Malmö stad Miljöförvaltningen Datum 2015-11-10 Korrigerad 2015-11-11 Handläggare Stadsjurist Andrea Hjärne Dalhammar Direkttelefon 040-34 20 39 Civil Rights Defenders Ärende: 548:04567-2015 Svar på brev om miljöförvaltningens handläggning rörande boplatsen på fastigheten Brännaren 19 i Malmö Ni har i ett brev till miljöförvaltningen och i efterföljande debattinlägg menat att verkställande av miljönämndens rättelsebeslut 2015-10-27 om rivning och städning av ovanstående olovligt uppförda boplats bryter mot mänskliga rättigheter. Med respekt för er sakkunskap inom området vill miljöförvaltningen bestämt invända mot era anklagelser. Självklart ska även miljönämnden och dess förvaltning respektera de mänskliga rättigheterna vid tillsyn enligt miljöbalken. Bestämmelserna i balken syftar till att främja en hållbar utveckling så att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Miljöbalken ska tillämpas bland annat så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter, samt så att mark och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas. Enligt balken gäller bl.a. att nedskräpning är förbjuden och bostäder ska uppfylla en minsta standard för att minska riskerna för hälsan. Vid tillämpningen av balken ska även andra lagar följas, exempelvis förvaltningslagen. Vi måste i första hand kunna utgå från att lagarna uppfyller de internationella konventioner Sverige förbundit sig att respektera och att de lagar som svenska myndigheter är ålagda att tillämpa av riksdagen och lagrådet har bedömts vara i överensstämmelse med internationella konventioner. Det av er angripna beslutet innebär inte någon godtycklig avhysning, och strider inte mot de konventioner ni nämner i ert brev. De fall ni åberopar skiljer sig också markant från vårt ärende, enligt vad som här ska beskrivas. Bakgrund Miljönämnden, med dess tjänstemän vid miljöförvaltningen, är en tillsynsmyndighet med uppdrag att se till att miljö- och hälsoskyddslagstiftningen följs. Som myndighet är miljöförvaltningen skyldig att ingripa mot bl.a. sanitära olägenheter, miljöskadliga utsläpp och nedskräpning, anmäla brott enligt miljöbalken och se till att ansvariga rättar sig efter lagstiftningens krav. Hur nämnden handlägger och beslutar i ett enskilt ärende får inte kommunfullmäktige, kommunalråd, stat eller annan myndighet bestämma om (regeringsformen 12 kap 2, se även JO beslut 2007-12-10 Dnr 2622-2006). Besöksadress Bergsgatan 17 Postadress 205 80 Malmö Telefon 040-34 10 00 Fax 040-30 41 05 Organisationsnummer 212000-1124 www.malmo.se miljo@malmo.se
2 (7) Den 27 oktober beslutade Miljönämnden i Malmö stad att genomföra en så kallad rättelse på den felandes bekostnad rörande fastigheten Brännaren 19 i Norra Sorgenfri. Beslutet gäller genomförande av rivning, tömning och städning och har meddelats med stöd av 26 kap 18 miljöbalken. Bakgrunden till beslutet och den handläggning som föregick denna, och som syftade till bl.a. att försöka att få de boende att flytta frivilligt, finns delvis beskriven på www.malmo.se/brannaren Ett beslut om rättelse innebär att miljöförvaltningen, genom särskilt anlitad personal, själv utför det städföreläggande som ligger på fastighetsägaren - en städning som inte har kunnat utföras tidigare p.g.a. de människor som bosatt sig på tomten och där byggt kojor och ställt upp fordon. Beslutet innebär också att de som bor och uppehåller sig på fastigheten måste lämna platsen och ta med sina tillhörigheter, och att förvaltningen genom beslutet får städa tomten, riva tält och byggnader, samt skrota fordon och slänga kvarlämnat material och annan egendom. Likabehandlande och icke-diskriminerande lagtillämpning Avvisningen från den privata fastigheten i centrala Malmö, samt rivning och städning, har inte utförts med diskriminerande syfte eller effekt. Beslutet har inte baserats på de boendes etniska tillhörighet. Syftet har inte ens varit att skydda fastighetsägarens äganderätt, eftersom miljönämnden inte har uppgift eller lagliga befogenheter att göra det. Fastighetsägarens och stadens intresse av att exploatera marken har inte haft någon betydelse för beslutet. Alla påståenden i media m.m. om att miljönämnden eller kommunen har sådana befogenheter vad gäller privat mark, och att detta legat bakom beslutet, är spekulationer som grundar sig i