Livsmedelskontrollen

RAPPORT Dnr 2017/02578 Livsmedelskontrollen Utveckling, brister och förbättringsförslag Postadress Box 622 751 26 Uppsala Besöksadress Hamnesplanaden 5 Leveransadress Strandbodgatan 4 753 23 Uppsala Telefon 018-17 55 00 Telefax 018-10 58 48 E-post livsmedelsverket@slv.se Internet www.livsmedelsverket.se Organisationsnummer 202100-1850 VAT-nummer SE202100185001 Innehar F-skattebevis

LIVSMEDELSVERKET RAPPORT 1 (19) Innehåll 1. Sammanfattning... 2 2. Bakgrund... 3 2.1 Myndighetsstruktur... 4 2.2 Brister i kontrollen... 4 3. Nuläge... 4 3.1 Riskbaserad kontroll i tillräcklig omfattning... 4 3.2 Likvärdighet... 6 3.3 Verksamhetsuppföljning... 8 3.4 Finansiering och resurser... 8 3.5 Bemanning och kompetens... 9 3.6 Avsedd effekt av kontrollen... 10 3.7 Kontroll av oregistrerade/icke godkända livsmedelsanläggningar... 10 4. Pågående förbättringsarbete... 11 4.1Kontrollen ska vara riskbaserad och utföras i tillräcklig omfattning... 11 4.2 Kontrollen ska vara likvärdig... 11 4.3 Kompetensutveckling inom kontrollen... 12 4.4 Utveckling av mål för livsmedelskontrollen... 13 4.5 Ökad effekt inom livsmedelskontrollen... 13 4.6 Effektivare stöd till företagare och konsumenter... 13 4.7 Digitalisering av livsmedelskedjan och livsmedelskontrollen... 13 5. Förslag för att öka kontrollens effekt och effektivitet... 14 5.1 Myndigheters storlek... 14 5.2 Gemensamt system för att förenkla spårbarhetskontroller, öka kontrollens likvärdighet och effektivisera Livsmedelsverkets uppföljning av kontrollmyndigheter... 15 5.3 Bemanning vid slaktkontroll och exportkontroller... 16 5.4 Ökad samordning mellan myndigheter med angränsande ansvarsområden möjliggöra riskbaserad kontroll som ger avsedd effekt... 17 5.5 Avskräckande straff för brott mot livsmedelslagstiftningen - för konkurrensneutralitet och för att kontrollen ska avsedd ha effekt... 17 5.6 Tydligt angivna uppdrag och mandat till myndigheterna... 17 6. Referenser... 18

LIVSMEDELSVERKET RAPPORT 2 (19) 1. Sammanfattning Enligt förordningen (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket, ska Livsmedelsverket årligen lämna en redovisning till regeringen om hur livsmedelskontrollen i landet kan utvecklas och förbättras, samt de brister i kontrollen som verket identifierat och en beskrivning av hur de kan åtgärdas. Att livsmedelskontrollen fungerar väl är viktigt både ur säkerhetssynpunkt och ur redlighetssynpunkt. För att konsumenter inte ska bli sjuka av maten, för att ingen ska bli vilseledd eller lurad när man köper mat samt för att fuskande företag inte ska tillåtas snedvrida konkurrensen gentemot den stora majoritet av företagare som sköter sig. Ett tredje viktigt ändamål med kontrollen är Sveriges möjligheter att exportera livsmedel. Länder utanför EU som kan tänka sig att importera livsmedel från Sverige gör först egna granskningar av förhållandena i den svenska livsmedelsproduktionen och av livsmedelskontrollen. För att kunna exportera animaliska livsmedel krävs ofta att såväl Sverige som land som svenska livsmedelsanläggningar blir godkända av landet i fråga. Brister i kontrollen kan leda till minskade exportmöjligheter. Den så kallade landsprofilen 1, som finns publicerad och tillgänglig för allmänheten på EUkommissionens webbsida, innehåller de brister som konstaterats vid kommissionens revisioner av den svenska livsmedelskontrollen. Av områden med konstaterade brister hos svenska myndigheter från dessa revisioner kan nämnas uppföljning av kontrollverksamheten, kompetens inom specifika sakområden och spårbarhetskontroller. I många avseenden fungerar kontrollen bra och de flesta myndigheter sköter sitt kontrolluppdrag väl. Vissa områden behöver dock förbättras. Kontrollsystemet är beroende av att alla myndigheter utför sitt uppdrag på ett bra vis. Arbete pågår inom flera områden för att förbättra och utveckla kontrollen. Exempelvis har kontrollen inom hela livsmedelskedjan enats om gemensamma fokusområden och övergripande mål, där livsmedelskontrollen har formulerat mål om att utföra kontroller som ska bidra till att minska problem med hälsorisker och fusk inom dessa fokusområden. I vissa frågor bedömer Livsmedelsverket dock att det behövs insatser i form av lagstiftningsändringar eller regeringsbeslut för att initiera nödvändiga förbättringar. Livsmedelsverket bedömer att följande brister föreligger: Kontrollen utförs inte i tillräcklig omfattning vid vissa myndigheter. 1 Country Profile Sweden, Europeiska kommissionen Generaldirektoratet för hälsa och livsmedelssäkerhet (GD SANTE)

