Regeringskansliet Utbildningsdepartementet 103 33 Stockholm REMISSYTTRANDE 2015-02-03 VÅR REFERENS: DNR 102-2014/4884 ER REFERENS: U2014/4224/F Remissvar Registersforskningsutredningen {SOU 2014:45) Lantmäteriet har tagit del av Registerforskningsutredningens betänkande. Förutom vissa synpunkter på den föreslagna lagen för forskningsdatabaser har Lantmäteriet inga invändningar mot utredarens förslag. Lantmäteriet tillstyrker också utredarens förslag att stärka sekretessen i forskningsverksamhet och för forskningsdatabaser. Det här svaret är uppdelat i två delar: Lantmäteriets synpunkter på utredarens förslag (i kapitel 9) samt synpunkter i övrigt. Synpunkter på utredarens förslag Ny sekretessbestämmelse (avsnitt 9.3) Lantmäteriet tillstyrker förslaget om en ny sekretessbestämmelse för uppgifter avseende enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i forskningsverksamhet och för forskningsdatabaser (oavsett om dessa regleras genom en särskild lag eller inte, se synpunkter på avsnitt 9.4). Förslaget innebär dels att handläggningen förenklas hos utlämnande myndigheter, dels att det rimligen innebär att fler uppgifter kan lämnas ut för forskningsändamål. Lantmäteriet delar utredarens bedömning om absolut sekretess. Allmänhetens behov av insyn bör rimligen vara störst gentemot de utlämnande myndigheterna. Denna möjlighet påverkas inte av förslaget. Allmänhetens behov av insyn i den aktuella forskningsverksamheten måste också vägas mot möjligheten att uppgifter alls kan lämnas ut till verksamheten i fråga. Ny lag om forskningsdatabaser (avsnitt 9.4) Datainspektionens tolkning av särskilt ändamål i PUL framhålls som ett problem av utredaren - som därför föreslår lagstöd för ändamålsbestämningar som går utöver inspektionens tolkningar (s. 362). Lantmäteriet vill framhålla att de bestämmelser som aktualiseras i PUL i det närmaste har identiska motsvarigheter i dataskyddsdirektivet. En särskild lagstiftning måste hålla sig inom ramarna för vad direktivet och Lantmäteriet BESÖKSADRESS Lantmäterigatan 2 c Gävle, TELEFON 0771-63 63 63 E-POST lantmateriet@lm.se, INTERNET www.lantmateriet.se
övriga internationella åtaganden tillåter. Den lösning som regeringen kommer fram till bör också vara långsiktigt hållbar - särskilt med beaktande av den kommande EU-förordningen, som ju Datainspektionen med all sannolikhet kommer att ha ett nationellt tillsynsansvar för. Lantmäteriet rekommenderar därför att regeringen ger lämplig aktör (Vetenskapsrådet eller annan) i uppdrag att i samråd med Datainspektionen utreda hur de närmare ändamålsbestämningama för olika forskningsdatabaser faktiskt kan se ut. Fastän det rör sig om "framtida forskning" torde utredarens förslag (med särskilda ändamål för varje forskningsdatabas) ha goda möjligheter att uppfylla dataskyddsrättsliga principer. Att just "framtida forskning" inte i sig har ansetts godtagbart av Datainspektionen och förvaltningsrätt innebär inte att närmare preciseringar av "framtida" användning inte kan godtas. Det ligger i registerförfattningars natur att ändamålen regleras utan att man exakt vet hur varje användare av registret senare ska använda uppgifterna. Lantmäteriet instämmer i utredarens bedömning att finalitetsprincipen i PUL inte bör regleras bort för forskningsdatabaser (s. 439). De närmare ändamålen för varje forskningsdatabas får alltså främst betydelse för insamlingen av uppgifter till databasen. Fortfarande kan de uppgifter som faktiskt finns i databasen lämnas ut till helt andra forskningsprojekt än vad som ursprungligen var databasens ändamål. Detta följer av 9 andra stycket PUL. Att precisera databasernas ändamål innebär alltså inte att senare forskning för andra ändamål begränsas, annat än för mängden uppgifter som finns tillgängliga i databasen (jfr resonemang t.ex. på s. 360). Även om utredarens lagförslag genomförs bedömer Lantmäteriet att många svårigheter kvarstår för myndigheter som ska tillhandahålla personuppgifter i elektronisk form till forskningsdatabaser (jfr t.ex. resonemang på s. 420). Vid ett utlämnande är det inte bara tveksamheter kring den senare behandlingens laglighet som är den svåra frågan, utan också hur myndighetens egen behandling (i form av utlämnande till en given mottagare) svarar mot myndighetens eget regelverk. Det handlar framförallt om att bestämma vilken mängd av uppgifter som behövs för att uppnå det angivna ändamålet, även om ändamålet i sig kan godtas. Detta gäller särskilt när registerförfattningar uppställer krav på viss precision av varför uppgifterna behövs. 