okunskap om lagstiftningen och den maktfördelning som råder i Sverige. Att det rörde sig om en olovlig ockupation av privat mark har dock medfört att miljönämnden inte har kunnat ställa krav på kommunen, eftersom kommunen inte i strid mot fastighetsägarens vilja får bygga eller ställa upp sanitära anordningar för att stödja ockupationen av dennes mark. Marken är förorenad och en sanering, som behövs för att boende ska kunna tillåtas, kan förväntas kräva en relativt stor investering. Situationen innebar sammantaget att det inte fanns några utsikter för miljöförvaltningen att verka för att ett lagligt boende skulle anordnas på denna fastighet för de som nu har avvistats från den. Hemlösa oavsett medborgarskap, folkbokföringsort eller grupptillhörighet har flera gånger tidigare avvisats från samma fastighet, efter att fastighetsägaren fått påtalande från miljöförvaltningen med anledning av den nedskräpning som orsakats. Detta skedde senast i ett ärende som avslutades 2008-08-20 (dnr 543:1990-2004), efter att dåvarande fastighetsägaren fått städföreläggande och uppfyllt detta genom bl.a. att boende på platsen avvisats. Miljönämndens beslut grundar sig helt och hållet på effekterna av boendet och boendets standard, och inte på vilka som bodde på fastigheten. Förvaltningen har varit ytterst noga med att följa ordinarie rutiner. Ytterligare åtgärder har behövts i detta ärende eftersom fastighetsägaren inte fått hjälp av statliga myndigheter så som normalt sker. Beslut om rättelse är visserligen ovanligt, men det beror på att vitesföreläggande eller verkställighet genom kronofogdens försorg annars brukar
3 (7) kunna tillämpas. Samtliga handläggningsåtgärder är dock regelmässiga tillsynsåtgärder och rättelseinstitutet har tillämpats även i andra fall av tillsyn enligt miljöbalken. Miljöförvaltningen har som rutin att meddela sociala myndigheter om en bostad döms ut, d.v.s. ett boende förbjuds. Vid krav på städning som enbart riktar sig mot fastighetsägaren, och där hemlösa avvisas från platsen, kontaktas normalt sett inte sociala myndigheterna av miljöförvaltningen. Det är inte heller alltid förvaltningen har kännedom om att det bor hemlösa på platsen. I detta fall har dock flera kontakter tagits med Malmö stads sociala myndigheter, som också agerat med information och erbjudande om akut stöd till de boende i enlighet med svensk lag. På samma sätt som för svenska medborgare har socialtjänsten uppmärksammat situationen och erbjudit evakueringsbostäder. På samma sätt som för svenska medborgare grundar sig rätten till bistånd på individuella bedömningar. Var och en har rätt att vända sig till socialtjänsten och ansöka om stöd och erhålla ett beslut som man kan klaga på till förvaltningsrätten. EU:s regelverk pekar särskilt ut att EUmedborgare med uppehållsrätt ska likabehandlas när det gäller rätten till socialt bistånd, se artikel 24 i direktiv 2004/38/EG och därmed sammanhängande praxis från EU-domstolen (t.ex. C-67/14 Jobcenter Berlin Neukölln mot Alimanovic och C-333/13, Dano mot Jobcenter Leizig). Uppehållsrätt har man om man uppfyller vissa särskilt ställda krav så som t.ex. tillräckliga ekonomiska tillgångar. För EUmedborgare utan uppehållsrätt gäller nödbestämmelser. Rätten till akut bistånd enligt socialtjänstlagen finns för de som vistas i en kommun. Rätten till visst akut bistånd så som härbärge finns även enligt Europeiska sociala stadgan. De svenska och internationella nödbestämmelserna gäller för såväl svenska medborgare som för personer som saknar uppehållsrätt eller uppehållstillstånd i landet men vilka vistas i en kommun. Sociala resursförvaltningen har i samband med miljönämndens beslut agerat och erbjudit evakueringsbostäder samt informerat om möjligheten att ansöka om stöd enligt ovan. Detta har vägts in i miljönämndens bedömning. Om miljöförvaltningen utan stöd av lag skulle avstå från tillsynsåtgärder vid överträdelse av miljöbalken endast för att tredjeman eller de som tillsynsåtgärderna skulle rikta sig mot har en viss grupptillhörighet, skulle förfarandet strida mot grundläggande krav i regeringsformen om allas likhet inför lagen. Om vi skulle avstå från tillsynsåtgärder endast med anledning av att de som bodde och vistades på platsen var socialt utsatta EU-medborgare som inte av staten eller kommunen erbjuds