www.pwc.com/se Västerviks kommun Revisionsrapport Lars Högberg Caroline Liljebjörn Pär Sturesson Certifierade kommunala revisorer Uppföljning av tre tidigare genomförda granskningar Maj 2014
Innehållsförteckning Sid 1. Uppdrag och revisionsfrågor 3 2. Styrning och uppföljning av ekonomi 4-11 3. Styrning och ledning 12-16 4. Investeringsverksamheten 17-20 2
Uppdrag och revisionsfrågor Bakgrund De förtroendevalda revisorerna i Västerviks kommun har beslutat att göra en uppföljning av de tre nedanstående granskningar som genomfördes under verksamhetsåret 2012: 1) Granskning av styrning och uppföljning av ekonomi 2) Granskning av investeringsverksamheten 3) Granskning av styrning och ledning Syfte Att klarlägga vilka åtgärder som vidtagits i förhållande till de rekommendationer som lämnades i de tidigare granskningarna. 3
Styrning och uppföljning av ekonomi 2014-05-12 4
Finansiella mål Den tidigare granskningen påtalade att utvecklingen och tydliggörandet av finansiella mål behöver prioriteras samt att mål med bäring på god ekonomisk hushållning fastställs. Granskningsresultat Finansiella mål fastställdes av kommunfullmäktige i juni 2012 (Kf 122) i samband med beslut om budget för år 2013 och ekonomisk planering 2014-2015. Fastställda finansiella mål för god ekonomisk hushållning 2013: För 2012 är målsättningen att begränsa nettokostnaderna till högst 99 procent av skatteintäkter och kommunal utjämning. För 2013 är målsättningen att begränsa nettokostnaderna till högst 97 procent av skatteintäkter och kommunal utjämning. Att själv finansiera (årets resultat + avskrivningar + förändring av pensionsskulden) investeringarna till 100 procent. 5
Finansiella mål Fastställda finansiella mål för god ekonomisk hushållning 2014: Begränsa nettokostnaderna till högst 98 % av skatteintäkter och kommunal utjämning Självfinansiera (årets resultat + avskrivningar) investeringar till hundra procent över en rullande treårsperiod I kvalitetsjämförelser ska kommunen i 80 % av mätresultaten (respektive nämnd och bolag tar fram 3-5 viktiga jämförelsemått) ligga över snittet för jämförbara kommuner eller ha förbättrat sig i förhållande till föregående års mätning. Bedömning Åtgärder har vidtagits i förhållande till tidigare lämnade förslag om utvecklingsinsatser och rekommendationer 6
Budgetprocessen Den tidigare granskningen påtalade lämpligheten i att återgå till 1-årsbudget med plan för de nästkommande två åren. Bakgrund och huvudsakligt motiv till denna rekommendation var att fastställd strategisk plan och budget behöver bli ett tydligare styrinstrument Granskningsresultat Kommunfullmäktige i juni 2012 (Kf 122) beslutade om 1-årsbudget för år 2013. Ett motsvarande beslut finns gällande verksamhetsåret 2014. Bedömning Åtgärder har vidtagits i förhållande till tidigare lämnade förslag och rekommendationer 7
Ekonomifunktionen Den tidigare granskningen påtalade behovet av organisatoriskt att samla upp kommunens centrala ekonomifunktion för att skapa en effektivare styrning och uppföljning av ekonomin. Granskningsresultat Kommunstyrelsen tidigt 2012 fastställde ett inriktningsbeslut om ny organisation för kommunstyrelsens förvaltning. I samband med detta beslutades att samla alla ekonomer i kommunstyrelsens förvaltning under ekonomichefens ledning. Kommunstyrelsen beslutade att godkänna en personell förstärkning med ytterligare 2 tjänster inom den centrala ekonomifunktionen. Arbetet inom ekonomnätverket har utvecklast. Hypergene ett nytt it-baserat stödsystem för uppföljning av både ekonomi och verksamhet har upphandlats. Bedömning Åtgärder har vidtagits i förhållande till tidigare lämnade förslag och rekommendationer 8