1 Även fortsättningsvis kan det alltså bli så att vissa utlämnanden endast kan ske till särskilda forskningsprojekt (däremot bör sådana forskningsprojekt i sin tur kunna lämna uppgifterna vidare till en forskningsdatabas). Lantmäteriet utgår från att utlämnande till forskningsdatabaser kan räknas som sådana behandlingar för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål som avses i 9 andra stycket PUL. Detta fastän behandling av uppgifter i forskningsdatabasen inte kan anses som "forskning". Det bör klargöras om så inte är fallet. 1 För Lantmäteriets del t.ex. sådana särskilda skäl som anges i 8 och 10 lagen (2000:224) om fastighetsregister. 2(5)
Lantmäteriet har i sig ingenting emot den valda lagstiftningstekniken med en ramlag som ska kompletteras med förordningar för varje forskningsdatabas. Lantmäteriet är dock tveksamt till vinsterna ur integritetssynpunkt med en reglering i lagform (se utredarens resonemang på bl.a. s. 422, 428 och 456). Detta eftersom de bestämmelser som har reell påverkan på den personliga integriteten ändå kommer att finnas i de senare förordningarna (ändamålen med den faktiska forskningsdatabasen och vilket innehåll den ska ha). Lantmäteriet förstår också den föreslagna 11 som ett sätt att begränsa regeringens senare möjligheter att stärka den personliga integriteten genom olika sökbegränsningar. Regeringen bör därför välja den författningstekniska lösning som bedöms vara bäst anpassad för att möta den kommande utvecklingen på EU-området, och även med beaktande av Informationshanteringsutredningens kommande förslag. Ett exempel kan vara att förandet av vissa forskningsdatabaser i förordning kan regleras som en myndighetsuppgift. I den mån utredarens förslag om en ramlag anses som bästa alternativet har Lantmäteriet följande synpunkter på författningsförslaget: - Det är tveksamt om 1 tredje stycket avser lagens tillämpningsområde. - Behovet av 4, 7, 10, 14 i den föreslagna lagen kan ifrågasättas utifrån vad som redan gäller enligt PUL. Likaså bör 18 utgå. Detta eftersom 28 och 48 PUL blir tillämpliga även vid behandlingar i strid med den föreslagna lagen. Detta följer av 9 a och b PUL. - Det kan inte anses finnas någon skyldighet enligt 26 PUL att lämna information till den registrerade när den personuppgiftsansvariga inte själv har möjlighet att identifiera vem uppgifterna rör. Lantmäteriet avstyrker därför också 16 i den föreslagna lagen. - Det är viktigt att förslaget till 8 inte kan förstås som en skyldighet för utlämnande myndigheter att tillgodose krav på anonymisering av uppgifter. Om den utlämnande myndigheten inte kan åta sig att anonymisera uppgifterna sker då inget tillhandahållande alls, eller att det i vissa fall bör kunna accepteras att uppgifterna anonymiseras hos myndigheten som ansvarar för forskningsdatasen. Vid det senare alternativet kan det vara ett alternativ att ändra ordalydelsen i paragrafen. I stället får "får behandlas" kan ståt.ex. "får tillhandahållas till forskningsprojekt". Detta tycks också stämma överens med bestämmelsen i 9 där det är den personuppgiftsansvariga för forskningsdatabasen som förser uppgifterna med en kodnyckel. Övriga synpunkter Rättsliga förutsättningar för utlämnande myndigheter Oavsett om det är en prioriterad uppgift eller inte att bistå forskningen med uppgifter (se avsnitt 8.6) vill Lantmäteriet framhålla att myndigheternas behandling och tillhandahållande av personuppgifter i 3(5)
stor utsträckning styrs av olika registerförfattningar. Dataskyddsreglerna kan generellt innebära svåra bedömningar (som kommenterats ovan). Ibland finns också begränsningar som inte verkar nödvändiga. Som ett exempel från Lantmäteriets verksamhet kan nämnas att ett av ändamålen med lägenhetsregistret är att uppgifter får behandlas för forskning. 