annat boende, skulle vi dessutom diskriminera dessa allvarligt genom att i strid mot miljöbalkens krav godta att just den gruppen (till skillnad från alla andra) skulle bo i extremt dåliga sanitära förhållanden med alla de hälsorisker det innebär för dem själva och omgivningen. I ett långsiktigt perspektiv skulle barn födas och växa upp på en sådan plats i Sverige och till slut skulle dessa boendeförhållanden vara allmänt vedertagna förhållanden för just denna grupp av människor. Genom att istället konsekvent utföra de arbetsuppgifter som vi är satta att göra och som följer av lag, har miljöförvaltningen och miljönämnden med all önskvärd tydlighet, och dessutom med rikstäckande mediabevakning, visat att sådana boendeförhållanden inte på något sätt och inte för någon grupp av människor kan accepteras enligt lag i Sverige.
4 (7) Rättssäker handläggning: information, rättsprövning, rimlig tid för avflytt Om ni läser redogörelsen för ärendet på vår webb, kan ni se att de boende under 2014 har blivit informerade av fastighetsägaren (som agerat bl.a. på uppmaning av miljöförvaltningen), och i början av 2015 av företrädare för miljöförvaltningen, om att boendet är olagligt och att de måste flytta. De har på plats, samt genom ombud, fått möjlighet att framföra sina synpunkter. Inför beslutet om rättelse erbjöd förvaltningen ett möte med ombudet vid Centrum för social rättvisa, som avböjde och bad om skriftliga upplysningar istället. Miljöförvaltningen skickade den 12 oktober information om förestående beslut som skulle innebära att de boende skulle behöva flytta. Beslutet togs den 27 oktober, information om detta meddelades på fastigheten samma dag muntligen, genom anslag och genom spridning av informationsblad (flyers), samt på Skånes Stadsmissions verksamhet CrossRoads - såväl den 28 oktober av miljöförvaltningen som dagen efter av sociala resursförvaltningen. Det har varit tydligt vilken myndighet som skulle utföra avvisningen och rivningen, vad namnet var på myndighetens företrädare, på vilka grunder och hur åtgärderna skulle ske, samt vad konsekvenserna skulle bli om beslutet inte hörsammades. Avvisningen från platsen inleddes tidigt den 3 november. Anledningen till polisens val av tidpunkt var att minimera riskerna för våldsamheter, som bl.a. skulle kunna drabba de boende. Ett stort antal aktivister var närvarande och uppmanade de boende till ohörsamhet, och dagtid befann sig många ur allmänheten och enligt uppgift även ett antal kända högerextremister i fastighetens omedelbara närhet. Val av tidpunkt fick resultatet att avvisningen gick säkert och relativt lugnt tillväga, trots en säkerhetsmässigt svår situation. De boende fick alltså sammanlagt sex dygn på sig att flytta från en plats som de ett flertal gånger tidigare fått information om att de måste lämna. Denna tid anser vi vara tillräcklig, mot bakgrund av att boplatsen var olaglig och hälsofarlig, att de boende visste detta, och att miljöförvaltningen sedan våren 2015 försökt förmå dem att lämna platsen. De boende har alltså blivit erforderligt förvarnade. De boende har fått och utnyttjat möjligheten till en rättslig prövning av såväl tidigare beslut som beslutet om rättelse. Såväl länsstyrelse som mark- och miljödomstol har avslagit begäran om inhibering av rättelsebeslutet, och mark- och miljööverdomstolen har inte beviljat prövningstillstånd, vilket innebär att dessa instanser har bedömt att beslutet är lagligt och effekterna av verkställigheten proportionerliga. Proportionalitet med hänsyn till allmänintressena hälsoskydd och miljöskydd De franska och brittiska avhysningsfallen Winterstein och andra mot Frankrike (Europadomstolen nr 27013/07 av den 17 oktober 2013), och Connors mot Förenade kungadömet (Europadomstolen nr 66746/01 av den 27 maj 2004), skiljer sig på flera punkter från den situation som låg till grund för Miljönämnden i Malmös beslut. De boende var franska resp. brittiska medborgare - familjer med barn. Boplatserna var inte olagliga (dock bröt boendet i Winterstein mot planbestämmelser), boende hade skett på platserna från fem år till flera decennier och några var födda där. Det fanns inte några starka allmänintressen som exempelvis de sanitära förhållandena som grund för avhysning ( lack of urgency and of any manifestly unlawful nuisance ).
