TJÄNSTESKRIVELSE Datum Sida 2018-12-20 1 (3) Kommunstyrelsen Revisorernas granskning av krisberedskapen KS2018/296/01 Förslag till beslut Säkerhetssamordnarens tjänsteskrivelse antas som kommunstyrelsens svar till kommunrevisorerna. Sammanfattning av ärendet Revisorerna i Sunne kommun har givit revisionsföretaget PwC i uppdrag att granska kommunstyrelsens verksamhet inom samhällets krisberedskap. Syftet med granskningen var att besvara revisionsfrågan om kommunstyrelsen har en ändamålsenlig verksamhet inom området. Den samlade bedömningen var att kommunstyrelsen delvis säkerställer en ändamålsenlig verksamhet inom samhällets krisberedskap. Utredning av ärendet PwC har lämnat rekommendationer i sex punkter. Dessa redovisas nedan tillsammans med förslag till åtgärder. En formell ansvarsfördelning mellan säkerhetssamordnaren och räddningschefen dokumenteras avseende krisberedskapsområdet: Gällande ansvarsfördelningen avseende krisberedskapsområdet är ett förslag att tydliggöra i säkerhetssamordnarens arbetsbeskrivning att denne har ansvar för arbetet med lagen om extraordinära händelser (2006:544), och att räddningschefen har ansvaret för arbetet gällande lagen mot skydd och olyckor (2003:778). Postadress Besöksadress Telefon Internet och fax Giro och org.nr Sunne kommun Samhällsbyggnad 0565-160 00 växel www.sunne.se 744-2684 bankgiro 1. Samhällsbyggnad Kvarngatan 4 0565-162 45 direkt anders.olsson@sunne.se 212000-1843 org.nr 686 80 Sunne Sunne 0705458770 mobil 0565-160 01 fax
Sida 2 (3) Kommunstyrelsens ansvarsområde avseende lagen om extraordinära händelser (2006:544) förtydligas i kommunstyrelsens reglemente: En översyn av reglementet pågår och föreslagen ändring ser ut enligt följande: KRIG, KRIGSFARA, KRISLEDNING OCH HÖJD BEREDSKAP 11 Styrelsen ansvarar för kommunens uppgifter enligt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap samt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. I styrelsens uppgifter ingår ansvar för planering, analyser, övning och utbildning av förtroendevalda och anställda. Styrelsen utser ledamot till hemvärnsråd enligt hemvärnsförordningen (1997:146). Föreskrifter om den kommunala organisationen under krig eller krigsfara finns i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Vid extraordinära händelser i fredstid ska krisledningsnämnden träda i funktion. Krisledningsnämnden, vars verksamhet regleras i särskilt reglemente, har rätt att överta beslutanderätt från styrelsen och övriga nämnder i den utsträckning som är nödvändig med hänsyn till händelsens art och omfattning. De risker för olyckor i kommunen kan leda till en räddningsinsats tas med i kommande versioner av kommunens handlingsprogram för skydd mot olyckor: PwC har i sin granskning angett att kommunens handlingsprogram till stor del innehåller vad lagen kräver. Man har dock synpunkter på att det i dokumentet saknas en riskanalys för olyckor som kan leda till en räddningsinsats. Kommunen har valt att redovisa risker i en separat riskanalys som bifogas till dokumentet vilket man även hänvisar till i handlingsprogrammet. I granskningen har man även angett att det inte framgår hur uppföljning och utvärdering ska ske samt hur kommunen ska ta tillvara på erfarenheter från olycksundersökningar. Detta är tydligt beskrivet i nuvarande handlingsprogram under avsnittet efterföljande åtgärder. Vi får dock ta åt oss av kritiken och förtydliga vissa delar i kommande handlingsprogram. MSB har enligt uppgift för avsikt att förbehålla sig föreskriftsrätt för hur en kommuns handlingsprogram ska utformas och vad det ska innehålla. Detta framgår av MSB:s räddningstjänstutredning En effektivare kommunal räddningstjänst Dessa föreskrifter finns tyvärr inte att tillgå ännu. Vi har även tidigare svarat på den kritik som riktades mot kommunens handlingsprogram i länsstyrelsen tillsyn över kommunens efterlevnad av Lag om skydd mot olyckor.