LIVSMEDELSVERKET RAPPORT 3 (19) Kontrollen är inte alltid riskbaserad. Kontrollen är inte likvärdig. Kontrollmyndigheterna saknar resurser och kompetens. Verksamhetsuppföljning och utvärdering av måluppfyllelse för livsmedelskontrollen behöver utvecklas. Livsmedelsverket vill också uppmärksamma regeringen på ett antal frågor där det finns ett behov av att vidta åtgärder, för att förbättra kontrollens effektivitet och dess förutsättningar att ge avsedd effekt: Ökad samverkan mellan myndigheter. Ett nationellt anläggningsregister. Tydligare befogenheter för kontroll av oregistrerade/icke godkända anläggningar. Möjlighet att planera bemanning av slaktkontroll. Ökad samordning mellan myndigheter med angränsade ansvar. Avskräckande straff för brott mot livsmedelslagstiftningen. Avsaknad av finansiering av fuskkontroller och kontroll av e-handel 2. Bakgrund Enligt 12 a förordningen (2009:1426) med instruktion till Livsmedelsverket ska myndigheten senast den 30 september varje år redovisa hur livsmedelskontrollen i landet kan utvecklas och förbättras. Redovisningen ska också omfatta de brister i kontrollen som Livsmedelsverket har identifierat och beskriva hur de kan åtgärdas. Denna rapport fokuserar primärt på den kontroll som utförs av Livsmedelsverket och de kommunala myndigheterna samt på Livsmedelsverkets arbete med att leda, stödja och följa upp kontrollen. Vad gäller länsstyrelsernas kontroll av primärproducenter, hänvisas huvudsakligen till det regeringsuppdrag om att utvärdera och ge förbättringsförslag om primärproduktionskontrollen, vars slutsatser redovisades den 1 december 2016 2. Generalläkarens roll och funktion granskas inte av Livsmedelsverket och berörs därför inte i denna rapport. Slutsatserna i denna rapport grundas på information som Livsmedelsverket samlar in i form av rapportering från kontrollmyndigheterna om deras respektive kontroll, iakttagelser vid Livsmedelsverkets, länsstyrelsens och EU-kommissionens revisioner samt andra kontakter som Livsmedelsverket har med kontrollmyndigheter och företagare i livsmedelsbranschen. 2 Uppdrag angående den offentliga kontrollen av primärproducenter

LIVSMEDELSVERKET RAPPORT 4 (19) 2.1 Myndighetsstruktur Det finns 271 myndigheter som utför offentlig kontroll i olika delar av livsmedelskedjan i Sverige. Ansvaret är fördelat mellan kommuner, länsstyrelser, Livsmedelsverket och Generalläkaren. 249 av dessa utgörs av kommunala myndigheter med mycket varierande förutsättningar vad gäller storlek och bemanning och som också uppvisar stora skillnader i hur väl de lyckas att utföra sitt kontrolluppdrag. 2.2 Brister i kontrollen De brister som framkommit vid utvärderingar av livsmedelskontrollen som Livsmedelsverket och andra granskande organ (länsstyrelsen, Statskontoret, EUkommissionen) har gjort är huvudsakligen följande: Kontrollen utförs inte i tillräcklig omfattning vid vissa myndigheter. Kontrollen är inte alltid riskbaserad. Kontrollen är inte likvärdig. Kontrollmyndigheterna saknar i viss mån resurser och kompetens. Mål och indikatorer för livsmedelskontrollen behöver utvecklas, liksom utvärdering av måluppfyllelse. 3. Nuläge 3.1 Riskbaserad kontroll i tillräcklig omfattning De flesta myndigheter i kontrollen i leden efter primärproduktionen utför kontroll i lämplig omfattning och prioriterar anläggningar med hög risk. I vissa kommuner utförs dock fortfarande för lite kontroller. För år 2016 bedömde Livsmedelsverket att 26 myndigheter behövde svara på kompletterande frågor om sitt utfall i kontrollen, med anledning av de inrapporterade resultaten. Året innan fick 27 myndigheter denna typ av frågor. I den riskklassningsmodell som Livsmedelsverket tillhandahåller tilldelas olika anläggningar olika mycket kontrolltid, baserat på de olika risker för konsumenters hälsa och risk för vilseledande av konsumenter som förekommer i olika verksamheter. Om en anläggning inte kontrolleras i nivå med vad som faller ut av riskklassningen, kan kontrollen inte anses vara riskbaserad 3. 3 Senast 31/12 2016 kan alla kontrollmyndigheter verifiera att den genomsnittliga levererade kontrolltiden per anläggning under en treårsperiod motsvarar den beslutade kontrolltiden för samma period, mål i Nationell plan för kontrollen i livsmedelskedjan 2016-2019, del 2.

LIVSMEDELSVERKET RAPPORT 5 (19) Kontrollen av livsmedelsanläggningar i de höga riskklasserna (riskklass 1-4 med minst fem kontrolltimmar) bör vara särskilt prioriterad och om kontrollen av sådana anläggningar inte görs i tillräcklig omfattning är det extra allvarligt. År 2016 kontrollerades 95 % av anläggningarna i leden efter primärproduktion, undantaget dricksvattenanläggningar, i hög riskklass. De flesta myndigheter kan alltså sägas nå målet 4 om att kontrollen ska vara riskbaserad i detta avseende. Dock finns ett fåtal myndigheter som har kontrollerat färre än hälften av anläggningarna i hög riskklass. Vad gäller kontroll av dricksvattenanläggningar är läget sämre. Av anläggningar i riskklass 1-4 och med minst fem kontrolltimmar utfördes planerade kontroller vid 76 %. Det nationella målet att alla anläggningar i riskklass 1-4 ska kontrolleras varje år, är inte uppnått. Bland de kommuner som misslyckas med att utföra tillräckligt med kontroll anger 79 % att orsaken är bemanningsproblem 5. År 2016 kontrollerades totalt 2,9 % av de primärproduktionsanläggningar som länsstyrelsen har i sina register. Kontroller som gjordes efter ett riskbaserat urval (dvs att urvalet inte baserades på tvärvillkorskontroller) omfattade 1,2 % av anläggningarna. 880 primärproduktionsanläggningar kontrollerades under 2016. Det fanns 30 398 registrerade anläggningar i slutet av 2016. Uppskattningen av antal anläggningar som finns varierar med bedömningen om vilka primärproducenter som ska anses vara skyldiga att registrera sin verksamhet. I vissa branscher är det dessutom svårt att överblicka antal verksamhetsutövare. Det uppskattade antalet anläggningar som finns och som borde vara registrerade, uppgår till mellan 45 000 och 60 000. 6 Vad gäller närmare slutsatser rörande länsstyrelsens kontrollfrekvens i primärproduktionen och om den kan anses vara i enlighet med kraven på regelbundenhet i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa efterlevnaden av foder- och livsmedeslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd hänvisas till redovisningen från december 2016, om att utvärdera och ge förslag på hur primärproduktionskontrollen kan förbättras 7. I rapporten konstateras bl.a. att kontrollen av primärproducenter inte är riskbaserad i sin helhet, att kontrollen inte är enhetlig, att kontrollen inte ger avsedd effekt samt att kontrollen inte genomförs regelbundet och inte alltid ofta som det är lämpligt. Det föreslås i rapporten åtgärder för bättre riskbaserad kontroll och för ökad kompetens och mer enhetlig kontroll, för att få avsedd effekt av den primärproducentkontroll som utförs. 4 Nationell plan för kontrollen i livsmedelskedjan 2016-2019, del 2. 5 Livsmedelverkets uppföljning av rapporterade resultat i livsmedelskontrollen i leden efter primärproduktion 6 Rapport om Sveriges kontroll i livsmedelskedjan 2016 7 Uppdrag angående den offentliga kontrollen av primärproducenter

