FN ett problem? Paper-uppgift Emma Homanen FN i världspolitiken Linköpings Universitet
Innehåll Inledning... 3 Tillvägagångssätt... 4 Bakgrund... 5 Förutsättningarna för FN... 5 Analys... 9 Stormaktspolitik... 9 Ekonomi... 11 Slutsats... 12 Källor... 13 2
Inledning Förenta nationerna är ett problem då organisationen är uppbyggt efter världsordningen efter andra världskriget. Den nuvarande strukturen bidrar till ett något odemokratiskt FN som är verkningslöst och med legitimitetsproblem. Världen förändras, vi lever inte i samma värld som när FN bildades. Sedan Förenta nationerna bildades 1945 har världen påverkats av händelser som format dagens världsordning. FN bildades i syfte till att upprätthålla internationell fred och säkerhet efter att den gemensamma fienden var besegrad. Andra världskrigets segermakter fick permanent medlemskap i FN:s säkerhetsråd och ur nationernas förbund växte en organisatorisk grund fram till det FN som finns dag. Sedan FN bildades har man undvikt ett tredje världskrig, men trots detta så har konflikter gjort avtryck i historien som påverkat dagens världsordning. Kalla kriget var en i många hänseenden en ideologisk konflikt mellan två stormakter vilket bidrog till en stark polarisering mellan öst och väst, och viss stigmatisering i FN. Warszawapakten ledde till en starkare östmakt till motvikt av västsidans bildande av NATO. Världsordningen har även förändrats i och med att fler stater tillkommit och med avkolonialiseringen. Det har dessutom tillkommit flertalet organisationer som fått en betydande roll på den internationella arenan, Europeiska Unionen, OAU/AU och UNASUR är mellanstatliga organisationer som på en geografisk grund har bildats för att upprätthålla en gemensam politik och marknad. Skillnader mellan länder har sedan FN:s bildande bidragit till att man skiljer på I-länder och U-länder samt tredje världen. Krig och konflikters typ har även förändrats, det är inte bara inbördeskrig eller mellan två oeniga stater utan nya fiender framkommer, däribland kriget mot terrorismen och det rådande klimathotet. Kriget mot terrorismen trädde fram under regeringen George Bush med målet att eliminera al-qaida och terroristanknutna grupper. Vad finns det för problem med att FN är uppbyggt efter världsordningen efter andra världskriget? 3
Tillvägagångssätt Rapporten är uppbyggd med en empiridel, där huvuddragen i världspolitiken från 1945 till idag gås igenom. Huvuddragen i världspolitiken bygger på The Globalization of World Politics och huvuddragen rörande FN bygger på The Oxford Handbook on the United Nations. Därpå följer en analysdel, där denna utveckling ställs mot förutsättningarna för FN utifrån två huvudområden; stormaktspolitik och ekonomi. Självklart går dessa två områden in i varandra, och påverkar varandra, men de underlättar ändå analysen. Därefter sammanfattas analysen i en slutsats. Det är inte möjligt att ge en komplett eller ens nära fullständig bild av hur förutsättningarna för FN har förändrats från bildandet fram till idag, och det är inte heller denna rapports syfte. Istället vill jag genom att en summering av världshistorien från FN:s bildande fram till idag, lyfta fram några viktiga punkter. De är långt ifrån hela sanningen, men de kan ändå belysa vissa aspekter som är betydelsefulla i hur man ser på FN. 4
Bakgrund Förutsättningarna för FN När grunden och riktlinjerna för FN drogs upp i samband med slutet av andra världskriget, såg världen mycket annorlunda ut jämfört med idag. Den 26 juni 1945 undertecknades förenta nationernas stadga i San Francisco. I dess artikel 24.1 överlämnar medlemmarna av FN på säkerhetsrådet huvudansvaret för upprätthållande av internationell fred och säkerhet och samtyck[er] till att säkerhetsrådet vid fullgörande av sina ur detta ansvar härrörande förpliktelser handlar å medlemmarnas vägnar. Säkerhetsrådets primära uppgift är att upprätthålla fred och säkerhet på en internationell nivå och detta genom rekommendationer och resolutioner i enlighet med FN-stadgan och rådets befogenheter. Vid grundandet bestod FN av 51 nationer varav segermakterna ur andra världskriget, dvs. Frankrike, Kina, USA, Storbritannien