Sida 3 (3) De punkter som saknas utifrån MSB:s allmänna råd tas med i arbetet med kommande RSA och Ledningsplan: Angående de punkter som saknas utifrån MSB:s allmänna råd när det kommer till upprättande av RSA och ledningsplan finns inget mer att kommentera än att dessa kommer följas vid kommande RSA och ledningsplansarbete. Kommunen upprättar dokumenterade rutiner avseende rapportering samt uppföljning av krisberedskapsarbetet till nämnder och statliga myndigheter: Gällande rapportering till statliga myndigheter så sker detta i dagsläget som det ska. Detta sker i samråd med bland annat MSB och Länsstyrelsen. Det som kan förbättras är att det dokumenteras i exempelvis styrdokumentet/rsa:n att detta sker på ett tydligare sätt. Gällande intern återrapport av den årliga uppföljningen av krisledningsarbetet bör det lämpligen göras till kommunstyrelsen. Rutinen för återrapport dokumenteras förslagsvis i styrdokumentet/rsa:n. En utbildnings/övningsplan avseende kommunens krisberedskap tas fram samt att kommunstyrelsen tillser att planerade utbildningar genomförs: Gällande övning av kommunens krisberedskap så finns det en utbildningsplan i styrdokumentet som föregående säkerhetssamordnare upprättade i samband med förra mandatperioden, till detta gjordes även den senaste RSA:n och den senaste ledningsplanen. Under 2019 ska allt detta uppdateras då vi har gått in i en ny mandatperiod. Det ska också tilläggas att det gjorts fler övningar än de PwC har redovisat för (dessa har framgått i materialet de granskat men inte tagit upp). Beslutsunderlag Tjänsteskrivelse 2018-12-21 Skrivelse och rapport Granskning av krisberedskap Kim Nygren Säkerhetssamordnare Anders Olsson Verksamhetschef Beslutet skickas till: Kommunrevisionen Räddningstjänsten
Datum Sida 2018-09-14 1 (1) Revisorerna Kommunstyrelsen För kännedom Kommunfullmäktige Granskning av krisberedskap På vårt uppdrag har PwC granskat kommunstyrelsens verksamhet inom samhällets krisberedskap. Syftet med granskningen är att besvara revisionsfrågan om kommunstyrelsen har en ändamålsenlig verksamhet inom området. Vår samlade bedömning efter genomförd granskning är att kommunstyrelsen delvis säkerställer en ändamålsenlig verksamhet inom samhällets krisberedskap. Vår bedömning grundar sig bland annat på att det saknas en beskrivning av kommunstyrelsens ansvar avseende Lagen om extraordinära händelser i kommunstyrelsens reglemente. Kommunens handlingsprogram för skydd mot olyckor innehåller till stor del vad lagen kräver. I dokumentet saknas de risker för olyckor som kan leda till räddningsinsats. Det finns en plan för extraordinära olyckor och en risk- och sårbarhetsanalys. Det finns förbättringspotential avseende arbetsprocessens beskrivning, vilka underlag och förordningar som ligger till grund för arbetet med risk- och sårbarhetsanalysen samt kommunens ansvar avseende lokal samverkan. Kommunen saknar en tillräcklig utbildningsplan. Det har inte genomförts utbildning och övning i tillräcklig utsträckning under innevarande mandatperiod. Våra rekommendationer till kommunstyrelsen med anledning av iakttagelserna i granskningen framgår av bifogad revisionsrapport. Vi överlämnar rapporten till kommunstyrelsen med begäran om svar senast den 25 januari 2019 med en redogörelse för vilka åtgärder som vidtagits/kommer att vidtas med anledning av granskningen. Inger Axelsson Ordförande Annica Pålman Sundeskog Vice ordförande Postadress Besöksadress Telefon Internet och fax Giro och org.nr Sunne kommun Verksamhetsstöd 0565-160 00 växel www.sunne.se 744-2684 bankgiro 1. Verksamhetsstöd Kvarngatan 4 kommun@sunne.se 212000-1843 org.nr 686 80 Sunne Sunne 0565-160 01 fax
www.pwc.se Granskning av krisberedskap Sunne kommun Projektledare Marcus Alvstrand September 2018
Innehåll Sammanfattning och rekommendationer 3 Inledning 5 Bakgrund 5 Revisionsfråga 5 Avgränsning och metod 5 Iakttagelser 6 Organisation och ansvarsfördelning 6 2.1.1 Krisledningsorganisation vid extraordinär händelse 6 Kommunfullmäktige 7 Krisledningsnämnd 7 Beredningsgrupp 7 Informationsenhet/upplysningscentral 8 Tjänsteman i beredskap 8 2.1.2 Bedömning 8 Handlingsprogram för skydd mot olyckor 9 2.2.1 Bedömning 10 Plan för extraordinära händelser 10 2.3.1 Bedömning: 11 Risk- och sårbarhetsanalys 12 2.4.1 Bedömning: 13 Rapportering till staten 13 2.5.1 Bedömning: 15 Övning och utbildning 16 2.6.1 Bedömning 17 Revisionell bedömning 18 Bilaga 1 Granskade dokument 19 Page 2 of 19
1. Sammanfattning och rekommendationer PwC har på uppdrag av Sunne kommuns förtroendevalda revisorer granskat kommunstyrelsens verksamhet inom samhällets krisberedskap. Syftet med granksningen var att besvara följande revisionsfråga: Har kommunstyrelsen en ändamålsenlig verksamhet inom samhällets krisberedskap? Vi bedömer att kommunstyrelsen delvis säkerställer en ändamålsenlig verksamhet inom samhällets krisberedskap. Vår revisionella bedömning grundas på följande bedömningar av granskningens kontrollmål: Organisation och ansvarsfördelning är tydlig och dokumenterad Kontrollmålet är delvis uppfyllt. Det saknas en beskrivning av kommunstyrelsens ansvar avseende Lagen om extraordinära händelser (LEH) i kommunstyrelsens reglemente. Det saknas även dokumenterad ansvarsfördelningen mellan ansvarsområdena LEH - Lagen om skydd mot olyckor (LSO). Kommunfullmäktige har beslutat om handlingsprogram för skydd och olyckor Kontrollmålet är delvis uppfyllt. Kommunens handlingsprogram för skydd mot olyckor innehåller till stor del vad lagen kräver. I dokumentet saknas de risker för olyckor som kan leda till räddningsinsats. Det framgår inte hur uppföljning och utvärdering ska ske samt hur kommunen ska ta tillvara på erfarenheter