Jämställdhetsombudsmannen Utlåtande 1 (6) 3.8.2010 Dnr TAS 243/2010 Justitieministeriet PB 25, 00023 STATSRÅDET Betänkande av människorättsinstitutionsarbetsgruppen om inrättande av en nationell institution för mänskliga rättigheter Hänvisning: Begäran om utlåtande 7.6.2010 Jämställdhetombudsmannen tackar för möjligheten att avge ett utlåtande om det betänkande om inrättandet av en nationell institution för mänskliga rättigheter som den av justitieministeriet tillsatta människorättsinstitutiosarbetsgruppen har lämnat. Människorättscentret ska vara en nationell institution för mänskliga rättigheter i enlighet med Parisprinciperna I sitt betänkande konstaterar arbetsgruppen att de uppgifter som Människorättscentret enligt förslaget tilldelas tillsammans med justitieombudsmannens laglighetstillsyn motsvarar den uppdragsbeskrivning för en nationell institution för mänskliga rättigheter som fastställs i Parisprinciperna. Den formulering som arbetsgruppen använder gör det inte möjligt att kalla det föreslagna Människorättscentret en nationell institution för mänskliga rättigheter enligt Parisprinciperna. Formuleringen skulle också kunna orsaka oklarhet i FN:s samordningskommitté för nationella institutioner för mänskliga rättigheter om och när Människorättscentret ansöker om fullvärdigt medlemskap i samordningskommittén. Enligt Parisprinciperna är laglighetstillsyn, dvs. utredning av klagomål, en valfri uppgift för de nationella institutionerna för mänskliga rättigheter. En nationell institution för mänskliga rättigheter behöver inte vara behörig att utreda klagomål för att uppfylla kraven i Parisprinciperna. Att kombinera riksdagens justitieombudsmans uppgifter inom laglighetstillsyn med Männi- Postiosoite PL 33, 00023 VALTIONEUVOSTO Käyntiosoite Snellmaninkatu 13, Helsinki Puhelin (09) 16001 / vaihde Telekopio (09) 1607 4582 Sähköpostiosoite: etunimi.sukunimi@stm.fi Internetsivut:www.tasa-arvo.fi
Jämställdhetsombudsmannen Dnro TAS/ 2 (6) skorättscentret på det föreslagna sättet är en otydlig lösning som orsakar förvirring, då det inte finns en enda aktör som skulle kunna betraktas som nationell institution för mänskliga rättigheter. Att riksdagens justitieombudsmans laglighetstillsynsuppdrag begränsar sig till aktörer som sköter offentliga uppdrag och utelämnar klagomål som gäller privata aktörer, understryker att arbetsgruppens formulering är onödig. För tydlighetens skull och för att undvika missförstånd bör det entydigt konstateras att det föreslagna Människorättscentret är en nationell institution för mänskliga rättigheter som uppfyller kraven i Parisprinciperna. Centret är självständigt och oberoende när det sköter sina uppgifter. Centret ska också vara självständigt och oberoende av riksdagens justitieombudsman när det sköter sina uppgifter. Detta även i det fall att centret placeras administrativt i anslutning till riksdagens justitieombudsmans kansli. En nationell institution för mänskliga rättigheter främjar de grundläggande och mänskliga rättigheterna på det nationella planet Vad gäller de uppgifter som planerats för Människorättscentret konstaterar arbetsgruppen i sitt utlåtande att tyngdpunkten ligger på förverkligandet av de grundläggande och mänskliga rättigheterna i Finland. I betänkandet har man dessutom antecknat att Människorättscentret vid behov ska kunna bedöma tyngdpunkterna för Finlands utrikespolitik ur de mänskliga rättigheternas perspektiv samt förverkligandet av de mänskliga rättigheterna inom EU eller internationellt. Tyngdpunkterna för Finlands utrikespolitik och den politik för mänskliga rättigheter som Finland bedriver på internationella arenor kan betraktas som integrerade delar av den nationella politiken för grundläggande och mänskliga rättigheter. Det är således naturligt att bedömning av Finlands utrikespolitik med perspektiv på de mänskliga rättigheterna skulle kunna ingå i Människorättscentrets ordinarie uppgifter. Tanken har ju varit att den nationella institutionen för mänskliga rättigheter också skulle bistå myndigheterna så att de kan sköta sina åligganden effektivare och ändamålsenligare. Med en nationell institution för mänskliga rättigheter som uppfyller kraven i Parisprinciperna avses allmänt en självständig aktör som inrättats av staten och vars särskilda syfte är att främja de grundläggande och mänskliga rättigheterna i det aktuella landet. I beslutet över tillsättandet av arbetsgruppen konstateras även att arbetsgruppens uppgift är att utreda möjligheterna att inrätta en institution för mänskliga rättigheter som är inriktad på ett allmänt