och Sovjetunionen, tilldelades permanenta platser i FN:s säkerhetsråd och fick dessutom även vetorätt. Idag består Säkerhetsrådet av 15 medlemmar som ska representera 185 nationer. Utöver de permanenta medlemmarna finns tio medlemsländer som väljs i roterande ordning för en mandatperiod på två år. Förutom säkerhetsrådet består FN av flera viktiga organ. Generalförsamlingen kan ses som en typ av ett parlament där alla medlemsländer är representerade med varsin röst, det görs alltså ingen skillnad mellan länderna om de är små eller stora, fattiga eller rika. Generalförsamlingens uppgifter består i att besluta om frågor som rör internationell fred och säkerhet, nya medlemsländer och om FN:s budget. Ekonomiska och sociala rådet(ecosoc) är ett FN-organ underställt generalförsamlingen med 54 medlemmar valda av generalförsamlingen. ECOSOC ansvarar bland annat för humanitära, ekonomiska och politiska frågor. ECOSOC spelar en viktig roll som koordinator för övriga FN-organ och organisationer i ekonomiska och sociala frågor. De vidhåller även en länk mellan icke-statliga organisationer vilket möjliggör en förbindelse mellan FN och det civila samhället. FN:s sekretariat består av generalsekreteraren och internationella medarbetare, syftet med sekretariatet är arbete för FN istället för nationer vilket innebär att de inte får ta instruktioner från någon regering eller utomstående organisation. Den internationella domstolen är FN:s huvudsakliga juridiska organ där alla FN:s medlemsländer är anslutna. Den internationella domstolen syftar till att lösa tvister mellan stater, men även ge yttranden på begäran av Säkerhetsrådet och generalförsamlingen. Relativt snart ändrades förutsättningarna för samarbete och världspolitiken genom splittringen mellan öst och väst, som efter de första meningsskiljaktigheterna om hur Europa och framförallt Tyskland och Berlin skulle styras, i förlängningen kom att leda till det kalla kriget. Under detta kännetecknades arbetet i säkerhetsrådet av en typ av handlingsförlamning på grund av stormakternas vetorätt. I de flesta frågor så blev det stillestånd på grund av motsättningarna mellan USA och Sovjetunionen. Dessa stormakter kämpade både för sina egna intressen på den utrikespolitiska arenan, och det fanns en ideologisk konflikt mellan öst och väst. Vidare var Frankrike och Storbritannien i mångt och mycket knutna till USA, och Kina till Sovjetunionen, varför det blev svårt för dessa länder att utgöra en balanserad ståndpunkt. Till det kom att även om de fem på papperet var lika betydelsefulla, kom USA 5
och Sovjetunionen att dominera till följd av sin militära, och i det förstnämndas fall, även ekonomiska makt och särställning i världen. Istället för att segrarmakterna inriktade sig på att samarbeta och skapa en bättre världsordning, som de kunnat fokusera på efter kriget, fick de nu istället lägga mer energi och resurser på att bekämpa varandra, om än till en början huvudsakligen på ett diplomatiskt plan. Utvecklingen ledde till en tydlig polarisering i ett östligt block med Warzawapakten och det likadeles kommunistiska Kina, och ett västligt med NATO som huvudaktör Under det tidiga 50-talet dominerade Koreakriget världspolitiken, och den första större väpnade konflikten mellan de stora maktblocken utkämpades. Den ekonomiska utvecklingen tog rejäl fart i västvärlden. I Europa underlättades detta av Marshallplanen, och optimismen efter kriget. I Europa togs även viktiga steg mot den framtida utvecklingen av världsdelen. I och med Romfördraget 1958 upprättades Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen. Den ekonomiska gemenskapen syftade till att skapa en förenad marknad och en tullunion mellan medlemsländerna. Förutom detta var tanken även att etablera en gemensam politik för bland annat jordbruk och rörlig arbetskraft. Ytterligare en, och enligt många en av de absolut viktigaste punkterna, var att undvika ytterligare krig i Europa i allmänhet, och i synnerhet mellan Frankrike och Tyskland. Den historiska rivaliteten mellan dessa två makter hade kulminerat i och med de båda världskrigen, som båda om än på olika sätt, vari