LIVSMEDELSVERKET RAPPORT 6 (19) 3.2 Likvärdighet För att företagare ska bedömas likvärdigt oavsett var i landet de bedriver sin verksamhet, är det viktigt att kontrollmyndigheternas bedömningar är samstämmiga. Med 249 lokala kontrollmyndigheter, av varierande storlek och med olika förutsättningar vad gäller resurser och kompetens, är det en utmaning att uppnå likvärdighet i kontrollen. Vid Livsmedelsverkets revisioner och i myndighetsrapporteringen till Livsmedelsverket konstateras olikheter mellan myndigheter i exempelvis bedömning av avvikelser och benägenhet att fatta beslut om åtgärder vid bristande efterlevnad. 8 Myndigheters benägenhet att påtala avvikelser hos livsmedelsföretagarna har visat sig variera kraftigt och ha ett samband med: Myndighetens storlek, det vill säga antal kontroller myndigheten genomför per år, Kontrollbredd, det vill säga antalet olika verksamhetsgrupper som ingår i myndighetens kontrollansvar, Kontrollmetodik, det vill säga antal rapporteringspunkter som kontrolleras vid varje kontrollbesök, samt Myndighetens geografiska läge i landet. Faktorer som myndigheters storlek och arbetssätt har större betydelse för sannolikheten att en kontroll ska resultera i en eller flera avvikelser, än faktorer som har att göra med det kontrollerade livsmedelsföretagets verksamhetstyp och riskklass. En illustration i variationen i myndigheters benägenhet att notera avvikelser hos företagarna ses i diagram 1. Spridningen är stor, vilket starkt antyder att bedömningarna av företagarna skiljer sig mycket åt mellan olika myndigheter och att kontrollen i detta avseende inte är likvärdig. Vad som är korrekt nivå på avvikelsefrekvens går inte att säga, eftersom det beror på företagarnas förmåga att uppfylla lagstiftningens krav. Men spridningen i bedömningsnivå behöver minska för att kunna säga att kontrollens bedömningar i likvärdiga i landet. 8 Livsmedelsverkets analys av skillnader i hur myndigheterna noterade avvikelser i livsmedelskontrollen 2012-2014

LIVSMEDELSVERKET RAPPORT 7 (19) % Andel kontroller med avvikelse 100 90 80 70 60 80:e percentilen 50 40 30 20:e percentilen 20 10 0 Myndigheter Diagram 1. Andel planerade kontroller där avvikelse har noterats, 2016. Varje stapel motsvarar en myndighet. Bland de myndigheter som har kontrollansvar för flest anläggningar skiljer sig benägenheten i att sätta avvikelser mycket. De tre största kommunala myndigheterna sätter avvikelse vid 50 %, 20 % respektive 70 % av sina kontroller. Dessa kommuners bedömningar får stor påverkan på landets resultatgenom att de har många anläggningar men också för att de påverkar sina respektive omkringliggande mindre kommuner som ber de stora myndigheterna om råd i kontrollfrågor. Att det skiljer så pass mycket mellan de kommuner som bidrar med flest kontroller gör att det är ett viktigt område att arbeta med för en mer likvärdig bedömning av företagare i landet. Det är ett arbete som Livsmedelsverket bedriver, se avsnitten 4.2 och 4.6. En faktor som påverkar företagarnas upplevda likvärdighet är avgiftsuttaget för kontrollen. I syfte att få avgiftsuttaget mer lika både till nivå och tidpunkt för uttag hos kontrollmyndigheterna föreslår Livsmedelsverket bland annat en ändring av avgiftsförordningen 9, nya riktlinjer för timtaxesättning och en omarbetad riskklassificering av anläggningar för att öka likvärdigheten i myndigheternas behandling av företagare. 10 9 Förordning (2006:1166) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter 10 Uppdrag om att se över avgiftssystemet för kontroll på slakterier och vilthanteringsanläggningar

LIVSMEDELSVERKET RAPPORT 8 (19) 3.3 Verksamhetsuppföljning Vid revisioner av kommunala kontrollmyndigheter har brister i verksamhetsuppföljningen påtalats vid 26 av 50 reviderade myndigheter. Det handlar bland annat om att myndigheterna inte har följt upp att de olika anläggningarna fått den kontroll de ska ha. Det fanns också brister i uppföljning av huruvida avvikelser hos företagare som påtalats i kontrollen hade åtgärdats. 11 Kravet på verksamhetsuppföljning för behöriga kontrollmyndigheter har förtydligats i den ändring av Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2005:21) om offentlig kontroll av livsmedel som trädde i kraft den 1 januari 2017. Detta förtydligande krav kommer att underlätta för enskilda myndigheter att förstå hur de ska uppfylla kraven i förordning (EG) nr 882/2004. Det underlättar också Livsmedelsverkets och länsstyrelsens bedömning av huruvida myndigheter efterlever dessa krav. Livsmedelsverkets system för uppföljning av kontrollmyndigheter behöver utvecklas. Informationen är inte tillräcklig om hur kontrollen bedrivs inom de olika myndigheterna. Det är exempelvis svårt att se hur mycket kontroll som görs av vissa delar av lagstiftningen och hur lagefterlevnaden är inom dessa områden. Därmed blir det svårt att avgöra var de flesta bristerna hittas och inom vilka områden vi i Sverige gör för lite kontroll. För närvarande pågår ett projekt vid Livsmedelsverket om att förändra myndighetsrapporteringen så att rapporteringen sker utifrån lagstiftningsområden snarare än dagens indelning i kontrollområden, där det i de flesta fall inte går att urskilja vilken lagstiftning som har kontrollerats. Den nya rapporteringen kommer att tillämpas från och med verksamhetsår 2018, som rapporteras i början av 2019. Det vore också önskvärt med tillgång till myndigheternas resultat utan den fördröjning som föreligger nu med myndigheternas årliga rapportering av sina resultat, så att Livsmedelsverket snabbare kan vidta åtgärder om det behövs. Ett gemensamt anläggningsregister med tillgång till uppgifter om utförd kontroll skulle vara till stor hjälp i detta avseende. 3.4 Finansiering och resurser Revisioner av 50 kommunala myndigheter under 2016 visade att hälften av de reviderade kommunerna hade brister i finansieringen. 25 av 50 reviderade kommuner hade inte säkerställt att kontrollen är avgiftsfinansierad, det vill säga att avgiften som företagarna ska betala för kontrollen var satt så att kostnaderna för kontrollen täcks in. I dessa fall är det inte ovanligt att ledningen i kommunen tvekar att höja timtaxan för livsmedelskontrollen av näringslivspolitiska skäl. Det förekommer också att kommuner 11 Rapport om Sveriges kontroll i livsmedelskedjan 2016