Jämställdhetsombudsmannen Dnro TAS/ 3 (6) främjande av de grundläggande och mänskliga rättigheterna i Finland jämte tillhörande delegation. Den nationella institutionen för mänskliga rättigheter har till uppgift att främja de grundläggande och mänskliga rättigheterna på ett nationellt plan. Den nationella institution för mänskliga rättigheter som eventuellt inrättas i Finland ska således koncentrera sig på att främja de grundläggande och mänskliga rättigheterna i Finland. Det föreslagna Människorättscentret torde inte ha något behov av att behandla förverkligandet av de mänskliga rättigheterna inom EU eller internationellt. I det föreslagna Människorättscentrets uppgifter ingår att delta i och bidra till de nationella institutionernas europeiska och internationella samarbete inom främjandet och tryggandet av de grundläggande och mänskliga rättigheterna. Deltagande i detta samarbete innebär inte att centret behandlar människorättssituationen i tredje länder. Deltagandet i de nationella institutionernas internationella samarbete förutsätter naturligtvis att det föreslagna Människorättscentret uppfyller de kriterier för nationella institutioner för mänskliga rättigheter som fastställs i Parisprinciperna och att det godkänns internationellt som en nationell institution för mänskliga rättigheter som uppfyller kraven i Parisprinciperna. Resurserna ska anpassas efter uppgifterna Enligt Parisprinciperna ska en nationell institution för mänskliga rättigheter ha en omfattande uppdragsbeskrivning. För det föreslagna Människorättscentret planeras en relativt omfattande uppdragsbeskrivning inom rådgivning, information, fostran, utbildning, forskning och uppföljning i anslutning till grundläggande och mänskliga rättigheter samt inom samarbetet i samband med dessa områden. Arbetsgruppens förslag om de resurser som planeras för centret i syfte att trygga dess verksamhet och trovärdighet går i rätt riktning med tanke på centrets planerade uppgifter. Människorättsdelegationens uppdrag och sammansättning Vad gäller människorättsdelegationens sammansättning konstaterar arbetsgruppen i sitt betänkande bland annat att aktörerna inom främjandet och tryggandet av de grundläggande och mänskliga rättigheterna representeras av de högsta laglighetsövervakarna samt av de särskilda ombudsmännen inom grundläggande och mänskliga rättigheter.
Jämställdhetsombudsmannen Dnro TAS/ 4 (6) För att det ska vara möjligt att utnyttja de särskilda ombudsmännens expertis bättre bör man i paragrafen om människorättsdelegationens sammansättning anteckna att de högsta laglighetsövervakarna och samtliga särskilda ombudsmän ska ingå i människorättsdelegationens sammansättning. I betänkandet konstateras att det eventuellt blir nödvändigt att tillämpa rotation på medlemmarna i delegationen. Denna rotation bör inte omfatta laglighetsövervakarna. Den nationella institutionen för mänskliga rättigheter är självständig och oberoende Enligt inrikesministeriets arbetsordning från januari 2008 har minoritetsombudsmannen behörighet att själv utnämna tjänstemännen i sin byrå. Jämställdhetsombudsmannen har inte beviljats motsvarande behörighet att utnämna tjänstemännen i sin byrå. Detta har ansetts vara problematiskt med tanke på jämställdhetsombudsmannens självständiga och oberoende ställning, och jämställdhetsombudsmannen har regelbundet påtalat detta. Även om social- och hälsovårdsministeriet i praktiken har beaktat jämställdhetsombudsmannens förslag i anslutning till tjänsteutnämningar, kan denna för ombudsmannens självständiga ställning väsentliga omständighet inte enbart basera sig på praxis. Vad gäller utnämningen av tjänstemännen vid Människorättscentret konstaterar arbetsgruppens betänkande att tjänstemännen ska utnämnas av riksdagens justitieombudsman. Direktören för Människorättscentret ska bereda och föredra centrets utnämningar och andra administrativa ärenden för justitieombudsmannen. Denna formulering är problematisk med tanke på centrets självständighet och oberoende. Människorättscentret ska vara självständigt och oberoende. Centret ska också vara självständigt och oberoende i förhållande till riksdagens justitieombudsman. Att riksdagens justitieombudsman är självständig och oberoende vid skötseln av sina uppgifter ändrar inte på saken. Direktören för en trovärdig, självständig och oberoende nationell institution för mänskliga rättigheter ska ha behörighet att själv utse centrets personal. Detta skulle också framhäva centrets funktionella självständighet. Även formuleringen om att tjänsterna vid Människorättscentret (med undantag av direktörens tjänst) ska vara sådana tjänster "vid kansliet" som avses i instruktionen för riksdagens justitieombudsman understryker i högre grad Människorättscentrets underordnade ställning i förhållande till riksdagens