förödande för Europa. I takt med tiden utvecklas gemenskapens institutioner och nya fördrag samt nya medlemsländer har utvecklat det politiska samarbetet. I och med kalla krigets slut och förändringarna i Europa blev nya frågor mer viktiga i gemenskapen, däribland den ekonomiska och monetära unionen. Det politiska samarbetet blev betydelsefullare när Maastrichtfördraget trädde i kraft 1993 vilket ledde till att Europeiska gemenskapen ombildades till Europeiska Unionen. I och med den europeiska valutans införande För världen utanför de stora maktblocken accelererade den utvecklingen mot avkolonialisering som inletts strax efter andra världskriget. Medan de tidiga exemplen Indien och Pakistan, frigjort sig genom en relativt oblodig självständighetsprocess, kom avkolonialiseringen att bli betydligt våldsammare på andra håll. Vietnamkriget är förmodligen det tydligaste, och åtminstone mest ihågkomna exemplet på detta. De franska och brittiska kolonialväldena föll under i huvudsak tidsperioden 1947-1960, och kom att få till följd att en mängd nya länder och stater uppkom. Dessa krävde också sin representation i FN. 70-talet var ett relativt sett lugnare årtionde på den världspolitiska scenen. Efter kalla krigets stridigheter mellan öst och väst följde under 70-talet en period av avspänning, kallat detente, i relationerna mellan USA och Sovjetunionen, och istället kom mycket fokus att ligga på Mellanöstern. Under 60-talet samordnade man flertalet oljeexporterande nationer från mellanöstern för att etablera en arena för oljepolitik, fram för allt i frågor om produktion och exportpriser. OPEC och energikrisen gjorde att Mellanöstern kom att hamna i centrum för världens uppmärksamhet på ett sätt de inte varit tidigare, och det tydliggjordes att den delen av världen inte kunde lämnas utanför. Mot slutet av 70-talet inleddes även en period av kraftigare och våldsammare konflikter i regionen. Israel-området hade visserligen varit utsatt 6
för många konflikter sedan Israel bildades, men i och med Sovjets invasion av Afghanistan och det snart därpå följande Iran-Irak-kriget, blev konflikter mer omfattande och drog med sig fler länder, och fick därmed större konsekvenser. Invasionen av Afghanistan och den därpå följande kursändring i amerikansk politik i och med valet av Ronald Reagan till president. Dessa händelser fick till följd att avspänningen mellan USA och Sovjetunionen helt kom av sig, och relationerna blev markant sämre. I ovan nämnda Iran-Irak kriget kom de båda parterna att, direkt eller indirekt, att stödja varsin sida, och det var förmodligen här som de största meningsskiljaktigheterna dem emellan kom att utspela sig. Under i stort sett hela 80- talet kapprustade de båda stormakterna, och enligt många bidrog detta till Warzawapaktens fall. Det blev helt enkelt för kostsamt och resurskrävande att försöka hålla jämna steg med USA och Nato. Under 80- och 90-talen påbörjades stora förändringar som i förlängningen skulle skapa helt andra förutsättningar för världsekonomin. Framförallt i Kina genomfördes många grundläggande reformer, som grundlade en i sammanhanget extrem ekonomisk utveckling. Även länder som Indien och Brasilien tog nu sina första kliv ut från sina tidigare mer undanskymda positioner. Mellanstatliga och regionala organisationer växer fram och får en mer betydande roll i den internationella arenan, det är inte bara de europeiska länderna som samordnar sig i samarbetsorganisationer. OAU, Organisationen för afrikansk enhet, grundades på 60-talet som en afrikansk samarbetsorganisation för alla självständiga stater. Organisationen för afrikansk enhet ersattes i slutet av 1990-talet av Afrikanska Unionen. OAU spelade en viktig roll i kampen mot kolonialismen, apartheid i Sydafrika och rätten till självständighet i södra Afrika. Syftet med samarbetsorganisationen var att skapa samförstånd och solidaritet mellan staterna, bland annat med hjälp av en gemensam marknad. Afrikanska Unionen grundar sig i OAU:s grundtanke och målsättningar, däremot skiljer sig vissa principer åt. Unionen består av 53 afrikanska stater vilket är alla stater i Afrika förutom Marocko, som i