LIVSMEDELSVERKET RAPPORT 9 (19) inte vet om de har kostnadstäckning för kontrollen. Timtaxan varierade år 2016 mellan 700 kr och 1 319 kr i olika kommunala myndigheter. Medianvärdet var 996 kr. 12 Statskontoret har också tidigare konstaterat att vissa kommuner inte tar ut en tillräckligt hög avgift av företagen för att täcka kostnaderna för kontrollen. 13 Kontroll för att motverka fusk med livsmedel har utvecklats mycket de senaste åren och inom detta område kan utredningsarbete ta mycket tid i anspråk. Ofta saknas också kompetens för att denna typ av kontroll (exempelvis granskning av företagens räkenskaper). Om ingen bristande efterlevnad kan påvisas, belastas myndigheten med hela kostnaden för utredningen, vilket är ekonomiskt betungande och kan medföra att myndigheter drar sig för att genomföra sådana utredningar. För att arbete mot fusk ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt behöver det beslutas hur finaniseringen av denna typ av kontroller ska gå till. Andra exempel på aktiviteter som inte ryms inom dagens finansieringssystem för kontrollen är det arbete som behövs för att kunna kontrollera e-handelsverksamheter, som i många fall inte är registrerade, se även avsnitt 3.7. 3.5 Bemanning och kompetens Livsmedelsverket ser att det är en svår uppgift för många små kommuner att bemanna och upprätthålla rätt kompetens bland livsmedelsinspektörerna. I mindre kommuner med ett litet antal inspektörer blir bemanningen extra sårbar. En sjukskrivning eller att en inspektör slutar kan leda till att kontrollen inte blir gjord alls eller i tillräcklig omfattning under flera månader. Små kommuner har generellt större problem med att rekrytera och behålla personal än stora kommuner. 14 Myndigheter av alla storlekar anger dessutom att det är svårt att rekrytera inspektörer med rätt kompetens inom livsmedelskontroll. I en del mindre kommuner finns enstaka anläggningar med komplicerad verksamhet inom specifika områden, där det är svårt att inom myndigheten upprätthålla den sakkunskap som behövs för att kontrollen ska bli gjord med rätt kvalitet. Som exempel kan nämnas bryggerier, där det krävs djup sakkunskap som kan vara svår att upprätthålla för en kommun som kanske har mindre än en årsarbetskraft avsatt för livsmedelskontroll. Det förekommer att myndigheter inte har kartlagt sitt kompetensbehov och att det saknas rutiner för att upprätthålla och höja kompetensen bland personalen. 12 Rapport om Sveriges kontroll i livsmedelskedjan 2016 13 Avgifter i livsmedelskontrollen, Statskontoret 2015:17 14 Avgifter i livsmedelskontrollen, Statskontoret 2015:17

LIVSMEDELSVERKET RAPPORT 10 (19) Livsmedelsverket skulle gärna se en ökad samverkan mellan kommuner, både för att motverka den bemanningsmässiga sårbarheten och för att dela på kompetens som finns hos vissa kommuner (och hos Livsmedelsverket) inom vissa speciella områden. Vad gäller Livsmedelsverkets slakterikontroll finns problem med bemanning när slakterier vill slakta med kort varsel och myndigheten är skyldig att tillhandahålla kontrollpersonal, se avsnitt 5.3. Samma typ av bemanningsproblematik finns vid exportkontroller, som även de kan påkallas med kort varsel. 3.6 Avsedd effekt av kontrollen Den huvudsakliga avsedda effekten med livsmedelskontroll är att upptäcka eventuella brister mot lagstiftningen och att förmå företagarna att åtgärda bristerna. Om företagaren inte frivilligt åtgärdar brister, behöver myndigheten använda sanktioner för att bristerna ska åtgärdas. Vid allvarliga brister eller brott mot livsmedelslagstiftningen är det viktigt att rättsväsendet tar vid och driver de åtalsärenden som överlämnas från livsmedelskontrollen. Tyvärr prioriteras inte brott mot livsmedelslagstiftningen s i jämförelse med andra brott. En bidragande orsak är att de eventuella straffpåföljderna är relativt lindriga. Det gör att i detta avseende får inte kontrollen avsedd effekt och kontrollen lever inte upp till kravet på att sanktioner som föreskrivs ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. 15 Att kunna vidta avskräckande sanktioner gentemot företagare som har stora brister i att efterleva lagstiftningen är också mycket viktigt ur konkurrenssynpunkt, så att företagare som missköter sig inte tillåts fortsätta på det viset. 3.7 Kontroll av oregistrerade/icke godkända livsmedelsanläggningar Myndigheterna är idag inte klara över vilka befogenheter de har att kontrollera anläggningar eller verksamheter som inte är registrerade eller godkända. I vissa fall görs sparsamt med sådan kontroll för att den är ofinansierad. Situationen gör det enklare att bedriva olaglig verksamhet utan någon verklig risk för konsekvenser. Detta blir särskilt tydligt vid kontroll av e-handel. Livsmedelsverket anser att det är nödvändigt att förbättra denna situation genom att via vägledning förtydliga för myndigheterna vilka befogenheter de har att utföra kontroll vid oregistrerade/icke godkända anläggningar och verksamheter. 15 Förordning (EG) nr 882/2004, artikel 55.1.