från olycksundersökningar. Kommunfullmäktige har beslutat om en plan för extraordinära händelser Kontrollmålet är uppfyllt. Det finns en antagen plan för extraordinära händelser för mandatperioden och denna uppfyller i allt väsentligt den målbild MSB-SKL 1 har satt. Tillräcklig risk- och sårbarhetsanalys har upprättats Kontrollmålet är uppfyllt. Sunne kommun har upprättat en risk- och sårbarhetsanalys (RSA) i enlighet med vad lagen kräver. Det finns förbättringspotential avseende arbetsprocessens beskrivning, vilka underlag och förordningar som ligger till grund för arbetet med RSA samt kommunens ansvar avseende lokal samverkan. Rapportering till staten har skett Kontrollmålet är delvis uppfyllt. Rapportering har genomförts i enlighet med vad lagen kräver. Årsuppföljning av LEH har rapporterats till Länsstyrelsen och MSB. Det saknas dokumenterade rutiner avseende rapportering till staten eller nämnden. Övning och utbildning av förtroendevalda och tjänstemän sker Kontrollmålet är ej uppfyllt. Kommunen saknar en tillräcklig utbildningsplan. Vi konstaterar att det inte genomförts utbildning och övning i tillräcklig utsträckning under innevarande mandatperiod. 1 Överenskommelse om kommunernas krisberedskap (2012) mellan Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt Sveriges kommuner och landsting. Page 3 of 19
Rekommendationer Med anledning av våra iakttagelser rekommenderar vi kommunstyrelsen att: En formell ansvarsfördelning mellan säkerhetssamordnaren och räddningschefen dokumenteras avseende krisberedskapsområdet. Kommunstyrelsens ansvarsområden avseende LEH förtydligas i kommunstyrelsens reglemente. De risker för olyckor i kommunen som kan leda till en räddningsinsats tas med i kommande versioner av kommunens handlingsprogram för skydd mot olyckor. De punkter som saknas utifrån MSBs allmänna råd tas med i arbetet med kommande RSA och Ledningsplan. Kommunen upprättar dokumenterade rutiner avseende rapportering samt uppföljning av krisberedskapsarbetet till nämnd och statliga myndigheter En utbildnings/övningsplan avseende kommunens krisberedskap tas fram samt att kommunstyrelsen tillser att planerade utbildningar genomförs. Page 4 of 19
1. Inledning 1.1. Bakgrund Lagen om skydd mot olyckor (LSO) ställer krav på att kommunfullmäktige för varje ny mandatperiod ska fastställa ett handlingsprogram för skydd mot olyckor som kan leda till räddningsinsats. Kommunen har enligt lagen om extraordinära händelser (LEH) i uppgift att ha en god krisberedskapsförmåga. Det innebär krav på planering och förberedelser inför en sådan händelse genom bland annat risk- och sårbarhetsanalys, fastställande av en plan för extraordinära händelser och att organisationen är övad och utbildad. Då en krisberedskap är själva grunden för att kunna upprätthålla kommunens samhällsviktiga verksamheter vid en samhällsstörning är det av yttersta vikt att denna är välutvecklad, ständigt övad och uppdaterad. Under 2015 infördes nya föreskrifter för hur den generella krisberedskapsförmågan ska bedömas genom indikatorer och kraven på rapportering av risk- och sårbarhetsanalysen har förtydligats. Sunne kommuns revisorer har utifrån en bedömning av väsentlighet och risk gett PwC i uppdrag att granska kommunens krisberedskap. 1.2. Revisionsfråga Den övergripande revisionsfrågan är om kommunstyrelsen har en ändamålsenlig verksamhet inom samhällets krisberedskap. För att besvara revisionsfrågan ingår följande kontrollmål i granskningen: Organisation och ansvarsfördelning är tydlig och dokumenterad Kommunfullmäktige har beslutat om handlingsprogram för skydd och olyckor Kommunfullmäktige har beslutat om en plan för extraordinära händelser Tillräcklig risk- och sårbarhetsanalys har upprättats Rapportering till staten har skett Övning och utbildning för förtroendevalda och tjänstemän sker Revisionskriterier Lagen om skydd mot olyckor (SFS 2013:778), lagen om extraordinära händelser (SFS 2006:544), kommunens interna dokument. 1.3. Avgränsning och metod Granskningen avser kommunstyrelsens verksamhet inom kommunens krisberedskap. Granskningen avgränsar sig till revisionsåret 2017. Granskningen genomfördes genom dokumentstudier av kommunens styrande dokument inom området samt övriga relevanta dokument. Inom ramen för granskningen genomfördes telefonintervjuer med säkerhetssamordnare och räddningschef. Samtliga som intervjuats har getts tillfälle att faktagranska rapporten innan den har redovisats för revisorerna. Page 5 of 19
2. Iakttagelser 2.1. Organisation och ansvarsfördelning Enligt kommunstyrelsens reglemente, antaget av kommunfullmäktige (KF) 2014-12-15, fullgör kommunstyrelsen (KS) kommunens ansvar inom lagen om skydd mot olyckor (LSO) inom verksamheten Samhällsbyggnad och säkerhet. Vi noterar att ansvarsområdet inom lagen om extraordinära händelser (LEH) inte omnämns i KS reglemente. I krisledningsnämndens reglemente framgår KS:s ansvar att analysera de risker som kan innebära att en extraordinär händelse inträffar samt vilka konsekvenser detta kan få för verksamheten. Enligt intervjuer är kommunens strategiska arbete med krisberedskap uppdelat i ansvarsområdena LEH och LSO. Enligt intervjuer ansvarar kommunens säkerhetssamordnare för området LEH. Säkerhetssamordnaren är organisatoriskt placerad under räddningschefen inom verksamheten Samhällsbyggnad och säkerhet men rapporterar sitt arbete till kommunchefen i Sunne kommun. Enligt intervju har säkerhetssamordnaren ansvar för upprättandet av kommunens Risk och sårbarhetsanalys (RSA). Säkerhetssamordnaren ansvarar för att återrapportera den information som berör området LEH till kommunledningen och länsstyrelsen. Vi noterar att nuvarande säkerhetssamordnare