Ekonomiuppföljning Den tidigare granskningen påtalade behovet av kvaliteten i ekonomiuppföljningen och ekonomirapporterna behöver säkerställas. Ekonomiuppföljningen behöver även snabbas upp, liksom att prognossäkerheten behöver förbättras. Kommunstyrelsen måste ställa krav på åtgärder om en nämnd redovisar negativa avvikelser i förhållande till budget och uppdrag. Granskningsresultat Ekonomiuppföljningen sker månatligt till kommunstyrelsen. Nämndsordförande och förvaltningschef redovisar vid dessa tillfälle prognos och hur eventuella avvikelser ska åtgärdas Ett tydligt regelverk för såväl den ekonomiska som den verksamhetsmässiga uppföljningen har utvecklats och framgår av den budget som fullmäktige fastställde för verksamhetsåret 2013. Ett nytt och kompletterande system för den ekonomiska uppföljningen har införts. Bedömning Åtgärder har vidtagits i förhållande till tidigare lämnade förslag och rekommendationer 9
Mål och uppdrag Den tidigare granskningen påtalade att kommunstyrelsen måste tydliggöra vad som bland annat ska uppnås gällande de kommunövergripande målen och de tvärsektoriella uppdragen. Det behöver också utvecklas en regelbunden uppföljning och återrapportering till kommunstyrelsen som beskriver vilka resultat och effekter som uppnås. Granskningsresultat Ett arbete med att utveckla och förtydliga ett nytt styrsystem Så styrs Västerviks kommun påbörjades i september 2012 och fastställdes av kommunfullmäktige i november 2013 ( 156). Syftet är att styrmodellen på ett bra och lättfattligt sätt ska beskriva hur styrningen i Västerviks kommun fungerar, från Västerviks vision, budgetprocess till verksamhetens genomförande. Syftet är också att styrmodellen ska ge stöd till verksamheterna i form av bland annat mallar som underlättar arbetet ute i verksamheterna. En återgång har skett till 1-årsbudget De tvärsektoriella uppdrag har som specifika uppdrag upphört att gälla Målen har successivt utvecklats och förbättrats i både budget år 2013 och 2014. I förlängningen underlättar detta måluppföljningen. Bedömning Åtgärder har vidtagits. Dessa ligger i linje med tidigare lämnade förslag och rekommendationer 10
Samverkan och samspel Den tidigare granskningen pekade på att samspelet mellan politik och förvaltning behövde stärkas. Bland annat genom att politiken utvecklar sin roll som uppdragsgivare. Ett forum inom förvaltningsorganisationen behöver finnas för att omhänderta och effektuera dessa uppdrag. Koncernledningsgruppen borde kunna vara detta forum, vilket förutsätter att roller och ansvarsfördelning för denna grupps medlemmar tydliggörs. Granskningsresultat Forum för samverkan har utvecklats. Bland annat: o Presidiedialoger mellan kommunstyrelsen och nämnderna (4 ggr/år) o Kommunstyrelsens utvecklingsdagar o Ordförandekonferenser o Moderbolagets dialog med dotterbolagen (kommunens ekonomichef VD samt kommunstyrelsens 1:e vice ordförande är moderbolagets ordförande) En översyn av arbetsordningen för koncernledningsgruppens arbete har gjorts Seminarium för förvaltningschefer och politiker för att klargöra roller och ansvar. Översyn av förvaltningschefernas anställningsavtal pågår i syfte att ytterligare tydliggöra ansvar och initiativskyldighet Bedömning Åtgärder har vidtagits i förhållande till tidigare lämnade förslag och rekommendationer 11
Intern kontroll Den tidigare granskningen visade på att den interna kontrollen behöver ses över, stärkas samt tydligare baseras på en risk- och väsentlighetsanalys. Granskningen pekade också på behovet av utbildningsinsatser för att klargöra centrala begrepp. Granskningsresultat Utvärdering av nämndernas rapporter till kommunstyrelsen med fokus på väsentlighet är genomförd. Bedömning Åtgärder har till viss del vidtagits i förhållande till tidigare lämnade förslag och rekommendationer. Den interna kontrollen i kommunen har idag ett dominerande fokus på ekonomiadministrativa rutiner och processer. Det behöver utvecklas så att det även inrymmer centrala verksamhetsmässiga processer och områden. Risk- och väsentlighetsanalyserna behöver bli föremål för utvecklingsinsatser. Kommunstyrelsen behöver därför ta initiativ till att skapa en struktur för hur arbetet med intern kontroll i kommunkoncernen ska organiseras samt hur uppföljningen ska ske. 12