LIVSMEDELSVERKET RAPPORT 11 (19) 4. Pågående förbättringsarbete 4.1Kontrollen ska vara riskbaserad och utföras i tillräcklig omfattning Kraven på kontrollmyndigheternas planering och uppföljning av sin verksamhet förtydligas i den ändring till Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2005:21) om offentlig kontroll av livsmedel som trädde i kraft den 1 januari 2017. Där slås fast att berörda myndigheter ska ha en flerårig kontrollplan och att verksamheten ska följas upp regelbundet och beakta utfallet i förhållande till kontrollplanen. Livsmedelsverket utvecklar kontinuerligt sin uppföljning av myndigheter som inte utför sitt kontrolluppdrag på ett tillfredsställande vis. Sedan kontrollår 2013 får samtliga lokala myndigheter svara på frågor om sin kontroll, om det av myndighetsrapporteringen framgår att myndigheten har kontrollerat anmärkningsvärt få anläggningar totalt eller bland anläggningar i hög risklass. Möjligheten att förelägga kommunala myndigheter att förbättra sin kontroll används av Livsmedelsverket sedan 2014. Sedan 2014 har sju kommuner förelagts att förbättra sin kontroll. Erfarenheterna hittills visar att myndigheter som får förelägganden brukar förbättra sig markant vad avser mängden utförd kontroll, genom förbättrad planering och uppföljning. Dock ska påpekas att myndigheter med svaga resultat ofta är mycket små, med en sårbar bemanningssituation, och sådana strukturella problem kvarstår även efter förbättringar av verksamhetsstyrningen. Det har hänt att resultaten blivit sämre igen efter något år, i kommuner som har fått ett föreläggande och vidtagit åtgärder i enlighet med föreläggandet, men som sedan fick problem med bemanningen när en inspektör slutade. Livsmedelsverket har för avsikt att i ökad utsträckning använda sina befogenheter att både förelägga myndigheter och begära övertagande av kontrollansvar av vissa anläggningar mot myndigheter som inte sköter sitt kontrolluppdrag. En översyn av systemet för riskklassificering och anläggningstypning av livsmedelsverksamheter pågår, i syfte att styra kontrollerna till de verksamheter som behöver mest kontroll. Under 2017 arbetar Livsmedelsverket med att samla samtliga kontrollresultat från slakterikontroller i egen databas istället för att, som sker idag med viss registrering av sjukdomsfynd, enbart registrera dem i företagarnas register. Det kommer att öka möjligheten till uppföljning och analys av resultaten. 4.2 Kontrollen ska vara likvärdig Mycket av Livsmedelsverkets arbete syftar till att främja livsmedelskontrollens likvärdighet. Det rör sig exempelvis om arbete med nya myndighetsgemensamma mål för livsmedelskontrollen, kompetensutveckling i form av utbildningar, vägledningar och kontrollhandböcker, regelutveckling, bättre uppföljning av livsmedelskontrollen i landet,

LIVSMEDELSVERKET RAPPORT 12 (19) samordnade kontrollprojekt och utveckling av digitala verktyg för att underlätta informationsåtkomst och att göra utbildningar tillgängliga elektroniskt. Att minska olikheterna i bedömningar av företagarnas verksamheter är viktigt och inom det området behöver Livsmedelsverket inta en tydligare ståndpunkt och vägleda om vad som ska noteras som avvikelser och när sanktionsåtgärder ska vidtas. En modell som definierar vad en avvikelse är, hur den ska hanteras och rapporteras är under utveckling och arbetet är i sin slutfas. Diskussioner pågår inom även EU-kommissionen om att definiera vad som ska betecknas som en avvikelse och den nationella modellen behöver ta hänsyn till en eventuell EU-gemensam definition. Utgångspunkten för modellen är att begreppet avvikelser jämställs med sanktioner och uppföljande kontroller (enligt förordning EU nr 625/2017, den nya kontrollförordningen) och att brister av mindre betydande karaktär klassas som ringa avvikelser. En tydligare och mer stringent hantering av avvikelser leder till en mer enhetlig och likvärdig kontroll. 4.3 Kompetensutveckling inom kontrollen Livsmedelsverket lanserar under 2017 en webbaserad utbildning i inspektionsmetodik som riktar sig mot inspektörer som är nya i yrket. Syftet är att introducera den nya inspektören både i relevant lagstiftning, inspektionsmetodik och i viss mån sakkunskap. Denna introduktion kan dock inte ersätta den sakkunskap som en grundutbildning inom området ger. Livsmedelsverket avser också fortsätta bygga ut basutbildningarna, dels för att stärka kompetensen hos nyutbildade inspektörer, men också för att skapa en gemensam plattform för samtliga inspektörer. Dessa utbildningar kommer att bidra till att lansera en god kontrollsed för Sveriges inspektörer. Under 2017 utvecklas också flera webbkurser inom sakområden som kemiska och mikrobiologiska risker, redlighet samt förvaltningskunskap. Livsmedelsverket har en webbportal för e-utbildningar, som gör utbildningar lättillgängliga för inspektörer och chefer inom livsmedelskontrollen. I september 2016 lanserades Livsmedelsverkets informationsdatabas Kontrollwiki med information för myndigheter och företag. Där samlas relevant information ur lagstiftning, vägledningar, kontrollhandböcker och instruktioner. Målgruppen för informationsdatabasen är i första hand kontrollmyndigheter, men informationen finns tillgänglig även för företag och konsumenter. Informationen är anpassad till webbformat, läsplatta och mobiltelefon. En mobilapplikation finns, som ger åtkomst till Kontrollwiki även utan internetuppkoppling, vilket ofta saknas vid kontroll av företag på landsbygden. Vid årsskiftet 2017-2018 lanseras också en mobilapplikation som möjliggör för Livsmedelsverkets kontrollpersonal vid slakterier att föra in uppgifter i myndighetens register om genomförd kontroll direkt vid kontrolltillfället, även om internetåtkomst saknas på platsen. Inom Livsmedelsverkets operativa kontrollavdelning arbetar man med så kallade sakområdesgrupper, som består av inspektörer som är specialister inom ett visst område, t ex kontroll av ägganläggningar, och som samarbetar över team- och avdelningsgränser

