www.pwc.se Revisionsrapport Malin Liljeblad Uppföljning av revisionsrapporten "Investeringsprocessen
Innehållsförteckning 1. Sammanfattning och revisionell bedömning... 1 2. Bakgrund, uppdrag och metod...3 3. Granskningsresultat...4 3.1. Revisionsrapport Investeringsprocessen 2008...4 3.1.1. Revisionell bedömning...4 3.2. Uppföljning...5 3.2.1. Styrning i Bollnäs kommun...5 3.2.2. Investeringsreglemente...5 3.2.3. Byggprocessen inom Bollnäs kommun...6 3.2.4. Finansiella målsättningar...6
1. Sammanfattning och revisionell bedömning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Bollnäs kommun har genomfört en uppföljning av de brister som påtalades i revisionsrapporten Investeringsprocessen Bollnäs kommun 2008-08-28. Revisionsfrågan som har besvarats är: Är investeringsprocessen ändamålsenlig och har påtalade brister åtgärdats? Vi bedömer att investeringsprocessen är ändamålsenlig då påtalade brister har åtgärdats enligt nedan. Revisionsfrågan har besvarats genom följande kontrollmål/granskningsmål: Är styrdokument och policys uppdaterade och förankrade i verksamheten? Finns tillräckliga och ändamålsenliga styrdokument avseende investeringsprojekt? Är roller och ansvar avseende investeringsplaneringen tydliggjorda på ett tillfredsställande sätt? Finns en ändamålsenlig rutin för hantering av investeringsplaner utanför den ordinarie budgetprocessen? Tas hänsyn till kommunens finansiella mål för god ekonomisk hushållning när investeringsbudgeten fastställs? Vi har i vår granskning konstaterat att ett stort arbete har lagts ner på att uppdatera och ta fram styrdokument och rutinbeskrivningar sedan granskningen 2008. Under 2011 och 2012 har rutinbeskrivning för byggprocessen, investeringsreglemente samt ett övergripande styrdokument Styrning i Bollnäs kommun tagits fram. I dessa styrdokument beskrivs ansvar och roller samt hur investeringsprocessen skall fortgå och redovisas. Vår bedömning utifrån intervjuer är också att dessa dokument är förankrade hos tjänstemän som arbetar med investeringar i organisationen. Vad gäller rutin för hantering av investeringsplaner utanför den ordinarie budgetprocessen så finns den delvis beskriven i kommunens investeringsreglemente. 2011 formulerade fullmäktige om det finansiella målet som är kopplat till investeringar till att samtliga investeringar skall vara självfinansierade. Detta 1 av 7
innebär att investeringsutrymmet i princip utgörs av årets avskrivningar och resultat. Detta mål uppfylldes 2011 men har sedan dess inte kunnat uppfyllas på grund av att kommunens investeringsbehov är betydligt högre än vad kommunens ställning och resultat klarar av. 2 av 7
2. Bakgrund, uppdrag och metod Under år 2008 genomförde en granskning av investeringsprocessen i Bollnäs kommun. Granskningen visade på brister inom ett antal områden men främst avseende system och rutiner. Kommunens revisorer har därför givit i uppdrag att följa upp de iakttagelser som gjordes i revisionsrapporten Investeringsprocessen 2008-08-28. Revisionsfrågan som ska besvaras är: Är investeringsprocessen ändamålsenlig och har påtalade brister åtgärdats? Revisionsfrågan ska besvaras genom följande kontrollmål/granskningsmål: Är styrdokument och policys uppdaterade och förankrade i verksamheten? Finns tillräckliga och ändamålsenliga styrdokument avseende investeringsprojekt? Är roller och ansvar avseende investeringsplaneringen tydliggjorda på ett tillfredsställande sätt? Finns en ändamålsenlig rutin för hantering av investeringsplaner utanför den ordinarie budgetprocessen? Tas hänsyn till kommunens finansiella mål för god ekonomisk hushållning när investeringsbudgeten fastställs? Granskningen har avgränsats till materiella anläggningstillgångar inom Bollnäs kommun och då främst investeringar inom Teknik-, service- och fritidsförvaltningen. Investeringar inom övriga delar i koncernen omfattas ej. Granskningen genomförs genom intervjuer av ansvariga tjänstemän vid ekonomikontoret, förvaltningschefer samt dokumentgranskning. 3 av 7