Styrning och ledning 2014-05-12 13
Styrning och ledning I den tidigare granskningen lyftes följande rekommendationer: 1. Nationella och lokala mål och direktiv behöver integreras i budgetprocessen för att få styreffekt 2. Styrmodellen behöver dokumenteras 3. Ett årshjul som tydliggör planerings- och uppföljningsprocesserna på olika nivåer bör tas fram och dokumenteras 4. Nämndernas och bolagsstyrelsernas åtaganden i förhållande till budget behöver förtydligas. 5. Mallar för upprättande av verksamhetsplaner, arbetsplaner och verksamhetsberättelser behöver upprättas. 6. Nämndernas verksamhetsplaner och bolagens affärsplaner bör utvecklas för att innehålla beskrivningar av hur de ska säkra sina åtaganden i förhållande till målen. Idag återges i hög grad målen utan närmare beskrivning av vad som ska göras. 7. Enheternas arbetsplaner bör ha en tydligare koppling till målen i nämndens verksamhetsplan. 8. Planer på enhets-/funktionsnivå bör ha en enhetlig benämning. 9. Uppföljningen behöver utvecklas så att det på varje nivå i ansvarssystemet redovisas vilken måluppfyllelse som uppnåtts i förhållande till nämndens respektive fullmäktiges mål. Det går inte att få en klar bild av måluppfyllelsen vilket gör det svårt att relatera vad som uppnåtts i förhållande till de resurser som förbrukats. 10. Årsredovisningen bör innehålla en samlad analys och bedömning i vilken grad målen i den strategiska planen uppfyllts. 11. Nämndernas uppföljning och redovisning av måluppfyllelse i verksamhetsberättelsen kan bli mer systematisk. 12. Fullfölj det tagna initiativ och pågående arbete i syfte att tydliggöra roller och ansvar samt för att utveckla förtroendet mellan olika aktörer. 13. Samverkan behöver utvecklas och möten mellan kommunledning och nämnder/bolagsstyrelser bör prioriteras. 14
Styrning och ledning Granskningsresultat Kommunfullmäktige beslutade om en styrmodell 4 november 2013 ( 156), Så styrs Västerviks kommun. I dokumentet framgår kommunfullmäktiges, kommunstyrelsens, nämndernas och bolagens uppgifter och roller. I dokumentet redogörs för hur styrningen ska ske från Vision 2025 till verksamhetens genomförande. I dokumentet beskrivs: Vision 2025 Prioriterade områden, det som anses viktigast under mandatperioden Ettåriga politiska mål Kommunens budget (alla mål ska vara SMARTA det vill säga specifika, mätbara, accepterade, realistiska, tidsatta och ansvarsgivna Övergripande mål och lagstadgade planer Nämndens detaljbudget/verksamhetsplan Lokal detaljbudget/verksamhetsplan Verksamhetens genomförande I dokument framgår också hur uppföljning av verksamhet och ekonomi ska ske, framförallt i delårsrapport och årsredovisning. Ekonomirapportering sker mer frekvent. 15
Styrning och ledning Granskningsresultat Det finns idag en tydlig beskrivning av hur kommunstyrelsens och kommunfullmäktiges arbete ska bedrivas samt vad som ska ske per månad. Vidare finns det en fastställd årscykel för nämnd/förvaltning och bolagstyrelse/bolag samt för de lokala enheterna. Målbeskrivningarna som vi tagit del är de lokala målen. De nationella, dvs lagar och förordningar, förväntas respektive nämnd uppfylla utan att dessa beskrivs särskilt. Det har arbetats fram mallar för hur planer och verksamhetsberättelser ska utformas och för att samma terminologi används av samtliga oavsett vilken nivå det avser. Bedömning Åtgärderna som vidtagits ligger i linje med de rekommendationer som lämnades i den tidigare rapporten. Styrsystemet har i praktiken införts från och med år 2014. Det är därför förtidigt att kunna bedöma hur detta fungera fullt ut. Det behöver gå minst ett år innan en mera komplett bild kan ges av dess effekter. Det är av vikt att hela styrkedjan från fullmäktige ut till den enskilde medarbetaren fullföljs. Vidare är det viktigt att respektive organ nu agerar så som beskrivs i upprättat styrdokument. Det är också av central betydelse att uppföljning sker i enligt styrmodellen. I övrigt hänvisar vi till det vi anger i avsnitt 1 i denna presentation. 16