protest mot att Västsahara inkluderas i unionen. AU arbetar bland annat med bevakning av mänskliga rättigheter, bekämpning av korruption samt att fred bevaras. I vissa konflikter som berör unionens regioner intervenerar AU, däribland i Darfur där AU-styrkor ersatte FN-styrkor. Afrikanska unionen är till stor del inspirerad av EU i den organisatoriska modellen med sekretariat och kommissionen. ASEAN, Association of South East Asian Nations, är likt EU och AU en regional organisation inrättad i slutet av 60-talet i Asien vars mål är att främja samarbete i Sydöstasien för att bidra till fred, utveckling och välstånd. Liknande organisationer som har spelat en viktig roll i världspolitiken men som inte är regionala organisationer är exempelvis Arabförbundet och Latinska Unionen som grundar sig i en kulturell enhet. Den stora förändringen i slutet av 80-talet var dock Warzawapakten och Sovjetunionens sönderfall. Från att ha varit en till synes jämstarkt motpol till det USA-ledda NATO, fick dessa länder en betydligt mindre plats i världspolitiken. I vissa av länderna kunde en stark ekonomisk utveckling inledas, men det följde även flera ekonomiska kriser, som den i Ryssland under det sena 90-talet. 7
Under 2000-talet inleddes till viss del en ny era i världspolitiken genom det av USA förklarade kriget mot terrorn, och då i huvudsak den terror som hade sitt ursprung i Mellanöstern. Till viss del går det att se det här som en fortsättning på den utveckling som inleddes under 70-talet, där Mellanöstern fick ökad betydelse. Under de senaste åren har Mellanöstern fortsatt varit i fokus, men nu även grundat i det som kallas den arabiska våren, och de stora omvälvningar som i många fall fortfarande pågår, och vars konsekvenser för regionen och världen i stort, är mycket svåra att se. Den ekonomiska utvecklingen i de så kallade tillväxtländerna, och då framförallt tidigare nämnda Kina, Indien, Ryssland och Brasilien, fortsatte med stor styrka och visade med eftertryck att de länderna var tvungna att tas med i beräkningen. Under den finanskris som inleddes 2007/2008 blev detta än tydligare genom att många av tillväxtländerna klarade sig betydligt bättre undan än de traditionellt starka ekonomiska makterna i västvärlden. Finanskrisen tydliggjorde även på ett annat plan att världen var betydligt mer än någonsin tidigare integrerad ekonomiskt sett. Små förändringar på ett håll, spred sig snabbt till andra länder och delar av världen. Det gäller både genom de tidigare nämnda ekonomiska samarbetena, och genom att många av de finansiella marknaderna i sig är integrerade. I likhet med de ovan nämnda förändringarna i arabvärlden, är finanskrisen och dess efterverkningar, fortfarande högaktuella, och det är mycket svårt att se vi sett slutet på händelserna, och i än mindre grad vad de får för långsiktiga konsekvenser för världspolitiken. 8
Analys Stormaktspolitik Det torde stå klart att idag är det till viss del andra stormakter, eller åtminstone andra stormaktskonstellationer, som dominerar världspolitiken. Om vi antar att säkerhetsrådet ska fortsätta att ha fem permanenta medlemmar, är det naturligt att det borde vara de fem mest betydelsefulla länderna som utgör denna grupp. Frågan är då om de fem som idag sitter, då är rätt fem länder. När det gäller USA finns inte mycket som talar för att de inte skulle sitta med. Det är fortfarande världens största ekonomi, och har ett politiskt inflytande som förmodligen är det största i världen. I fallet med Kina borde det idag finnas mångt flera argument för att de ska vara inkluderade idag, än det gjorde efter andra världskrigets slut. Då var de en nation som förvisso stod på segermakternas sida, men i övrigt låg man mycket långt efter i frågor kring politisk utveckling och ekonomi. Idag är det en av världens största ekonomier, och definitivt en av de fem mest betydelsefulla länderna i världen. För Ryssland, som Sovjetunionens ersättare, är det svårt att ifrågasätta den politiska betydelsen när det är världens största land vi pratar om. Ekonomiskt är de inte på samma nivå som USA eller Kina, men totalt sett får de ändå anses som klart kvalificerade. Den