tillträdde under 2016 men har varit föräldraledig och var åter i tjänst efter årsskiftet 2017/2018. Enligt intervjuer ansvarar kommunens räddningschef för området LSO och är organisatoriskt placerad inom verksamheten Samhällsbyggnad och säkerhet. Enligt intervju ansvarar räddningschefen för upprättandet och uppdatering av kommunens Handlingsprogram för skydd och olyckor, förebyggande räddningstjänst. Räddningschefen ansvarar även för återrapportering av den information som täcks inom området LSO till kommunstyrelsen och till länsstyrelsen. Det finns ingen dokumenterad ansvarsfördelning mellan säkerhetssamordnaren och räddningschefen i Sunne kommun. Enligt uppgift från kommunen så sker uppdelningen utifrån tjänstens arbetsuppgifter. I övrigt noterar vi att det inte framgår någon översikt av vilka styrande dokument som gäller för arbetet med krisberedskap i Sunne kommun. Vi noterar även att det finns mycket få hänvisningar i dokumenten till andra styrande dokument. 2.1.1 Krisledningsorganisation vid extraordinär händelse Enligt krisledningsnämndens reglemente antaget av KF 2015-05-25 består KLN av fem ledamöter och fem ersättare. Ledamöterna bör enligt reglementet vara desamma som i KS: allmänna utskott. Nämndens ordförande är även KS ordförande. Ledamöter för KLN vid tiden för granskningen valdes av kommunfullmäktige 2016-09-26. Page 6 of 19
Vid intervjuer bekräftas att KS allmänna utskott utgör KLN samt att KS ordförande även är ordförande i KLN. Sunne kommuns organisation vid extraordinär händelse framgår av Ledningsplan för extraordinär händelse/störning och består av: Kommunfullmäktige Enligt krisledningsnämndens reglemente är fullmäktiges huvudsakliga ansvar kopplat till kriser/extraordinär händelse att besluta att krisledningsnämndens verksamhet ska upphöra vilket medför att verksamheter som KLN övertagit återgår till ordinarie nämnd eller styrelse. Krisledningsnämnd Enligt krisledningsnämndens reglemente utgör KLN kommunens högsta ledning i samband med extraordinära händelser. Detta då ordinarie resurser är otillräckliga för att samhällets basfunktioner ska fungera på lägsta acceptabla nivå. I reglementet framgår att KS ordförande även är ordförande i nämnden. Ordförande eller om denne har förhinder, vice ordförande bedömer när KLN ska träda i funktion. Beredningsgrupp Enligt krisledningsnämndens reglemente är beredningsgruppen kommunens operativa resurs och sammankallas i händelse av extraordinär händelse/störning. Enligt ledningsplan för extraordinär händelse/störning består beredningsgruppen inledningsvis av kommunchef, räddningschef, informationsansvarig, verksamhetschef för Tekniska enheten, verksamhetschef för Samhällsbyggnad och säkerhet och sekreterare. Beroende på händelsens omfattning utökas gruppen med personal från den verksamhet som berörs. Ordförande i gruppen är kommunchefen eller den som kommunchefen utser. Beredningsgruppen ansvarar för att informera allmänheten och personalen, sköta presskontakter, analysera informationsläget samt föreslå och vidta åtgärder. En fördjupad beskrivning av beredningsgruppens ansvar och arbetsuppgifter framgår av ledningsplanen. Page 7 of 19
Vi noterar att det på Sunne kommuns hemsida finns aktuella kontaktuppgifter till KLN, kommunchef och säkerhetssamordnare i anslutning till kommunens information om krisberedskap. Enligt intervju pågår en omorganisering av kommunens krisledning avseende stabens roll och arbete kring beredning av händelser, vilken förväntas bli klar under hösten 2018. Informationsenhet/upplysningscentral Enligt ledningsplan vid extraordinär händelse/allvarlig störning är informationsenheten KLNs instrument för att få ut och ta emot snabb information till och från allmänhet, massmedia, myndigheter/organisationer och egen personal. Vid en kris/störning ska informationsenheten kunna organiseras inom en timme. Vid händelser som utgör stort informationsbehov ska det, när KLN och beredningsgruppen är samlad, finnas växelpersonal tillgänglig. Vidare ska en upplysningscentral upprättas. Dess uppgift är att svara på allmänhetens frågor, informera om kommunens bedömningar, beslut och åtgärder. Alla inkommande uppgifter/upplysningar till upplysningscentralen skall återkopplas till beredningsgruppen. Kommunfullmäktige antog 2014-08-25 en informationsplan vars syfte är att klarlägga och säkerställa behovet av resurser för informationsverksamheten under extraordinära händelser eller vid en allvarlig störning/händelse i kommunen. Tjänsteman i beredskap Sunne kommun har enligt intervjuer inte haft någon funktion för tjänsteman i beredskap (TiB). Istället har de uppgifter som normalt ligger under TiB delvis tillhört räddningschef i beredskap (RCB). Enligt kommunstyrelsens allmänna utskotts beslut (2018-04-24 115) ska funktionen TiB upprättas i kombination med befintlig RCB-funktion i samverkan med Torsby kommun. Vid tiden för granskningen pågår det enligt intervju ett arbete med att upprätta TiB-funktionen. Organisationen för TiB är enligt intervju tänkt att bestå av räddningschef och ställföreträdande räddningschef i Sunne och Torsby kommuner, vilket inbegriper totalt fyra personer. Vi noterar att det enbart finns en räddningschef med ansvar för Torsby och Sunne kommuner vilket medför vakans i RCB och den kommande TiB funktionen. Enligt intervju beror detta på det avtal som finns mellan Sunne och Torsby kommun och vakansen har därför fyllts med hjälp av en materialförvaltare i Sunne kommun. Materialförvaltaren är enligt uppgifter från kommunen utbildad RCB. 2.1.2 Bedömning Vi bedömer att kontrollmålet organisation och ansvarsfördelning är tydlig och dokumenterad är delvis uppfyllt. Vi bedömer att det finns brister i dokumentation av ansvarsfördelning och organisation avseende kommunens krisberedskapsarbete. Det saknas en beskrivning av kommunstyrelsens ansvar avseende LEH i kommunstyrelsens reglemente. Det saknas även ett formellt beslut över ansvarsfördelningen mellan ansvarsområdena LEH - LSO. Vi konstaterar att det finns en dokumenterad ansvarsfördelning av krisorganisationen inom Sunne kommun och vi ser positivt på att beredningsgruppens organisation ses över. Page 8 of 19