3. Granskningsresultat 3.1. Revisionsrapport Investeringsprocessen 2008 Investeringar omfattar många gånger stora belopp och är ofta grunden för en strategisk utveckling av kommunen. Hanteringen av investeringar är därför en av kommunens viktigare processer. Revisorerna i Bollnäs kommun gav därför 2008 i uppgift att översiktligt granska hur investeringsprocessen fungerade i kommunen. De övergripande revisionsfrågorna som skulle besvaras var: Finns det system och rutiner för en ändamålsenlig investeringsprocess i Bollnäs? Fungerar samspelet mellan förvaltningsorganisationen och den politiska organisationen på ett ändamålsenligt sätt? 3.1.1. Revisionell bedömning Efter genomförd granskning konstaterades vissa brister i investeringsprocessen vilka presenteras nedan: 1. Det finns ett tydligt och strukturerat ramverk för investeringar och lokalnyttjande men vår uppfattning är att det inte är förankrat i politik eller förvaltning. Framförallt Koncernpolicyn för fastighetsfrågor är inaktuell med avseende på bla skillnader i organisation från 2000 jämfört med idag. 2. Trots de riktlinjer som finns så upplever man att det under de senaste åren blivit allt vanligare att förslag och beslut om investeringar dyker upp utanför den ordinarie budgetprocessen. För dessa investeringar menar vi att man måste säkerställa en beslutsprocess som på både politisk och tjänstemannanivå säkerställer att man har gjort en mycket genomarbetad investeringskalkyl som i så hög grad som möjligt garanterar att man när man fattar beslut har gjort en analys av risker såväl som intäkter och kostnader som investeringen kan ge. 3. Man bör skapa tydligare kopplingar mellan investeringsramarna och de finansiella målsättningarna kommunen har satt upp vad gäller resultatnivåer och kostnadsutveckling. Detta i syfte att sprida informationen om de ekonomiska förutsättningar som gäller för investeringsnivåerna i kommunen. 4. Det finns behov av att skapa en tydligare dokumenterad organisation omkring de olika förvaltningarnas roll i investeringsprocessen med tydligt ansvar för olika enheter där verksamhetens behov, risker och kalkyler samt den tekniska projekteringen av investeringarna tydliggörs. 4 av 7
5. Man bör säkerställa att det finns en klar och tydlig rutin för hur ett investeringsprojekt ska rulla igång när det väl fattats beslut om att genomföra det. 6. I ramarna för 2009-2011 läggs inga särskilda investeringsbemyndiganden till skillnad från tidigare år. När man väljer att jobba med ett totalt ramutrymme utan detaljerade bemyndiganden och beslut om vilka investeringar som ska göras senare i budgetprocessen så menar vi att det är viktigt att det finns rutiner och ett väl organiserat samspel mellan de olika nämnderna och förvaltningarna för att det underlag på vilket beslut fattas är väl genomarbetat och ger möjlighet till prioriteringar ur såväl ett finansiellt perspektiv som ur ett verksamhetsperspektiv 3.2. Uppföljning Vi har i vår uppföljning av ovan nämnda punkter konstaterat att ett stort arbete har lagts ner på att uppdatera och ta fram styrdokument och rutinbeskrivningar sedan granskningen 2008. Under 2011 och 2012 har rutinbeskrivning för byggprocessen, investeringsreglemente samt ett övergripande styrdokument Styrning i Bollnäs kommun tagits fram. 