2 Lantmäteriet får däremot inte lämna ut uppgifter från registret i digital form direkt till forskare eller forskningsinstitutioner.3 Då registret överhuvudtaget inte innehåller direkta personuppgifter kan det uppfattas som anmärkningsvärt att forskare inte alls har rätt att ta del av uppgifterna i elektronisk form, medan de kan ha tillgång till andra uppgifter som i regel är betydligt mer integritetskänsliga än bostadsarea, antal rum och liknande. Lantmäteriet vill med detta lyfta ett exempel på hur befintlig reglering kan begränsa möjligheterna till utlämnande för forskning på ett sätt som inte alltid framstår som ändamålsenligt. Lantmäteriet har dock ingen uppfattning om hur vanliga liknande regleringar är, eller huruvida det motiverar en generell översyn av registerförfattningarna i det avseendet. Svensk Nationell Datatjänst Lantmäteriet instämmer i utredarens bedömning att regeringen bör utreda framtiden för Svensk Nationell Datatjänst (SND) i syfte att SND ska bli arkivmyndighet för forskningsdatamaterial. Ekonomiska förutsättningar och avgifter för data För att förbättra möjligheterna för forskare att få tillgång till data måste myndigheternas olika finansieringsformer beaktas. Lantmäteriet är exempel på en myndighet som är beroende av avgifter, varför särskilda villkor ställs upp för användningen. Detta kan medföra att senare användning och delning av informationen mellan forskare blir onödigt komplicerad - i synnerhet om forskarna representerar olika organisationer och samverkar med forskare i andra länder. Detta blir särskilt påtagligt i fall med forskningsdatabaser, där hela tanken är att informationen ska utgöra en gemensam resurs för senare användning. Det skulle kunna vara en möjlig uppgift för Vetenskapsrådets registerdataråd att möjliggöra enkel åtkomst för forskare samtidigt som myndigheternas eventuella behov av intäkter beaktas. Staten har genom Vetenskapsrådet i dag finansierat en lösning så att universitet, högskolor och kulturinstitutioner får kostnadsfri tillgång till vissa geodata från Lantmäteriet, Sjöfartsverket, Trafikverket och SCB.4 Detta är en lösning som fungerat mycket bra. Finansieringen inkluderar en distributionslösning som ger en mycket enkel åtkomst till geodata. En liknande modell inriktad på registerdata skulle underlätta forskarvärldens tillgång till data. Vinsten består inte bara i form av lägre eller inga avgifter, utan framförallt av avsevärt mindre administration för 2 Se 5 andra punkten lagen (2006:378) om lägenhetsregister. 3 Se 20 lägenhetsregisterlagen samt 7 förordningen (2007:108) om lägenhetsregister. 4 http:/ /www.lantmateriet.se/om-lantmateriet/samverkan-med-andra/forskningutbildning-och-kulturverksarnhet/ 4(5)
de enskilda forskarlagen. För forskarnas behov kan det visserligen tänkas att myndigheterna, i större utsträckning än i nämnda modell, måste göra särskilda anpassningar av materialet. Detta måste myndigheterna också kunna få ersättning för. För sådana avgifter - som alltså inte bidrar till att finansiera myndigheternas verksamhet, utan endast täcker den tillkommande bearbetningen - kan det dock knappast ses som ett problem att materialet återanvänds utan att ny avgift tas ut. Det kan också nämnas att registerdata generellt kan ställa andra krav på en distributionslösning än den hänvisade versionen för geodata. Detta med anledning av sekretessoch personuppgiftshänsyn. Utredaren tar upp frågorna om avgifter och hänvisar till ett tidigare förslag inom ramen för Statistikutredningen (s. 327). Förslaget avsåg ökade anslag till dem som köper data, inte till dem som tillhandahåller data. Detta har dock inte den positiva effekt av minskad administration som förslaget ovan. Det löser inte heller problemet där användningsvillkor ställs. Vidare torde det vara svårare att förutsäga vilka myndigheter som kommer att köpa vilka mängder av data, än att räkna fram en schablonsumma för vad ett antal tillhandahållande myndigheter skulle behöva för att släppa data fritt för forskare. Lantmäteriet noterar att problemet med myndigheters olika finansieringsgrund påpekades också i rapport från Vetenskapsrådet. Där uttalades att det vore fördelaktigt att anslagsfinansiera berörda myndigheters skyldigheter att bidra till forskning.s Beslutande Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektören Bengt Kjellson. I ärendets slutliga handläggning har deltagit senior ad visor Roger Ekman samt juristen Mikael Vall, den sistnämnde föredragande. LANTMÄTERIET Mikael Vall 5 Rättsliga förutsättningar för en databasinfrash uktur för forskning, Vetenskapsrådets rapportserie, 11:2010, s. 15. 5(5)