LIVSMEDELSVERKET RAPPORT 13 (19) och där specialisterna arbetar med samma typ av kontroll samtidigt. Det främjar både kvalitet och likvärdighet i bemötande och bedömning av företagarna i samband med kontroller. 4.4 Utveckling av mål för livsmedelskontrollen Övergripande mål samt effektmål och fokusområden för kontrollen i livsmedelskedjan finns för 2017 och en fyraårsperiod framåt. Livsmedelsverket har tagit fram mål för livsmedelskontrollen, som syftar till att rikta en viss del av kontrollens resurser mot samma sorts livsmedel och risker i hela landet. Målen går ut på att myndigheterna ska utföra ett antal kontroller inom fokusområdena med utpekade hälsorisker eller redlighetsproblem. 4.5 Ökad effekt inom livsmedelskontrollen Livsmedelsverket har tagit fram ett nationellt system för att utbyta information mellan myndigheter i livsmedelskedjan. Syftet är att kontrollmyndigheter snabbt och effektivt ska kunna hålla varandra informerade och förenkla deras samarbete, exempelvis i ärenden där livsmedel behöver återkallas från marknaden eller beläggas med saluförbud. Systemet möjliggör snabbare myndighetsåtgärder än tidigare. Systemet som ska användas är irasff, som är det webbaserade meddelandesystem som idag används av EU:s medlemsländer för att meddela varandra om icke säkra livsmedel. I detta system finns en regional modul som kan användas på nationell nivå. Systemet ska börja användas från och med år 2018. 4.6 Effektivare stöd till företagare och konsumenter Livsmedelsverket har på sin webbplats vidareutvecklat möjligheten för företagare och konsumenter att söka svar på vanliga frågor. Det innebär att informationen blir mer lättillgänglig och kan nå fler, samt att Livsmedelsverkets resurser kan användas på ett mer effektivt sätt. Ett bidrag till att livsmedelskontrollen ska upplevas mer likvärdig och meningsfull för företagarna i landet är Livsmedelsverkets arbete med att etablera en god kontrollsed inom kontrollen. Det innebär att ta fram en uppsättning riktlinjer som rör både uppförande och det professionella samtalet vid operativ kontroll samt utförandet av kontrollen genom att tydligare vägleda kring vilka kontrollmetoder som bäst lämpar sig för olika situationer. Genom att ha en etablerad och samstämmig syn på vad som är god kontrollsed blir utförandet av kontroll mer enhetligt och effektivt i hela landet. Se även avsnitt 4.3 om kompetensutveckling inom kontrollen. 4.7 Digitalisering av livsmedelskedjan och livsmedelskontrollen Ett antal sammankopplade arbeten som rör digitalisering inom livsmedelskedjan och livsmedelskontrollen har påbörjats under 2017. Samtliga arbeten syftar till att utreda

LIVSMEDELSVERKET RAPPORT 14 (19) utvecklings- och förbättringsmöjligheter med hjälp av digitalisering som verktyg. Detta kan innebära att dagens arbetsuppgifter kan utföras på ett annat mer effektivt sätt genom bättre utnyttjande av teknik, eller att ny teknik gör vissa arbetsuppgifter obsoleta såväl som att helt nya uppstår. Konkreta exempel på detta kan vara snabbare utbyte av data mellan myndigheter eller automatisering av enklare ärenden tillsammans med självbetjäning för intressenter i syfte att frigöra handläggarresurser från myndigheterna. Enklare stöd och bättre service till företagare genom portallösningar eller skräddarsydda råd med hjälp av smarta guider är andra exempel. Digitalt Först Smartare Livsmedelskedja Jordbruksverket och Livsmedel samarbetar i detta regeringsuppdrag för att hitta nya sätt för myndigheterna att utbyta data och hitta tillämpningar som gör nytta för företagen. Ett separat pilotprojekt som rör biodlare- och honungsproducenter samt vattenbruk har redan avknoppats ur detta samarbete. Smartare livsmedelskontroll genom digital samverkan Ett arbete som genomförs inom livsmedelskontrollen med syftet att utreda behoven för morgondagens kontrollsystem som ger ett mer heltäckande stöd till den fullständiga kontrollprocessen, samt ökar möjligheterna till styrning och uppföljning av kontrollen. I detta ingår att utreda nationellt anläggningsregister, planeringsmoduler och digitala kontrollverktyg för den operativa kontrollen. 5. Förslag för att öka kontrollens effekt och effektivitet Som nämnts i rapportens avsnitt 4 Pågående förbättringsarbete pågår arbete inom många områden som syftar till att livsmedelskontrollen i landet ska utvecklas i önskad riktning. Utöver detta ser Livsmedelsverket ett antal ytterligare områden där åtgärder behöver vidtas för att kontrollen ska fungera på ett ändamålsenligt vis. Det rör sig främst om områden där Livsmedelsverket inte har befogenhet eller resursmässiga förutsättningar att fatta beslut eller genomföra de åtgärder som Livsmedelsverket bedömer är nödvändiga, utan där andra myndigheter eller regeringen behöver agera för att möjliggöra en förbättring. 5.1 Myndigheters storlek Ett återkommande problem som Livsmedelsverket ser är att många små lokala myndigheter har svårigheter att sköta sitt kontrolluppdrag. De är bemanningsmässigt och resursmässigt sårbara. Vid Livsmedelsverkets uppföljningar av myndigheternas kontroll för kontrollår 2016 angav 79 % av de myndigheter som hade en låg andel utförd kontroll att bemanningsproblem var orsaken till att kontrollen inte hade utförts enligt plan. Denna situation påverkas inte på något bestående vis av att Livsmedelsverket förelägger sådana