5 (7) Bostäderna (hus och husvagnar) hade grundläggande service som vatten och el. De boende hyrde eller ägde marken. De boende i fallet Connors hade dessutom inte haft möjlighet att överklaga och få en rättslig prövning. I fallet Centre on Housing Rights and Evictions (COHRE) mot Frankrike, (Europeiska sociala kommittén nr 63/2010 av den 28 juni 2011), baserades avhysningen av en stor grupp rumänska och bulgariska romer, inklusive familjer med barn, på deras etniska tillhörighet. Avhysningen ledde till massutvisning. Inget av detta har varit fallet i Malmö. Ni skriver om Yordanova och andra mot Bulgarien (Europadomstolen nr 25446/06 av den 24 april 2012) att domstolen konstaterar att de boendes särskilt utsatta situation som en marginaliserad grupp i samhället är central i den proportionalitetsbedömning som behöver göras. Fallet gällde en grupp romer som bosatt sig illegalt på kommunalt ägd mark. Lokala myndigheter vräkte dem utan att väga de boendes intresse att bo kvar mot det allmännas intresse att exploatera marken, vilket domstolen starkt kritiserade. De enda likheterna med Malmö i detta fall är att det rör sig om avvisning från en illegal romsk bosättning. Yordanova och andra mot Bulgarien gäller dock kommunal mark (tidigare statlig), där romska familjer bosatt sig med start redan under 1960-1990-talet, utan att myndigheterna före år 2000 vidtagit några åtgärder för att avvisa dem därifrån. Myndigheterna hade alltså varit passiva under decennier och det fanns boende som bott på platsen sedan födseln. De boende var enligt vad vi kan utläsa mantalsskrivna där. Skillnaderna är stora mellan ovanstående olika fall och boplatsen på Brännaren 19. Miljönämndens beslut vilar inte på något exploateringsintresse eller på planbestämmelser, utan på ett starkt allmänintresse. De första tälten slogs upp på platsen för endast drygt två år sedan, och lägret har därefter gradvis vuxit och ersatts med kojor, husvagnar och bilar, med boende som helt eller periodvis bott och övernattat på fastigheten, där dessa boende inte var svenska medborgare eller skrivna i Sverige, deras etniska tillhörighet har inte varit grund för beslutet, det bodde enligt miljöförvaltningens vetskap inte barn på fastigheten, och varken fastighetsägare eller myndigheter har genom passivt eller konkludent handlande accepterat bosättningen, vilket de boende och deras ombud fått information om ett flertal tillfällen under denna tid. Avvisningen har inte lett till utvisning ur landet. Miljönämndens beslut har stöd av lag, och har varit nödvändigt med hänsyn till den allmänna säkerheten (brandrisk, smitta), förebyggande av brott (nedskräpning) och till skydd för hälsa och för andra personers rättigheter till sitt hem (att där skyddas mot hälsopåverkande utsläpp från omgivningen). Det kan för övrigt tilläggas att i Malmö var bosättningen på privat mark och äganderätten är skyddad av första tilläggsprotokollet till Europakonventionen, även om denna inte legat till grund för beslutet. Framförallt har bosättningen på Brännaren 19 aldrig uppnått status av hem i den bemärkelsen som avses i Europakonventionens artikel 8. I samtliga de fall som beskrivs ovan framgår tydligt att avhysningarna skedde från hem enligt bemärkelsen i artikel 8, och som då också stod under artikelns skydd, se punkt 141 i Winterstein: förekomsten av en tillräcklig och kontinuerlig anknytning till ett särskilt ställe (fritt översatt). Punkten 159 som också tar upp fallet Yordanova, anger att om staten ska agera mot en olaglig bosättning och då en sådan bosättning som varat så länge att den utgör ett hem som är skyddat enligt artikel 8 in view of the long history of the presence of the applicants, their families and the community they had formed så behöver tillgången på
