivits under cirka 18 månader med start våren 2006 och slut i början av 2008. Parallellt har Krisberedskapsmyndigheten, KBM, genomfört en nulägesanalys, Samhällskritiska beroenden. Deltagare i IVA-projektet var engagerade i analysen av näringslivets beredskap för en pandemi. Framsyn för krisberedskap består av en övergripande gemensam del, lett av en huvudpanel. Huvudpanelen har bemannats med företrädare från olika delar av det svenska samhället med speciell kompetens och intresse att hantera olika aspekter på kriser. En jämn fördelning mellan män och kvinnor eftersträvades vid tillsättningen av panelen. Projektet innehåller också tre delprojekt med tre expertpaneler. De tre delprojekten är: Ett systemperspektiv på samhällets krishantering och krisberedskap Samhällskritiska transporter Kommunikations- och informationsflöden. Panelerna har haft som uppgift att utifrån sina respektive utgångspunkter ge förslag på åtgärder som minimerar samhällets framtida sårbarhet. Genom att dela in ett krisförlopp i före, under och efter konstaterades att tonvikten för de flesta analyser ligger på före, medan mindre kraft ägnats under och efter. Uppdraget blir då att studera hur samhällets krisberedskap utformas för att hantera alla olika faserna vid kriser. För att verifiera och korrigera uppställda hypoteser i systemperspektivet har dessa testats mot scenarier i några väsentliga samhällsfunktioner, och för dessa valdes kommunikations- och informationsflöden och samhällskritiska transporter. Under projektets initiala fas genomfördes ett så kallat Öppet forum, då merparten av alla paneldeltagare samt projektets huvudpanel deltog. Avsikten var att i en gemensam process diskutera och förankra förutsättningarna för det fortsatta arbetet samt att utforma en vision om samhällets framtida krishantering. I februari genomfördes en internationell workshop på temat Foresight for Security med företrädare från Irland, Storbritannien, Frankrike, Holland och Finland. Syftet var att ge bidrag till projektets utveckling av metoder 38

Processen Arbetsprocess för projektet Huvudpanel Tid Framtider/Hot Val sektorer/tema vid fyra sammanträden aug okt 2006 Information Transport System Sektorer/tema i tre paneler febr 2007 sept 2007 Huvudpanel Syntes med konkreta förslag ansvars- och beslutsprocess samverkansprocess okt 2007 dec 2007 för framsyn och krisberedskap, med hjälp av de analyser och metodansatser som har tilllämpats i samband med krishantering och säkerhetspolitik i andra länder. I slutet av augusti ägde en avstämningskonferens rum, då de tre panelerna samt styrgruppen och IVAs avdelningar träffades för att ta del av och diskutera respektive panels förslag. Avslutningsvis har varje panel sammanställt en panelrapport där förslagen redovisas. Detta arbete har legat till grund för huvudpanelens syntesrapport, vilket tillsammans med de tre panelrapporterna presenteras vid en slutkonferens på IVA den 5 februari 2008. Under projektarbetets gång presenterades två väsentliga delar i det svenska krisberedskapsarbetet. Sommaren 2007 kom en utredning om sammanslagning av Krisberedskapsmyndigheten, Räddningsverket och Styrelsen för psykologiskt försvar, benämnd Alltid redo! Hösten 2007 presenterades en nationell krishanteringsfunktion i Regeringskansliet. Projektet beslöt att fortsätta med sin tidigare inriktning utan att formellt utnyttja dessa utredningar i sitt löpande arbete, men att vid slutet av projektarbetet i sin sammanfattning ge övergripande synpunkter på dessa utredningar. 39

40

7. Några definitioner och begrepp Nedanstående definitioner och begrepp kommer från KBM, regeringens propositioner, LUCRAM (Lund University Centre for Risk Analysis and Management) och vissa är egna förslag. Kris uppstår som resultat av en störning där normala resurser och organisation inte räcker till för att hantera situationen. Krisen är oväntad, utanför det vanliga och det vardagliga. Den organisation inom vilken krisen uppträder kan inte hantera störningen själv utan behöver hjälp utifrån. Krisens förlopp kan indelas i före, under och efter händelsen. Före är uppgiften att förebygga, upptäcka/avvärja och förhindra kris. Under krisen är lindring och omhändertagande i fokus. Efterarbetet som gäller återhämtning och återupptagande av funktioner med mera är kanske svårast, kräver stor uthållighet och är oftast mindre tillgodosett i krishanteringen. Ett gott efterarbete leder också till lärande. En extraordinär händelse avviker från det normala. Den innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser. Svår påfrestning är inte en enskild händelse i sig utan ska uppfattas som ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller eskalerar till att omfatta flera delar av samhället. Extrema händelser har låg sannolikhet men leder till stora konsekvenser för samhället. Troligen krävs att insatser från flera olika myndigheter och organisationer samordnas för att kunna hantera situationen och begränsa konsekvenserna. Krishantering. En kris enligt ovanstående fall 3 och 4 uppstår när ett system eller en organisation hamnar utanför sitt operativa definitionsområde. Det innebär att en kris för den drabbade organisationen är en unik engångsföreteelse. Huvudmålet är oftast att så snabbt som möjligt återföra drabbade system till normal funktion. Tiden är den kritiska faktorn. Krishanteringsförmåga är förmågan att vid allvarliga störningar leda den egna verksamheten, fatta beslut, sprida information och vid behov kunna medverka i samordning och koordinering med andra aktörer och deras åtgärder. Med krisberedskap avses verksamhet som bedrivs vid svåra påfrestningar, och verksamhet som bedrivs med stöd av lagar och förordningar om kommuner och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser, samt höjd beredskap. Krisberedskap är att genom utbildning, övning och andra åtgärder förebygga, förhindra/motverka och hantera faktisk krissituation. Prevention är att förebygga och i förväg vidta åtgärder som lindrar verkningar av en befarad kris. 41