Vi bedömer att det finns brister i kommunens beredskap då funktion för TiB saknas. Istället har ingått i funktionen RCB. Vi ser positivt på att en TiB-funktion utarbetas. 2.2. Handlingsprogram för skydd mot olyckor Enligt lagen om skydd mot olyckor (LSO) 2 ska kommunen anta ett handlingsprogram för skydd mot olyckor för varje ny mandatperiod. Syftet med handlingsprogrammet är att öka säkerheten och tryggheten i kommunen. Enligt LSO ska handlingsprogrammet ange: Mål för kommunens verksamhet inom skydd mot olyckor som kan leda till räddningsinsats Vilka risker för olyckor som finns i kommunen som kan leda till räddningsinsats Hur kommunens förebyggande verksamhet är ordnad och hur den planeras Enligt förordning om skydd mot olyckor (FSO) 3 ska kommunens handlingsprogram även innehålla uppgifter om samverkan med andra kommuner och med statliga myndigheter och enskilda. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ger råd i vägledning för kommunala handlingsprogram skydd mot olyckor (år 2011). Råden förtydligar lagkraven och vägleder kommunerna ytterligare i arbetet med handlingsprogram för skydd mot olyckor. Sunne kommun har upprättat dokumentet Handlingsprogram för förebyggande insatser och räddningstjänst 2015-2018. Handlingsprogrammet är fastställd av KF 2015-12-16 och därmed antagen för innevarande mandatperiod. Av handlingsprogrammet framgår att de båda handlingsprogrammen Förebyggande arbete med skydd mot olyckor och Räddningstjänst är samlade i detta dokument. Sunne kommuns handlingsprogram innehåller lokala verksamhetsmål för förebyggande verksamhet, hur kommunens förebyggande verksamhet är ordnad och planerad samt uppgifter om samverkan. Ett antal avvikelser från MSBs allmänna råd har identifierats. Exempelvis saknas: Vilka risker för olyckor som finns i kommunen. Dessa framgår enligt handlingsprogrammet istället i dokumentet Riskinventering med analys av räddningstjänsten i Sunne kommun vilken ska vara upprättad 2011 och reviderad inför mandatperioden 2015-2018. Vid dokumentgranskning framgår det att dokumentet heter Riskanalys över olyckor som kan föranleda räddningsinsatser i Sunne Kommun. Dokumentet saknar uppgift om datum och upprättare. Vi noterar dock att det framgår uppgifter från 2014 i dokumentet vilket visar på en revidering inför nuvarande mandatperiod. Hur uppföljning och utvärdering ska ske samt hur kommunen ska ta tillvara på erfarenheter från olycksundersökningar 2 LSO 3 kap 3 3 FSO 3 kap 3 Page 9 of 19
Enligt intervju är det räddningschefen som är ansvarig för att upprätta och revidera handlingsprogrammet. Detta ansvar framgår enligt vår granskning inte av något dokument vilket bekräftas vid intervjuer. Enligt intervjuer baseras kommunens handlingsprogram på dokumentet Riskanalys över olyckor som kan föranleda räddningsinsats i Sunne kommun, vilken muntligen benämns som Riskinventering. Denna riskanalys ska inte förväxlas med kommunens övergripande risk- och sårbarhetsanalys. Enligt intervju framgår det att riskanalysen har genomförts inför innevarande mandatperiod med syfte att ta fram en bild av de olyckor som man kan förvänta sig inom kommunen. 2.2.1 Bedömning Vi bedömer att kontrollmålet Kommunfullmäktige har beslutat om handlingsprogram för skydd och olyckor är delvis uppfyllt. Vi bedömer att Sunne kommuns handlingsprogram för skydd mot olyckor till stor del innehåller de beskrivningar som lagen kräver. Kommunen har inte infört de risker för olyckor som kan leda till räddningsinsats i handlingsprogrammet. Vi noterar att det i handlingsprogrammet hänvisas till en riskinventering. Namnet på dokumentet överensstämmer inte med det namn som framgår i handlingsprogrammet. Det framgår inte datum för när dokumentet upprättats eller reviderats. Vi bedömer att Sunne kommuns handlingsprogram för skydd mot olyckor delvis följer MSB:s råd i vägledning för kommunala handlingsprogram. Kommunen har, utöver de risker för olyckor som finns i kommunen, inte beskrivit hur uppföljning och utvärdering ska ske samt hur kommunen ska ta tillvara på erfarenheter från olycksundersökningar. 2.3. Plan för extraordinära händelser Enligt lagen om extraordinära händelser (LEH) ska kommunen anta en plan för extraordinära händelser för varje ny mandatperiod 4. MSB och Sveriges kommuner och landsting (SKL) fördjupar vad planen ska innehålla i Överenskommelse om kommunernas krisberedskap (år 2012). Nuvarande Överenskommelse om kommunernas krisberedskap gäller för perioden 2014-2018. Det pågår förhandlingar inför en ny överenskommelse som ska gälla från och med 2019. Vi noterar att en ny överenskommelse om kommunernas arbete med civilt försvar undertecknades i juni 2018 och gäller tom 2020. Denna granskning avser år 2017 och berör därför inte den nya överenskommelsen om civilt försvar. Planen ska enligt MSB-SKL 5 utgöra en del i ett styrdokument med syfte att fastställa hur kommunens arbete med krisberedskap ska hanteras under mandatperioden. Styrdokumentet bör beskriva arbetet och åtgärder för att reducera eller ta bort risker och sårbarheter samt för att öka kommunens förmåga inom krisberedskap. I detta ligger exempelvis övnings- och utbildningsplan och beskrivning av hur kommunen ska organisera sig under en extraordinär händelse. 4 LEH 2 kap. 1 5 Överenskommelse om kommunernas krisberedskap (2012) s.11 Page 10 of 19