stora frågan när det gäller sammansättningen är huruvida om både Frankrike och Storbritannien ska vara representerade. Relativt sett utgör länderna en mindre del av världsekonomin idag än de gjort under hela efterkrigstiden, och en liknande utveckling torde också kunna antas när det gäller politiskt inflytande. Inte minst med tanke på avkolonialiseringen. Vid krigsslutet omfattade de brittiska och franska kolonialväldena enorma landområden, och England och Frankrike kunde då ses som representanter för vad som idag är mängde av olika länder som har sin egen representation i FN. Sedan tillkommer det faktum att genom det europeiska samarbetet, är världsdelen mer integrerad än någonsin tidigare. Och i EU har man en samarbetsorganisation som saknar motstycke bland övriga världen. Det är därför lätt att se varför det skulle räcka med en permanent europeisk representant i säkerhetsrådet. Arvet från kolonialtiden skulle möjligen kunna tala för att båda länderna är representerade, genom att de före detta kolonierna härigenom har viss representation i säkerhetsrådet, även om det är indirekt och får räknas till det något långsökta. Så, om man antar att Europa har en plats, vem ska då ta den femte? Det är svårt att se en enskild nation som idag har ett så pass starkt inflytande världen över att det skulle meritera en permanent plats i säkerhetsrådet. Ser man geografiskt så är det tydligt att det saknas representation från Afrika och Sydamerika. I det förstnämnda fallet kan argumenteras mot representation, att det saknas politisk stabilitet och att det därmed skulle innebära problem med representation. Möjligen skulle Sydafrika kunna komma på tal. I Sydamerikas fall torde Brasilien ligga närmast till hands. Faller man tillbaka på kolonialspåret borde Sydamerika ligga närmare än Afrika, då deras kolonialmakter Spanien och Portugal inte finns representerade i säkerhetsrådet. Även om det då återigen är ganska långsökt. En synpunkt på att det inte görs några förändringar av sammansättningen av de permanenta medlemmarna, är att själva säkerhetsrådet blir ett sätt för de inkludera nationerna att hålla kvar lite av det inflytande i världspolitiken de än gång hade. England och Frankrike torde idag 9
ha ett generellt sett något mindre inflytande än de hade vid andra världskrigets slut, men de kan fortfarande påverka världspolitiken i stor utsträckning genom vad de gör i säkerhetsrådet. Ovan förda diskussion rör bara den permanenta delen av sammansättningen i FN:s säkerhetsråd. Hur är det då med själva uppbyggnaden av FN, med säkerhetsråd, generalförsamling och olika utskott och råd? För att ge en något så när komplett bild, skulle ett betydligt större arbete krävas, än vad som ryms inom denna rapports ramar, så jag inskränker mig till att diskutera FN i stort. FN har visat på en stort styrka genom att världen under efterkrigstiden undvikt allt i konfliktväg som storleks- och betydelsemässigt kommer i närheten av de två världskrigen. Det kan alltid diskuteras huruvida det är FN:s förtjänst, eller hur mycket de bidragit till världsfreden. Men faktum kvarstår att FN funnits under hela den här tidsperioden, och utgjort ett forum för världens nationer att diskutera större och mindre tvistemål, och att lösa konflikter som redan hunnit bryta ut. Som alltid så kan det bara spekuleras i hur det hade sett ut om FN inte funnits, möjligen att det sett än bättre ut finns ju, men det blir som sagt bara spekulationer. Vi vet att FN funnits och hur det är utformat, och vi vet hur världen sett under den tidsperioden. Dessutom finns den aspekten att det kan vara bra att det finns något som är konstant och inte förändras även om 67 år är en relativt kort tidsperiod ur ett världshistoriskt perspektiv, har ändå enorma förändringar hunnit ske på kortaretid än så. Har man då något stabilt att luta sig tillbaka mot, borde det tala för att det ska underlätta konfliktlösning. Ur ett demokratiperspektiv blir FN mer problematiskt. Som helhet så strävar FN efter att inkludera alla länder, och i stor utsträckning har så skett när nya länder tillkommit, oavsett om det skett genom väpnad revolt, fredlig avkolonialisering, eller