Jämställdhetsombudsmannen Dnro TAS/ 5 (6) justitieombudsman än centrets självständiga och oberoende ställning. Dessutom förblir de övriga tjänstemännens ställning och ansvarsförhållandena i anslutning till tjänsterna vid Människorättscentret oklara. Behovet av att granska området för grundläggande och mänskliga rättigheter som helhet Arbetsgruppens uppdrag förutsatte ingen övergripande granskning av området för grundläggande och mänskliga rättigheter. Arbetsgruppen gjorde således ingen sådan övergripande granskning. Betänkandets avsnitt om utvärderingen av nuläget täcker endast en del av området för grundläggande och mänskliga rättigheter. En granskning av funktionen av det nationella systemet för grundläggande och mänskliga rättigheter som helhet är på sin plats, särskilt om och när man föreslår att inrätta en ny aktör inom fältet för grundläggande och mänskliga rättigheter. En övergripande granskning av det nationella området för grundläggande och mänskliga rättigheter skulle exempelvis möjliggöra en diskussion om huruvida de befintliga myndigheter som utövar tillsyn över speciallagar bör placeras i anslutning till den föreslagna nationella institutionen för mänskliga rättigheter även på annat sätt en genom medlemskap i den människorättsdelegation som ska grundas. Detta vore följdriktigt med tanke på att diskussionen om behovet av att inrätta en nationell institution för mänskliga rättigheter i Finland i hög grad har uppstått med anledning av att det existerande systemet för grundläggande och mänskliga rättigheter är splittrat och till följd av att man insett att de befintliga strukturerna behöver omorganiseras. Det finns ett klart behov av att samla ihop aktörerna inom grundläggande och mänskliga rättigheter. Detta förutsätter mer än enbart inrättandet av ytterligare en ny aktör, även om målet med denna nya aktör är att för institutionerna skapa en paraplystruktur som skapar synergier mellan de befintliga strukturerna inom grundläggande och mänskliga rättigheter. En övergripande granskning skulle även möjliggöra en diskussion om hur det nationella området för grundläggande och mänskliga rättigheter gestaltar sig och fungerar med tanke på den enskilda medborgaren. Det nationella tillsynssystemet inom grundläggande och mänskliga rättigheter är splittrat, vilket är problematiskt från ett individuellt perspektiv. För den enskilda medborgaren vore det klarast om det fanns en enda instans till vilken personen skulle kunna rikta sitt klagomål eller som personen skulle kunna kontakta för att få information om grundläggande och mänskliga rättigheter. Att inrätta en ny aktör är knappast den bästa möjliga lösningen för den enskilde medborgaren. Detta trots att arbetsgruppen tydligt konstaterar att det före-
Jämställdhetsombudsmannen Dnro TAS/ 6 (6) slagna centrets uppgifter begränsas på ett sådant sätt att undersökandet av klagomål eller enskilda klagomål inte ingår i dess uppgifter, vilket naturligtvis i sig inte innebär att Människorättscentret inte skulle komma att motta ett betydande antal klagomål, som bör behandlas på tillbörligt sätt. Från individens perspektiv kommer det nationella området för grundläggande och mänskliga rättigheter att vara splittrat och osammanhängande även framöver. Att utse en befintlig aktör inom grundläggande och mänskliga rättigheter till nationell institution för mänskliga rättigheter, eller att åtminstone diskutera denna möjlighet ingående, skulle inte bara ha följt den linje som många europeiska länder valt, i stället för att inrätta en ny aktör, utan hade även gjort det möjligt att hitta en tydligare lösning på den pågående diskussionen. Arbetsgruppen konstaterar även själv att av aktörerna inom mänskliga rättigheter i Finland kan riksdagens justitieombudsman anses bäst uppfylla kriterierna för den nationella institution för mänskliga rättigheter som avses i Parisprinciperna. Arbetsgruppens egen bedömning av nuläget på området för grundläggande och mänskliga rättigheter verkar tala lika mycket för att riksdagens justitieombudsman bör utses till nationell institution för mänskliga rättigheter som för att en ny aktör inrättas för att utföra detta uppdrag. Jämställdhetsombudsmannen Pirkko Mäkinen Överinspektör Miko Lempinen