Sunne kommun har upprättat dokumentet Ledningsplan för extraordinära händelser/störningar, fastställd av KF 2015-05-25. dokumentet är därmed antaget för innevarande mandatperiod. Ledningsplanen beskriver kommunens organisation och arbetsuppgifter vid en extraordinär händelse (se avsnitt 3.1). I ledningsplanen framgår kommunens mål med krisledningsfunktionen. Dessa utifrån från tre steg; före, under, efter (Se nedan tabell x). Vidare innehåller planen rutiner för samverkan, lokaler med ledningsplatser och reservkraft, återgång till normal verksamhet, övningsverksamhet m.m. Sunne kommuns mål för krisledningsfunktionen Före Under Efter Vidta förebyggande åtgärder för verksamheterna för att minska konsekvenserna av allvarlig störning/händelse Risk- och sårbarhetsanalyser görs i alla verksamheter och bör resultera i handlingsplaner och åtgärdsprogram Övning för politiker, tjänstemän m.fl. *not. Ovanstående ska göras kontinuerligt Säkerställa samhällsviktiga funktioner och medborgarnas basbehov. Upprätta en god mediakontakt Ge medborgarna bra, ärlig och kontinuerlig information Dokumentera dagligen för att ta tillvara erfarenheter och tillvägagångssätt vid problemlösning Genom omstyrning av personalresurs ska kommunen kunna bedriva arbete vid allvarlig störning under ca 2 veckor Informera länsstyrelsen om läge och eventuellt även MSB Tabell 1. Sunne kommuns mål med krisledningsfunktionen 6 Analysera och utvärdera händelseförlopp och insatsernas genomförande. Gå igenom dokumentation och göra en fullständig dokumentation av händelseförlopp både före och efter Ge länsstyrelsen en fullständig rapport, eventuellt även MSB Uppdatering av planer görs av kommunens säkerhetssamordnare Till ledningsplanen finns larmlistor för krisledningsnämnd, beredningsgrupp m.fl. bifogad. Enligt uppgift från kommunen finns dessa larmlistor även på intranätet samt i utskriven form i kommunhusets reception. Enligt intervju är det säkerhetssamordnaren som är ansvarig för att upprätta och revidera kommunens plan för extraordinära händelser. Detta ansvar framgår enligt vår granskning inte av något dokument, vilket bekräftas vid intervju. 2.3.1 Bedömning: Vi bedömer att kontrollmålet Kommunfullmäktige har beslutat om en plan för extraordinära händelser är uppfyllt. Vi konstaterar att det finns en antagen plan för extraordinära händelser för innevarande mandatperiod och i allt väsentligt uppfyller den målbild MSB-SKL har satt. 6 Ledningsplan extraordinära händelser/störningar Sunne kommun s. 8 Page 11 of 19
2.4. Risk- och sårbarhetsanalys Enligt LEH 7 ska kommuner upprätta en risk- och sårbarhetsanalys (RSA). Resultatet av arbetet med RSA:n ska sedan ligga till grund för framtagandet av planen för extraordinära händelser. MSB har upprättat en föreskrift (MSBFS 2015:5) på området. I föreskriften finns också allmänna råd om kommuners risk- och sårbarhetsanalyser (2011) som tydliggör kraven från föreskriften och lagen samt vägleder kommunerna ytterligare i arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser. Enligt MSB är syftet med RSA att minska sårbarheten i samhället och öka kommunens förmåga att hantera kriser. Enligt MSB 2015:5 8 ska en RSA beskriva; 1. kommunen och dess geografiska område, 2. arbetsprocess och metod för upprättandet av RSA, 3. identifiera samhällsviktig verksamhet inom kommunens geografiska område, 4. identifiera kritiska beroenden för kommunens samhällsviktiga verksamhet, 5. identifiera och analysera risker för kommunen och kommunens geografiska område, 6. ge beskrivning av identifierade sårbarheter och brister i krisberedskap samt 7. behov av åtgärder med anledning av riskoch sårbarhetsanalysens resultat. Sunne kommuns Risk och sårbarhetsanalys för tiden 2015-2018 är antagen av fullmäktige 2016-10-24. Kommunens RSA innehåller bland annat: övergripande beskrivning av kommunen med historia, geografi m.m., en övergripande beskrivning av arbetsprocessen, identifierade samhällsviktiga verksamheter inom kommunens geografiska områdesansvar, identifierade och analyserade risker inom kommunen med sannolikhetsoch konsekvensanalys, samhällsviktiga verksamheter, genomförda och planerade åtgärder utifrån RSA med flera. Kommunens RSA innehåller samtliga delar som lagen kräver. Ett antal avvikelser gentemot MSBs allmänna råd har identifierats. Exempelvis saknas: Beskrivning av arbetsprocess för risk- och sårbarhetsanalysarbetet är kortfattad Vilka underlag och författningar som använts för upprättandet av RSA saknas Information om kommunen är sammankallande för ett lokalt samverkansorgan inom kommunens geografiska område saknas. Enligt intervju finns det inte något dokumenterat samverkansorgan inom kommunen. Arbetsprocessen för genomförandet av RSA beskrivs kortfattat utifrån rubrikerna faktainventering, riskinventering och förmågebedömning. Det finns i RSA en lista utan någon beskrivning av dess syfte. Enligt intervju avser listan arbetsprocessen efter att ett utkast till RSA tagits fram. Vid intervju kompletteras arbetsprocessen med att stöd för framtagande av RSA hämtas från MSBs allmänna råd. Arbetet med RSA utvecklas i samråd med övriga kommuner och länsstyrelsen i Värmland. Enligt MSB bör en RSA innehålla vilka underlag som använts för arbetet med analysen och vilka författningar som beaktats i redovisningen av analysen. I RSA framgår enbart att kommunen använt sig av föregående RSA som underlag och att kommunens krisledning styrs av LEH 2006:544. Inga andra hänvisningar till interna dokument eller lagar och förordningar hittas vid granskning av dokumentet. 7 LEH 2 kap. 1 8 MSBFS 2015:5, 4 Page 12 of 19