3.2.1. Styrning i Bollnäs kommun Styrdokumentet fastställdes av kommunfullmäktige 30 januari 2012. Dokumentet ersätter Huvudprinciper för styrning, uppföljning och utvärdering av den kommunala verksamheten i Bollnäs kommun från 2004 samt Fördjupade principer för styrning och uppföljning i Bollnäs kommun från 2008. Under avsnittet Ekonomiskt ansvar och befogenheter beskrivs bland annat investeringsbudgetprocessen. Här framgår att den totala ekonomiska ramen för investeringar utgörs i princip av avskrivningsposten och är styrd av det finansiella målet att investeringar skall finansieras fullt ut med egna medel. Här återfinns även en beskrivning över vad som skall klassificeras som en anläggningstillgång samt vilka avskrivningstider som skall användas. 3.2.2. Investeringsreglemente Investeringsreglementet definierar vad en investering är, ansvarsfördelning avseende framtagande av underlag och uppdatering av register. Reglementet har ett separat avsnitt där investeringsprocessen beskrivs vilken består av två delar, den årliga budgetprocessen vilken genererar en fastställd treårig investeringsplan samt till viss del löpande investeringsbeslut som uppkommer under året och inte ingår i den ordinarie investeringsprocessen. Investeringsbeslut utanför den ordinarie budgetprocessen tas upp som enskilda ärenden i KSAU för beslut i KS och sedan i KF. Dock är enligt uppgift beskrivningen kring denna hantering inte tillräckligt tydlig. I beskrivningen av investeringsprocessen framgår även ansvarsfördelningen mellan förvaltning, nämnd och ekonomikontor avseende framtagande av underlag och fattande av beslut. 5 av 7
3.2.3. Byggprocessen inom Bollnäs kommun 2011 upprättade fastighetsgruppen en rutinbeskrivning avseende byggprocessen inom Bollnäs kommun. Styrdokumentet beskriver hela processen från kundbehov till förstudie, genomförande och byggskede. Här beskrivs inom varje fas hur man ska arbeta, vilka dokument som ska tas fram och var ansvaren ligger. I bilaga beskrivs även gränsdragningen mellan investering och underhåll. 3.2.4. Finansiella målsättningar I samband med beslutet om 2011 års budget antog fullmäktige ett nytt koncernövergripande styrkort. Styrkortet innefattar fem perspektiv: medborgare, utveckling, ekonomi, medarbetare och arbetssätt. Inom perspektivet ekonomi återfinns två kommunövergripande finansiella mål, Bollnäs kommun skall uppvisa ett ekonomiskt överskott och kommunen skall självfinansiera sina investeringar. Det tidigare finansiella målet som var kopplat till investeringarna löd Affärsmässigt lönsamma investeringar kan lånefinansieras som man därmed i och med det nya styrkortet har frångått. För att investeringarna ska anses vara självfinansierade skall de inrymmas i årets avskrivningar och resultat enligt styrdokumenten. Nedan presenteras beslutade budgeterade investeringsnivåer i förhållande till budgeterat investeringsutrymme samt utfall för åren 2010-2013. Mnkr 2010 2011 2012 2013 Investeringsbudget Budgeterat investeringsutrymme* Genomförda investeringar Utfall investeringsutrymme* 205,5 63,3 175,2 44,8 113,6 67,2 148,9 60,3 108,8 100,5 55,2 100,1** 64,9 29,6 81,9 27,8** *Utgörs av årets avskrivningar + årets resultat ** Prognos Av tabellen framgår att kommunen har stora investeringsbehov som inte täcks av de resultat som uppnås. Dessutom utgör en stor del av respektive års investeringsbudget ej genomförda investeringar från tidigare år vilket gör att även om årets budgeterade investeringar harmonerar med årets budgeterade resultat så uppnås inte målet på grund av tidigare års släpande investeringsbehov. 6 av 7
2013-10-10 Malin Liljeblad Projektledare 7 av 7