LIVSMEDELSVERKET RAPPORT 15 (19) kommuner att förbättra sin kontroll när den brister, eftersom den strukturella sårbarheten som är grundorsak till problemet kvarstår. Livsmedelsverket har under flera år påtalat vikten av samverkan mellan lokala kontrollmyndigheter, för att minska svårigheten att upprätthålla tillräcklig bemanning och kompetens i livsmedelskontrollen. Regeringen gav därför Statskontoret i uppdrag att utreda hur de lokala kontrollmyndigheternas kontroll kan bli mer effektiv. Utredningen heter Stärkt livsmedelskontroll genom ökad kommunal samverkan (2017:9) och presenterades i juni 2017. Livsmedelsverket konstaterar att problemen med bemanning i små kommunala myndigheter kvarstår och är huvudsaklig orsak till att 10 % av kommunerna utför mindre mängd kontroll än vad som behövs, sett till riskerna med de berörda livsmedelsanläggningarna. I syfte att åtgärda grundorsaken till problemet anser Livsmedelsverket att samverkan mellan myndigheter är helt nödvändig. Hur detta ska uppnås har Statskontoret flera förslag på i sin rapport. Livsmedelsverket ser det som angeläget att ökad samverkan kommer igång snarast och med starka incitament för berörda myndigheter att samverka, eftersom bemanningsproblemen orsakar stora brister i effektivitet hos 10 % av de kommunala myndigheterna årligen och samverkan i tillräcklig omfattning inte tycks komma igång spontant 16. Det är inte samma myndigheter som får problem varje år, men den gemensamma nämnaren är en strukturell sårbarhet på grund av storlek. 5.2 Gemensamt system för att förenkla spårbarhetskontroller, öka kontrollens likvärdighet och effektivisera Livsmedelsverkets uppföljning av kontrollmyndigheter Livsmedelsverket anser att ett gemensamt rapporteringssystem inklusive ett gemensamt anläggningsregister med möjlighet att styra hur kontroller utförs på vissa anläggningar kan vara en lösning för att öka likvärdigheten i kontrollen och för att göra uppföljningen av kontrollmyndigheter mer effektiv. Frågan bör därför utredas ytterligare med avseende på finansiering av ett sådant system och hur krav i bl.a. sekretesslagstiftningen påverkar utformningen av ett framtida nationellt system, vilket har identifierats som ett potentiellt hinder för en sådan lösning. Idag saknas ett gemensamt register över de livsmedelsanläggningar som finns i Sverige. Varje kontrollmyndighet har ett eget register, som vanligen inte är tillgängligt för andra myndigheter. Detta försvårar exempelvis kontroller av spårbarhet av livsmedel, då inspektörer som söker information om ett visst företag måste ta reda på vilken kontrollmyndighet som är ansvarig och därefter kontakta dem för att få information. 16 Livsmedelsverkets uppföljning av rapporterade resultat i livsmedelskontrollen i leden efter primärproduktion

LIVSMEDELSVERKET RAPPORT 16 (19) Spårbarhetskontroller är ett viktigt redskap för att upptäcka och utreda livsmedelsfusk. Den exakta omfattningen av livsmedelsfusk i Sverige är inte känd, men med en utvecklad spårbarhetskontroll finns en bättre chans att motverka och avskräcka från oredliga förfaranden. Detta är viktigt både ur ett redlighetsperspektiv för konsumenter och ur ett konkurrensperspektiv, så att fuskande företagare inte tillåts ta marknadsandelar på andras bekostnad. Ett gemensamt register skulle också underlätta och påskynda informationsöverföring när hälsofarliga livsmedel upptäcks och behöver återkallas från marknaden. Ett gemensamt nationellt anläggningsregister/databas för samtliga livsmedelsanläggningar skulle också ge förutsättningar att bygga en databas för alla avvikelser i kontrollen, oavsett i vilken anläggning de påvisas. Detta skulle ge förutsättningar för att på ett helt annat sätt än tidigare, tillsammans med berörda myndigheter och företag, snabbare analysera avvikelser, se trender, mönster och nya företeelser i kontrollen och därmed lättare, snabbare och effektivare styra kontroll- och utbildningsinsatser dit där de bäst behövs. 5.3 Bemanning vid slaktkontroll och exportkontroller Vid slakt ska Livsmedelsverket kontrollera alla djur före slakt och besikta samtliga kroppar och organ efter slakt. Om Livsmedelsverket inte bemannar för att göra kontrollerna kan företagen inte bedriva verksamhet och Livsmedelsverket riskerar då att bli skadeståndsskyldigt. Idag saknas krav på framförhållning hos slakteriföretagarna när de anmäler att de ska slakta. Avgifterna som företagen betalar för denna bemanning är starkt subventionerad med anslagsmedel och inte anpassad till slakteriernas effektivitet i planering och slakt. Avgifterna tar inte höjd för jourer eller beredskapsbemanning. Ekonomiska möjligheter att möta företagens önskemål om att kunna slakta på mycket kort varsel finns således inte. Detta skapar stora svårigheter i att ordna bemanningen. Det kan vara mycket svårt att med kort varsel bemanna slakterikontroller, inte sällan belägna långt från personalens stationeringsort. Arbetet med att bemanna kontrollerna är idag ett svårlöst arbetsmiljöproblem, det tar mycket tid, medför ökade kostnader och försämrad kvalitet i kontrollen. Inom uppdraget att se över avgiftssystemet för kontroll på slakterier och vilthanteringsanläggningar redovisas Livsmedelsverkets förslag på hur företagarna kan förmås att anmäla behov av slakt med bättre framförhållning än nu 17. Även vid exportkontroller uppstår samma typ av bemanningsproblem som vid slaktkontroller, eftersom också exportkontroller ofta påkallas med kort varsel. 17 Uppdrag att se över avgiftssystemet för kontroll på slakterier och vilthanteringsanläggningar