Enligt MSB I RSA framgår en beskrivning av särskilt viktiga resurser som kommunen kan disponera för att hantera extraordinära händelser exempelvis Frivilliga resursgruppen (FRG), samarbetet med räddningstjänst i Torsby och Polisområde Värmland. Dock saknas information om lokalt samverkansorgan inom kommunens geografiska område samt kommunens ansvar att sammankalla detta. Detta lyfts även upp i kommunens egen uppföljning av LEH 2017 (se avsnitt 2.5 rapportering till staten). Enligt intervju är säkerhetssamordnaren ansvarig för att samordna upprättandet av RSA, men kommunens verksamheter och bolag ansvarar för att upprätta egna risk- och sårbarhetsanalyser. Nuvarande riskanalys framtogs av föregående säkerhetssamordnare. Enligt intervju är nuvarande RSA känd, men det är osäkert hur väl implementerad den är eftersom den i nuläget ligger i kommunens diariesystem. Dock ligger den inte på intranätet. Orsaken till detta uppges vara av säkerhetsskäl då alla som får tillgång till kommunens nätverk har tillgång till intranätet. Vi noterar att kommunens RSA 2015-2018 är antagen av KF 2016-10-24 medans kommunens Ledningsplan är antagen av KF 2015-05-25. Enligt LEH 9 ska en kommun beakta risk- och sårbarhetsanalysen vid framtagandet av en plan för extraordinära händelser. Enligt uppgift från kommunen har Ledningsplanen upprättats utifrån senast aktuella RSA (2015-2018). Dock har RSA:n inte antagits förrän 2016-10-24 på grund av att den reviderats efter synpunkter från Länsstyrelsen. 2.4.1 Bedömning: Vi bedömer att kontrollmålet Tillräcklig risk- och sårbarhetsanalys har upprättats till största del är uppfylld. Sunne kommun har upprättat en risk- och sårbarhetsanalys i enlighet med vad lagen kräver och följer till övervägande del även MSBs föreskrift och allmänna råd. Dock finns det brister avseende arbetsprocessens beskrivning, vilka underlag och förordningar som ligger till grund för arbetet med RSA samt kommunens ansvar avseende lokal samverkan. Vi noterar att kommunens RSA är antagen av fullmäktige efter att både kommunens plan för extraordinära händelser (Ledningsplan) och handlingsplan för skydd mot olyckor är antagna. Detta på grund av att Länsstyrelsen haft synpunkter på RSA:n under framtagandet. Enligt uppgift har dock aktuell RSA använts som underlag i framtagandet av Ledningsplan i enlighet med LEH, dock utan att vara antagen av KF. 2.5. Rapportering till staten Enligt LEH 10 har kommunen ett ansvar att rapportera sitt arbete med krisberedskap till den myndighet som regeringen utsett. Rapportering sker till länsstyrelsen som i sin tur rapporterar till MSB. För innevarande mandatperiod ska rapportering av RSA ha skett senast den 31 oktober. Styrdokument/plan för extraordinära händelser ska ha 9 LEH 2 kap 1 10 LEH 2 kap. 9 Page 13 of 19
rapporterats senast 31 december Därefter ska årsuppföljning av krisberedskap årligen rapporteras senast den 15 februari. 11 Enligt intervju ligger ansvaret för rapportering inom området LSO hos Räddningschefen och för området LEH hos säkerhetssamordnaren. Av intervjuer framgår det att kommunen inte har någon dokumenterad rutin för rapportering till länsstyrelsen, MSB eller annan aktör utan inväntar att dokument efterfrågas. Det framgår även av uppgifter från kommunen att de vid rapportering av årlig uppföljning av LEH följer MSBs rutin. Samarbetet med länsstyrelsen beskrivs som väl fungerande. Samarbete direkt med MSB förekommer enligt intervjuer sällan utöver eventuell rapportering, men fungerar bra när det sker. Enligt intervjuer ska samtlig rapportering till staten ha skett i tid. Vi har för granskningen tagit del av dokumenten Årlig uppföljning av LEH för Sunne kommun, 2017 och 2018. Uppföljningen i de båda dokumenten består av tre rubriker: Indikator, Ekonomi och Åtgärder. Under varje rubrik finns ett antal underrubriker med tillhörande frågor som besvaras med Ja eller Nej samt med utrymme för motivering enligt bild 1 nedan. Bild 1. Exempel från Årlig uppföljning LEH för Sunne kommun, 2017 Enligt uppgift från kommunen så avser uppföljning 2017 verksamheten 2016 och uppföljning 2018 verksamheten 2017. Vi har nedan i tabell 2 sammanställt resultatet utifrån rubriken Indikator från den årliga uppföljningen. Uppföljning 2017 Uppföljning 2018 Indikator Antal frågor Ja Nej Antal frågor Ja Nej Ledning - Riskhanteri ng Ledning - planering 7 5 2 7 5 2 6 4 3 7 5 2 11 Processbeskrivning för uppföljning av kommunernas krisberedskap MSB 2015 Page 14 of 19
Samverkan 5 3 2 5 4 1 Kommunik ation Informatio nssäkerhet Kompetens - Utbildning Kompetens - Övning 4 3 1 4 3 1 2 0 2 2 0 2 3 3 0 3 3 0 5 3 2 5 5 0 Resurser 7 5 2 7 7 0 Totalt 40 26 14 40 32 8 Tabell 2. Sammanställning resultat utifrån Årlig uppföljning av LEH för Sunne kommun, 2017. Vi noterar att fältet motivering i flertalet fall är mycket kortfattat ifyllt i den årliga uppföljningen både år 2017 och 2018 vilket försvårar tolkningen av kommunens inlämnade svar. Vidare noterar vi att kommunen svarat nej på 14/40 frågor år 2017 men att detta ändrats till 8/40 frågor år 2018. Ett exempel på förändring som gjorts är inom indikatorn Kompetens - Övning där de två nej som tidigare angetts ändrats till ja. Förklaringen till detta är att en samverkansövning 2016 blev inställd medan det under 2017 genomfördes en samverkansövning RIS 2017. Enligt intervju är RIS 2017 en regional övning som hölls av länsstyrelsen under en 12-timmars dag. Under övningen övades hela krisledningsorganisationen. Det framgår inte någon rutin för hur den årliga uppföljningen har upprättats eller hur det ska rapporteras i något av de för studien granskade dokumenten. Enligt uppgift från kommunen rapporteras uppföljningen efter färdigställande till Länsstyrelsen och MSB för att sedan sparas i kommunens arkiv. När uppföljningen sparats i arkivet kommer den automatiskt till beredningen inför nämnd. Ingen övrig direkt rapportering sker till KS eller annan nämnd. 2.5.1 Bedömning: Vi bedömer att kontrollmålet Rapportering till staten har skett är delvis uppfyllt. Vi bedömer att rapportering av Risk- och sårbarhetsanalys, Plan för extraordinära händelser samt årsuppföljning har genomförts. Årsuppföljning av LEH har rapporterats till Länsstyrelsen och MSB men att det inte finns några dokumenterade rutiner avseende rapportering till staten eller nämnden. Page 15 of 19