Räddningstjänst är de insatser som staten eller kommunerna ansvarar för vid olyckor och överhängande fara för olyckor, för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljö. Organisation är ett system eller en kombination av system med människor som har över tiden enhetliga uppdrag eller uppgifter. En organisation har någon form av ledningssystem och/eller samspelsregler, som innehåller ansvar och befogenheter för individerna. Nätverk är en organisation av system som samverkar kring gemensamma intressen men utan formell samordning. Samordning är en regelstyrd process som kopplar två eller flera system till varandra så att systemens autonomi till viss del begränsas, det vill säga reglerna styr hur uppgiften ska lösas. Samverkan är en målstyrd process som kopplar flera system till en gemensam överordnad uppgift/mål utan att inskränka de ingående organisationernas autonomi när det gäller hur de ska lösa sin uppgift. Den geografiska ansvarsprincipen för krishantering innebär att det inom ett geografiskt område ska finnas en aktör som verkar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella åtgärder som behöver vidtas i en krissituation. På lokal nivå är det kommunerna, på regional nivå länsstyrelserna och centralt regeringen. Enligt krishanteringens ansvarsprincip ska den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden också ha motsvarande ansvar vid en kris- eller krigssituation. Sektor är ett verksamhetsområde, till exempel hälso- och sjukvårdssektorn. Inom en sektor finns ofta flera aktörer, till exempel myndigheter med utpekat ansvar för vissa delar, sektorsansvar. Krisens omfattning kan vara sektoriell eller systemisk. En kris i en sektor rör en viss del av samhället. Krisen kan vara fysisk eller funktionell. En speciell aspekt rör beroendeförhållanden mellan verksamheter och sektorer, systemisk kris. Beroendeförhållanden, särskilt på systemnivå, inrymmer sårbarheter. Risker och sårbarheter är ibland subjektiva och sällan möjliga att precist beräkna. Sårbarheter hos system, jämfört med enskilda komponenter eller delsystem, är ofta svåra att överblicka. Ett effektivt säkerhetsarbete måste därför både se på olika enskilda system, delsystem och komponenter, och på systemens beroenden med omgivningen och hur de kan påverkas av fel och haverier i andra system. 42

8. Bilaga Paneldeltagare Huvudpanelen Ylva Hambraeus Björling, Sun Microsystems, ordförande Måns Collin, fd koncernchef, Nynäs Petroleum Agneta Dreber, vd, Livsmedelsindustrierna Lars Hedström, departementsråd, Statsrådsberedningen (f d överdirektör KBM) Bo Källstrand, vd, Svensk Energi Erik Lautmann, vd, Jetpak Group Evert Lindholm, fd vd, Kommunförbundet Ingrid Mogensen, Electrolux Jan Nygren, ISAK AB Peter Nygårds, Swedbank Kurt Petersen, professor risk- och säkerhetsanalys, Lunds universitet Tomas Ries, vd, Utrikespolitiska institutet Madelene Sandström, gd, FOI Claes-Bertil Ytterberg, biskop, Västerås stift Projektledare: Lars G Larsson Ett systemperspektiv på samhällets krishantering och krisberedskap Staffan Näsström, Försvarsdepartementet, ordförande Måns Collin, IVA avd IV Britt-Marie Drottz Sjöberg, professor, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet E Anders Eriksson, FOI Kent Härstedt, Riksdagsledamot Lars Ingelstam, professor emeritus Lennart Källqvist, Saab Group Anna Lundgren, Linköpings tekniska högskola Per Molin, IVA avd V Bi Puranen, Bikupan Bengt Sundelius, professor, KBM Projektledare: Bengt A Mölleryd, IVA 43