folkomröstning. Problemen uppkommer när sammansättningen i säkerhetsrådet förs på tal. De fem permanenta medlemmarna är inte valda demokratiskt, men FN är en organisation som förespråkar demokrati. Hur ett demokratiskt urval skulle se ut är dock en betydligt svårare fråga, och det finns en uppenbar risk för att själva valprocessen skulle stjäla alltför mycket energi och resurser, som annars skulle kunnat användas till det som FN faktiskt är till för. Dessutom finns risken att det är andra faktorer som styr vilka som då hamnar som permanenta medlemmar. När det gäller länder utanför stormaktspolitiken får FN sägas ha lyckats. Under den aktuella tidsperioden har, som tidigare nämnts, mängder av nya länder uppkommit. Inte minst genom avkolonialiseringen. I väldigt hög grad har dessa och andra nya länder inkluderats i FNsamarbetet, och de har kunnat få en röst i världssamfundet genom generalförsamlingen. 10
Ekonomi På det ekonomiska planet har, om än inte lika mycket som på det politiska planet, skett under efterkrigstiden. Från att ha gått från en världsbild där USA var den tveklöst starkaste ekonomiska makten, via en period med stark utveckling i Västeuropa och Japan, till dagens situation med starka tillväxtländer som på många områden gått om de ekonomiskt traditionellt starka länderna. Om man ska dra generaliserande drag över den här perioden, torde globaliseringen vara den starkaste utvecklingstendensen. Det har lett till mindre skillnader mellan länder, samtidigt som en kraftigt ökad integration, och ett större beroende länder emellan är tydliga inslag i den nya världsbilden. Detta har inte minst de senaste årens finanskris tydligt visat. Att denna utveckling även lett till att det blir mer och mer viktigt att ta hänsyn till alla länder, torde stå klart. Grekland, med sin i sammanhanget lilla ekonomi, kan få illustrera detta. Deras statsfinansiella situation har fått kraftiga efterverkningar över hela Euroområdet, och i ekonomier som är betydligt större. Finanskrisens inledning i och med bolånekrisen i USA är ett annat exempel på den ökade ekonomiska integrationen. Är då detta grund för att förändra FN? Ett stort problem med att eventuellt använda ekonomi som grundval för representation i FN är att ekonomi, och utvecklingen av denna, i högsta grad är en föränderlig process. Konjunkturer kommer och går, och länders ekonomisk a betydelse ändras över tiden. Den ökade ekonomiska makten hos oljeproducerande länder är ett exempel. FN kan dock ha en mycket viktig roll att spela utifall de ekonomiska frågorna och kriserna, får politiska följder. Tänkbara exempel på detta skulle kunna vara ekonomiska kriser som leder till politiska konflikter mellan länder. När det gäller representation utifrån ekonomisk betydelse, följer resonemanget mångt och mycket det ovan i analysdelen om stormaktspolitik. Frankrike och Englands permanenta medlemskap i säkerhetsrådet skulle exempelvis kunna ifrågasättas även utifrån den ekonomiska synvinkeln; varför ska EU ha två representanter när det ändå är en så pass integrerad organisation. 11
Slutsats Huruvida FN bör förändras eller inte är som synes ovan en enormt svår fråga. Det torde stå klart att världen i mångt och mycket har förändrats sedan FN bildades. Och det är lätt att finna argument för att det bör ge FN en anledning till förändring. Men, det är i stort sett lika lätt att hitta argument för den andra sidan. Världen har trots allt under den period som FN funnits, undvikit ett tredje världskrig och andra konflikter av den storlek som kännetecknar mycket av den tidigare världshistorien. Och om man har något som fungerar, åtminstone relativt bra, varför förändra denna organisation? Oavsett vilken av dessa ståndpunkter man väljer att inta, är det av största vikt att frågan diskuteras och hålls levande. En så viktig beståndsdel i världspolitiken som FN är, måste och mår bra av, att granskas och diskuteras. 12
Källor Thomas G. Weiss & Sam Daws (eds.), The Oxford Handbook on the United Nations (Oxford: Oxford University Press, 2007). John Baylis & Steve Smith, The Globalization of World Politics (Oxford: Oxford University Press, 2006) 13