6 (7) alternativt boende tas med i proportionalitetsbedömningen. Det anges uttryckligen att Artikel 8 inte ger någon rätt att bli försedd med ett hem. På Brännaren 19 leder därför proportionalitetsbedömningen till att evakueringsboende är tillräckligt. I nämndens beslut gjordes en rimlighetsavvägning enligt miljöbalken, och i detta ingick en proportionalitetsbedömning. Detta framgår av beslutets utförliga motivering. Tillräckliga skyddsåtgärder har vidtagits av Malmö stad. Möjligheten till nödhjälp och akutboende har vägts in. Sociala resursnämnden har antagit en handlingsplan som beskriver vilket stöd staden ger till socialt utsatta och fattiga EUmedborgare. Planen innehåller bland annat insatser som evakueringsplatser vid avflyttningar, bidrag till Skånes Stadsmissions verksamhet Crossroads daglokal med vägledning och information kring myndigheter och sjukvård, stöd med att söka arbete, vinterhärbärge, en samordnartjänst och samarbete med andra länder. All hjälp sker inom ramen för socialtjänstlagen och de särskilda insatser, som styrande politiker i Malmö stad har beslutat om: Sociala resursförvaltningen har i detta fall haft i uppdrag att öppna en övernattningslokal i samband med avflyttning från en boplats. Evakueringsboendet höll öppet i fem nätter. Syftet var att ge den avvisade gruppen en tidsfrist så att de skulle hinna hitta en annan lösning när de måste flytta. Malmö stad erbjöd i det här fallet 50 sängplatser som evakueringsboende. Samtliga platser utnyttjades inte, det blev ca 50% beläggning under de fem dagarna. Erfarenheten från tidigare avflyttningar är att alla inte söker den hjälp som erbjuds. Bedömningen var därför att erbjudandet räckte vad gäller antalet platser. Var och en av de boende har, utöver fem nätters akutboende, fått möjlighet att ansöka om nödbistånd för resa hem. Detta stöd är helt frivilligt. Rättelsebeslutet är alltså inte att se som en kollektiv utvisning ur landet. Enligt de senaste uppgifter vi fått har ett tjugotal personer tackat ja till erbjudandet. Det fanns enligt miljöförvaltningens och sociala resursförvaltningens kännedom inga barn i lägret. Om det hade funnits barn i lägret har Malmö stad rutiner för att ge familjen det stöd som enligt socialtjänstlagen behövs. Härbärgesplatser öppnas även vid extremväder året runt. 40 platser på härbärge erbjuds under vintertid 1 december till 29 februari 2016. Rumänska ambassaden har dessutom i en skrivelse från den 29 oktober ställt frågor kring avflyttningen samt vad de själva ska och kan bidra med i form av stöd från sociala myndigheterna i Rumänien.
7 (7) Sammanfattningsvis menar miljöförvaltningen att handläggning, beslut och verkställighet inte har lett till någon kränkning av de boendes mänskliga rättigheter eller av Sveriges åtaganden enligt internationella människorättskonventioner. För miljöförvaltningen, Kerstin Åkerwall Miljödirektör Jeanette Silow Rima Dauod Andrea Hjärne Dalhammar Avdelningschef Enhetschef Stadsjurist Miljö- och hälsoskyddsavdelningen