2.6. Övning och utbildning Enligt LEH 12 ska kommunen ansvara för att förtroendevalda och anställd personal får den utbildning och övning som behövs för att de ska kunna lösa sina uppgifter vid extraordinära händelser i fredstid. I Överenskommelse om kommunernas krisberedskap 13 framgår mål med kommunens arbete med utbildning och övning, exempelvis att det ska finnas en regelbunden utbildad och övad krisorganisation. Det fastställs också att kommunen ska delta i samverkansövningar i länet samt följa upp och utvärdera utbildningar och övningar. I Sunne kommuns ledningsplan Extraordinär händelse/allvarlig störning framgår det att: Sunne kommuns organisation för krisledning ska regelbundet utbildas och övas i sin förmåga att hantera kriser och extraordinära händelser. Varje mandatperiod ska krisledningsnämnd och beredningsgrupp ha minst två utbildningar/övningar i stabsarbete. Övningar i mediakontakt ska göras då detta är viktiga bitar i informationsdelen. Växeln och dess personal har en nyckelfunktion i en kris. Larmlistor måste ständigt revideras och övningar i krisarbete göras varje år. Alla verksamheter ska genom risk- och sårbarhetsanalyser göras medvetna om sina egna brister och genom scenarier övas i krishantering och information. Enligt kommunens RSA genomfördes det under mandatperioden 2011-2014 bland annat scenarioövning för värmebölja/extrem hetta, ledningsbrott inom VA-området och smitta inom vård- och omsorg. Under perioden har också utbildningar genomförts i bland annat IT-säkerhet. I kommunens RSA framgår en tidsintervall för övning av krisledningen (KLN, beredningsgrupp och informationsenhet), vilka under en mandatperiod ska genomgå minst en övning vartannat år. Verksamhetsövergripande övningar ska genomföras i samband med upprättande av handlingsplaner för respektive verksamhetsområde samt politiker och tjänstemän. Tidsintervallet (se tabell 3 nedan) presenteras på fyra år. Här tillkommer även gruppen Politiker och tjänstemän. Utöver gruppen Politiker och 12 LEH 2 kap. 8 13 Överenskommelse om kommunernas krisberedskap 2012 ss.12;15 Page 16 of 19
tjänstemän framgår enbart en post för övning under perioden. Tabell 3. Tidsintervall för övning av krisledningen 14 Enligt intervjuer har inga andra utbildningar på området genomförts under 2017. Under våren 2018 har en utbildning i stabsmetodik för medlemmarna i beredningsgruppen genomförts. Till hösten 2018 planeras en utbildning och övning för staben/beredningsgruppen. Enligt intervjuer ansvarar säkerhetssamordnaren för att nödvändiga/planerade utbildningar inom området krisberedskap genomförs. Detta framgår inte utifrån granskad dokumentation. 2.6.1 Bedömning Vi bedömer att kontrollmålet övning och utbildning av förtroendevalda och tjänstemän sker är ej uppfyllt. Vi bedömer att kommunen saknar en utbildningsplan som beskriver kommunens behov, vilka som ska utbildas och när detta ska ske, vem som är ansvarig för att dessa genomförs samt hur de ska dokumenteras. Vi konstaterar att viss utbildning genomförts under tidigare mandatperiod men att det under innevarande mandatperiod inte genomförts utbildning och övning i tillräcklig utsträckning. 14 Risk- och sårbarhetsanalys 2015-2018 Page 17 of 19
3. Revisionell bedömning Efter genomförd granskning bedömer vi att kommunstyrelsen delvis säkerställer en ändamålsenlig krisberedskap. Den revisionella bedömningen grundas på följande bedömningar av granskningens kontrollmål. Kontrollmål Organisation och ansvarsfördelning är tydlig och dokumenterad Kommunfullmäktige har beslutat om handlingsprogram för skydd och olyckor Kommunfullmäktige har beslutat om en plan för extraordinära händelser Tillräcklig risk- och sårbarhetsanalys har upprättats Rapportering till staten har skett Övning och utbildning för förtroendevalda och tjänstemän sker Uppfyllt/ej uppfyllt Delvis uppfyllt Delvis uppfyllt Uppfyllt Uppfyllt Delvis uppfyllt Ej uppfyllt Augusti 2018 Maria Jäger Uppdragsledare Marcus Alvstrand Projektledare Page 18 of 19
3.1. Bilaga 1 Granskade dokument Handlingsprogram för förebyggande insatser och räddningstjänst i Sunne kommun (antagen av kommunfullmäktige 2015-12-16) Informationsplan Extraordinär händelse/allvarlig störning (antagen av kommunfullmäktige 2014-08-25) Ledningsplan extraordinär händelse/allvarlig störning - Plan för extraordinarie händelser (antagen av kommunfullmäktige 2015-05-25). Risk- och sårbarhetsanalys 2015-2018 (antagen av kommunfullmäktige 2016-10- 24) Risk- och sårbarhetsanalys 2011-2014 (antagen av kommunfullmäktige 2012-01- 30) Reglemente för KLN (antagen av kommunfullmäktige 2015-05-25) Rollkort kriskommunikation Sunne kommun (Ej beslutad) Riskanalys över olyckor som kan föranleda räddningsinsats i Sunne kommun Styrdokument för kommunens arbete med krisberedskap 2016-2018 (Ej beslutad) TIB - tjänsteskrivelse (upprättad 2018-03-23) Uppföljning av kommuners tillämpning av lag om extraordinär händelse Sunne (upprättad 2016-04-25) Årlig uppföljning av LEH för Sunne kommun, 2017 Page 19 of 19