44

Kommunikations- och informationsflöden Christina Jutterström, ordförande Tom Andersson, fil dr i kognitionsforskning och doktorand i matematisk statistik, SU Rickard Falkvinge, ordförande, Piratpartiet Malin Fylkner, projektledare, Krisberedskapsmyndigheten (KBM) Lena Glaser, enhetschef, SVT (nya medier) Jan-Olof Gurinder, distributionschef, SVT Peter Gärdenfors, professor i kognitionsvetenskap, Lunds universitet Peter Juhlin, Senior Vice President & CRSO, OMX AB Emma Karlsson, student, KTH Anders Klarström, presstalesman, SOS Alarm Sverige AB Jakob Larsson, pressekreterare, Säkerhetspolisen Jan Persson, säkerhetschef, SEB Lars Stjernqvist, kommunalråd, Norrköpings kommun Peter Wallström, biträdande chef, SITIC, PTS Anders Wik, överdirektör, FRA Projektledare: Staffan Eriksson, IVA Samhällskritiska transporter Christel Wiman, ordförande Mats Abrahamsson, professor i logistik, Linköpings universitet Gunnar Ahldén, inrikesansvarig, Schenker AB Hans Ankergård, chef trafikstyrning, Posten Ingrid Bodin, senior vice president supply & trading, Preem Petroleum AB Fredrik Bouvin, risk- och kriskoordinator, Luftfartsverket, Arlanda Patrick Critti, sjösäkerhetschef, Stena Line Scandinavia AB Gerth Forlin, chef kvalitets- och riskhantering, Kronans Droghandel Rune Forsell, konsult, SOS Alarm Sverige AB Nicklas Gustafsson, affärsområdeschef, G4S Security Services AB Johan Krafft, chef EUs handelspolitik, Kommerskollegium Erik Lautmann, vd, Jetpak Group Peter Lindeberg, projektledare samhällssäkerhet, Banverket Nils-Gunnar Ljungqvist, chef terminalutveckling, Cilab Projektledare: Åsa Valadi, IVA 45

Referenser Joint Doctrine and Concepts Center (JDCC). Strategic Trends. Methodology, Key Findings and Shocks. MOD, Shrivenham, 2003. The DCDC Global Strategic Trends Programme 2007 2936. MOD, Shrivenham, 2007. Global Risks 2007: A Global Risk Network Report. World Economic Forum, Genève, 2007. Global Growth at Risk. World Economic Forum, Genève, 2007. Shell Global Scenarios to 2025. Shell Group, 2005. Mapping the global Future. Report of the National Intelligence Council s 2020 Project. NIC Washington DC, 2004. Meeting the Challenge: the European Security Research Agenda. EU-kommissionen, 2006. Framtidsbilden av IT-Sverige år 2020. Regeringens IT-strategiska grupp, 2005. Alltid Redo! En ny myndighet mot olyckor och kriser. SOU 2007:31, Stockholm, 2007. Krishantering i Regeringskansliet. Rapport från utredaren Christina Salomonson om inrättandet av en nationell krishanteringsfunktion i Regeringskansliet. Stockholm, 2007. Säkerhet i samverkan Försvarsberedningens omvärldsanalys. Stockholm, 2007. Sverige inför klimatförändringarna hot och möjligheter. SOU 2007:60, Stockholm 2007. 46

Vem skulle ha tagit beslut om att flytta lastbilarna som blockerade vägen under snökaoset på Södertörn i november 2007? Vem hade ansvar för att se till att smålänningarna fick tillbaka elen efter stormen Gudrun? Vem rycker ut och var finns samhällets reserver vid stora kriser? Tidigare hade vi ett stort mobiliseringsförsvar med resurser som också kunde användas vid kriser i fredstid idag har vi ett försvar, inriktat på internationella insatser, som inte kan bistå på samma sätt. Vem ska vi förlita oss på? Många svenskar ansåg att staten skulle ha gjort betydligt mer under tsunamin. Vem identifierar nya risker och hur påverkar ny teknik? Exempel: Stora centrallager har IT-baserade robotsystem utan el kan ingen beställa eller hitta varorna och maten ruttnar på lagerhyllorna. Vem ska man lita på? Förr lyssnade vi enbart till Sveriges Television och Sveriges Radio. Idag har vi ett stort antal kommersiella kanaler, internet och bloggar. Syftet med IVA-projektet Framsyn för krisberedskap har varit att identifiera trender i samhällsutvecklingen på 10 15 års sikt, och visa vilka nya beroendeförhållanden och hotbilder som utvecklingen kan ge upphov till. Dessutom vill projektet öka medvetenheten om krisberedskapsfrågor och ge konkreta förslag på hur framtidens sårbarheter kan bemötas. En av de viktigaste slutsatserna är att framtidens krishantering bara kan åstadkommas i samverkan mellan alla aktörer i samhället. med finansiering av