LIVSMEDELSVERKET RAPPORT 17 (19) Yrkesgruppen officiella assistenter, som utför inspektionsarbete vid slakterier tillsammans med officiella veterinärer, har en ålderssammansättning som innebär att en stor del av assistenterna går i pension inom de närmaste åren. Nya assistenter behöver utbildas, men hur finansieringen av denna utbildning ska hanteras är inte beslutat. 5.4 Ökad samordning mellan myndigheter med angränsande ansvarsområden möjliggöra riskbaserad kontroll som ger avsedd effekt För att livsmedelskontrollens planering och genomförande ska kunna ske effektivt och riskbaserat behöver samarbete mellan myndigheter förstärkas och bland annat sekretessreglerna ses över. Livsmedelsverket bedömer att registeruppgifter bör kunna delas mellan myndigheter på ett mer omfattande sätt än idag. Ett exempel är uppgifter i Jordbruksverkets anläggningsregister av primärproducenter, som behövs för att Livsmedelsverkets nationella provtagningsprogram för bland annat läkemedelsrester och kontaminanter ska ge ett provuttag som avspeglar verksamheters omfattning och risk. Dock är dessa uppgifter numera inte tillgängliga för Livsmedelsverket, med hänvisning tilloffentlighetsoch sekretesslagstiftningen. Problemet med provtagningsplanering, som kan göra att kontrollen inte blir riskbaserad, har också uppmärksammats av EU-kommissionens revisorer 18 och utgör en av rekommendationerna i kommissionens landsprofil för Sverige som beskriver de brister som påtalats vid revisioner av den svenska kontrollen i livsmedelskedjan. 5.5 Avskräckande straff för brott mot livsmedelslagstiftningen - för konkurrensneutralitet och för att kontrollen ska avsedd ha effekt Livsmedelsverket välkomnar den översyn av sanktionssystemet vid överträdelser av livsmedelslagstiftningen som pågår inom regeringskansliet. Livsmedelsverket anser att en skärpning av straffbestämmelserna, med införande av fängelse i straffskalan, behövs för att Sverige ska leva upp till EU-lagstiftningens krav på effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner vid överträdelser av livsmedelslagstiftningen, se avsnitt 3.6. Med tanke på de straffprocessuella tvångsmedel som kan användas vid misstanke om brott med fängelse i straffskalan skulle även polis- och åklagarmyndigheternas möjlighet att utreda brott förbättras. 5.6 Tydligt angivna uppdrag och mandat till myndigheterna Länsstyrelsernas regleringsbrev innehåller inte längre uppdrag om att utföra revision av kommunala myndigheters livsmedelskontroll. Därmed finns ingen formell skyldighet för länsstyrelsen att utföra detta uppdrag. Länsstyrelsen utför idag merparten av dessa 18 Country Profile Sweden, Europeiska kommissionen Generaldirektoratet för hälsa och livsmedelssäkerhet (GD SANTE)

LIVSMEDELSVERKET RAPPORT 18 (19) revisioner, men när detta ansvar inte längre är angivet i regleringsbrevet befarar Livsmedelsverket att länsstyrelserna inte kommer att prioritera den uppgiften framöver. Även uppdraget att verka för att kommunerna inom länet ska samverka med varandra är borttaget ur länsstyrelsernas regleringsbrev och löper också risk att inte bli gjort. Uppdrag till myndigheterna måste tydligt framgå antingen i lagstiftning eller i regleringsbrev. Områdena redlighet (motverka fusk) och e-handel har det gemensamt att de relativt nyligen har fått ökat fokus inom livsmedelskontrollen. Båda områdena skulle enligt Livsmedelsverkets mening vara betjänta av att ha en stark central samordning, med tydliga uppdrag samt tillräckliga resurser för att utreda fuskärenden och hitta oregistrerade verksamheter. För att få önskat genomslag och effekt i arbetet mot fusk och för redlighet i e-handel behövs nationella satsningar med riktade tillskott till Livsmedelsverket, så att sådan samordning och stöd till övriga kontrollmyndigheter kan upprätthållas och utvecklas, se Livsmedelsverkets rapporter om kontroll av e-handel respektive motverkande av livsmedelsfusk 1920. Vad gäller redlighetsområdet behöver Livsmedelsverket få vägledning om hur långt livsmedelskontrollens uppdrag sträcker sig, exempelvis gällande i vilket läge utredningar ska överlämnas till polis- eller åklagarmyndighet. Livsmedelskontrollen har inte resurser till att bedriva grundläggande spaningsarbete i syfte att avslöja brott mot livsmedelslagstiftningen. 6. Referenser Rapport om Sveriges kontroll i livsmedelskedjan 2016, Livsmedelsverket. Med sammanställning och analys av kontrollmyndigheternas rapportering av livsmedelskontrollen samt revision av kontrollmyndigheternas livsmedelskontroll. www.slv.se Nationell plan för kontrollen i livsmedelskedjan 2016-2019. Innehåller bland annat övergripande och specifika mål för kontrollen av livsmedelsföretagare, i del 2. Länk till Nationell plan för kontrollen i livsmedelskedjan 2016-2019 Livsmedelsverkets uppföljning av rapporterade resultat i livsmedelskontrollen i leden efter primärproduktionen, dnr 2017/01325. 19 Redovisning av regeringens uppdrag om Livsmedelsverkets arbete med att motverka livsmedelsfusk 20 Utveckling av effektiv kontroll av e-handel med livsmedel med fokus på kosttillskott

LIVSMEDELSVERKET RAPPORT 19 (19) Country Profile Sweden, Europeiska kommissonen, Generaldirektoratet för hälsa och livsmedelssäkerhet (GD SANTE). Sveriges s k landsprofil, baserad på utfall vid EUkommissionens revisioner. Innehåller en beskrivning av de ännu inte åtgärdade brister som konstaterats inom den svenska livsmedelskontrollen vid dessa revisioner. Länk till landsprofilen Analys av skillnader i hur myndigheterna noterade avvikelser i livsmedelskontrollen 2012 2014, Livsmedelsverkets Utvärderingsavdelning, område strategisk utveckling och stöd. Avgifter i livsmedelskontrollen förslag på en mer effektiv avgiftsfinansiering, Statskontoret 2015:17. Stärkt livsmedelskontroll genom ökad kommunal samverkan Statskontoret 2017:9 Redovisning av regeringens uppdrag om Livsmedelsverkets arbete med att motverka livsmedelsfusk Livsmedelsverket, dnr 2017/01250 Utveckling av effektiv kontroll av e-handel med livsmedel med fokus på kosttillskott Livsmedelsverkets redovisning av regeringsuppdrag. Dnr 2016/03091 Uppdrag angående den offentliga kontrollen av primärproducenter Livsmedelsverket och Jordbruksverket, dnr 2015/08142 Uppdrag om att se över avgiftssystemet för kontroll på slakterier och vilthanteringsanläggningar Livsmedelsverkets redovisning av regeringsuppdrag. Dnr 2017/01346