Investeringsverksamheten 2014-05-12 17
Investeringverksamheten Den tidigare granskningen visade att: De granskade kommunala bolagen har en ändamålsenlig hantering av sin investeringsverksamhet. Det finns system och rutiner för planering och genomförande av investeringar. Granskningen visar att följsamheten till dessa rutiner är god. Den interna kontrollen bedöms som tillräcklig inom bolagen. Västerviks kommun har inte en ändamålsenlig hantering av sin investeringsverksamhet och den interna kontrollen är inte tillräcklig. Bedömningen grundades på att : o o o o o o Investeringsprocessen inte är dokumenterad och tillräckligt känd i organisationen Samtliga investeringsprojekt inte ingår i investeringsbudgeten Roller och ansvar för investeringsprocessen är inte tydliggjorda Finansieringen inte alltid är klargjord för beslutade projekt Några ekonomiska riskanalyser kunde inte identifieras vid extern upplåning Det saknas rutiner för uppföljning av genomförda investeringar 18
Investeringsverksamhet Granskningsresultat System och rutiner Investeringspolicy och riktlinjer för investeringsverksamheten har beslutats av kommunfullmäktige 240/2012. I investeringspolicyn beskrivs övergripande regler för hur investeringar ska hanteras i Västerviks kommun. I riktlinjerna finns en mer detaljerad beskrivning av hanteringen av investeringsverksamheten. Ändringar i riktlinjerna beslutas av kommunstyreslen. Riktlinjerna har använts av ekonomiavdelningen som stöd i kommunikationen med samhällsbyggnadsförvaltningen när det gäller hanteringen och krav på underlag för investeringar. I riktlinjerna finns beskrivet att investeringsprojekt ska hanteras i den ordinarie budgetprocessen. Investeringar över 50 prisbasbelopp (ca. 2,2 mnkr) kräver inriktningsbeslut, förstudie och genomförandebeslut. Finansiering utöver beslutad budgetram hanteras i budgetprocessen och beslutas av kommunfullmäktige. Roller och ansvar I riktlinjerna beskrivs beslutsordningen kring investeringar och vilken instans som bereder förslag till beslut. Om investeringsprojektet föranleder en ny eller ändring av befintlig detaljplan kan nämndens inriktningsbeslut utgöra en planbeställning till kommunstyrelsen. I granskningsrapporten påtalade vi att rutinen för hur kommunen ska beställa underhåll och investeringar av fastigheter och gator av sina bolag bör tydliggöras och dokumenteras. Investeringar i fastigheter ägda av kommunala bolag regleras genom tecknande av hyreskontrakt genom beslut i kommunfullmäktige alternativt genom delegationsordning. I budget 2014 anges att i samband med beslut om hyresavtal för kommunala verksamheter där investeringen görs av ett kommunalt bolag, ska alltid investeringskalkyl bifogas. 19
Investeringsverksamhet Granskningsresultat, fortsättning Tidpunkter för investeringar I riktlinjerna anges att kommunstyrelsen ska bli informerade om lägsta anbud i jämförelse med budget före tilldelningsbeslut fattas vid en upphandling. Kommunstyrelsen kan avbryta en upphandling om kostnaden för projektet väsentligt överstiger beslutade investeringsmedel för ett projekt. Ekonomisk riskanalyser Enligt investeringspolicyn ska det genomföras en analys av ränterisker om investeringen finansieras genom extern upplåning. Uppföljning av investeringar Investeringar, som överstiger 50 prisbasbelopp (ca. 2,2 mnkr), ska följas upp i första delårsrapporten eller årsredovisningen efter avslutad investeringen. I årsredovisning 2012 följs tre projekt upp. Uppföljning omfattar en projektbeskrivning, budgetuppföljning, årlig kapitalkostnad samt beskrivning av eventuella avvikelser. Bedömning Åtgärder har vidtagits i förhållande till lämnade förslag och rekommendationer 20