Miljödepartementet Vår referens/dnr: Rättsenheten 148/2012 Per Hallström Er referens/dnr: 103 33 Stockholm M2012/2031/R 2012-10-31 Remissvar Promemoria Identifiering, beskrivning och bedömning av miljökonsekvenser Svenskt Näringsliv har beretts tillfälle att yttra sig över rubricerade promemoria och vill med anledning därav anföra följande. Svenskt Näringsliv företräder drygt 60 000 små, medelstora och stora företag. Dessa är organiserade i 50 bransch- och arbetsgivarförbund. Förbunden utgör föreningen Svenskt Näringslivs medlemmar. Detta yttrande har utarbetats efter samråd med berörda branschförbund i Svenskt Näringsliv och föreningens miljörättsgrupp bestående av representanter för såväl branscherna som enskilda företag. Inledning Svenskt Näringsliv välkomnar initiativet att än en gång försöka reformera bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar. Den ambition som promemorian ger uttryck för är en bra utgångspunkt för ett effektivare regelsystem som inte bara gynnar företagen utan också miljön. Företagen i Sverige har under många år påtalat att reglerna leder till onödigt utredningsarbete, med stora kostnader och långa handläggningstider, utan någon ytterligare miljönytta. Det obehövliga arbetet tar också fokus från viktigare frågor, med risk för utebliven miljönytta. Samma slutsats drog den parlamentariskt sammansatta Miljöbalkskommittén i sitt betänkande redan år 2003: Bland annat har kritiken mot långa handläggningstider och omfattande byråkrati vid tillståndsprövningen med rätta varit hård. Dagens regelverk kan leda till att investeringar som är till gagn för såväl samhällsekonomi som miljöskydd inte blir av. Miljöbalken motverkar i dessa fall sitt eget syfte om att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Ett viktigt steg mot att skapa en miljöbalk som kan leva upp till sin egen portalparagraf är därför att få en effektivare miljöprövning. Svenskt Näringsliv Confederation of Swedish Enterprise Postadress/Address: SE-114 82 Stockholm Besök/Visitors: Storgatan 19 Telefon/Phone: +46 (0)8 553 430 00 www.svensktnaringsliv.se Org. Nr: 802000-1858
2 (7) Mycket få åtgärder har vidtagits sedan dess för att komma till rätta med problemet och de lagstiftningsåtgärder som faktiskt vidtagits har inte haft någon egentlig effekt. En av de viktigaste orsakerna till de problem som finns i dag beror på den överimplementering som skett av EU:s direktiv om miljökonsekvensbeskrivningar. De svenska reglerna kräver både MKB för fler verksamhets/åtgärdstyper och fullständiga MKB, istället för mer begränsade miljöeffektbeskrivningar, i fler fall än vad som följer av direktivet. Svenskt Näringsliv har vid flera tillfällen redovisat statistik som visar att det är svårt att miljömässigt motivera dessa utökade krav, se utredning i bilaga 1. Det torde alltså finnas ett betydande utrymme att förenkla reglerna och undanta verksamheter och åtgärder från kravet på MKB. En fokusering av reglerna till verksamheter och åtgärder som har en verklig potentiell påverkansmöjlighet skulle med andra ord kunna innebära en ökad miljönytta. Ambitionen att krav på underlag för prövningen av verksamheter och åtgärder endast ska ställas i sådana fall och i den utsträckning detta är motiverat av miljöskäl är alltså välkommen av många skäl. Dessvärre finns det skäl att tro att förslaget inte kommer att kunna uppfylla den angivna ambitionen. Det beror huvudsakligen på den lagtekniska utformningen men också i viss mån på en övertro om vad dessa åtgärder kan åstadkomma. Det kommer att krävas fler förändringar i miljöbalkens regler om tillståndsgivning för att alla politiska ambitioner på området ska kunna uppfyllas. Svenskt Näringsliv med branschorganisationer och medlemsföretag ser därför fram mot en konstruktiv dialog om hur lagtexten kan utformas bättre för att målsättningen med förslaget ska kunna nås. Utgångspunkter för förändringar Svenskt Näringsliv har vid flera tillfällen formulerat förslag till regleringar på området. Vi har därför en stor respekt för de svårigheter man ställs inför när man vill reformera reglerna och bibehålla ett relevant miljöskydd. Eftersom föreningen har kunnat överväga flera alternativa lösningar kan vi se såväl styrkor som svagheter i det föreliggande förslaget. Reglerna i miljöbalken bygger idag på Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet) men har starkt anpassats till den svenska lagstiftningsstrukturen. Detta har fördelen att den passar bättre in i vårt svenska system men nackdelen att reglerna kommit att skilja sig åt från direktivet i flera viktiga avseenden. I det aktuella förslaget är utgångspunkten att strukturellt göra lagstiftningen lättbegriplig genom att följa de olika processleden. Det är svårt att invända mot detta försök. Emellertid är enkelheten skenbar eftersom den valda lagstiftningstekniken ger upphov till en mängd korshänvisningar, vilket medför att lagtexten blir allt annat än lättbegriplig. Om man så radikalt ska förändra strukturen anser Svenskt Näringsliv att det finns modeller som lämpar sig bättre.
3 (7) Eftersom man inte valt att följa MKB-direktivets regler så långt möjligt, vilket enligt Svenskt Näringsliv vore att föredra, går det att åstadkomma de eftersträvade effekterna med mindre genomgripande förändringar i strukturen, vilken trots allt är välkänd för såväl myndigheter som de flesta aktörer idag. Det föreslås också bestämmelser som uttrycker en ambitionsnivå snarare än rättsligt bindande krav (t.ex. 6 kap. 2 och 3 ). Värdet av sådana bestämmelser är tveksamt och det framstår som mindre lämpligt att tynga en redan tung lagtext med den typen av rekommendationer. Det är också oklart varför det anses föreligga ett behov av nya bestämmelser i 19 kap. miljöbalken som i huvudsak motsvarar 16-17 förvaltningslagen. Planer och program med miljöpåverkan Svenskt Näringsliv avstår ifrån att lämna synpunkter på förslaget i denna del. Verksamheter och åtgärder med miljöpåverkan Tillämpningsområdet Enligt förslaget i promemorian ska vissa verksamheter och åtgärder, som i dag, alltid antas medföra en betydande miljöpåverkan (BMP) medan vissa aldrig ska antas göra det. Härutöver finns en kategori verksamheter och åtgärder som fordrar en särskild bedömning för att frågan om BMP ska kunna avgöras. Svenskt Näringsliv anser att idén att införa ett snabbspår för verksamheter som aldrig kan antas medföra BMP är intressant. I Sverige genomförs långt många fler MKB än i jämförbara länder. Som vi tidigare påpekat är det minst sagt tveksamt vilken miljönytta detta ger. Emellertid är det uppenbart svårt att fullständigt undanta verksamheter från alla krav på MKB. Om förteckningen över verksamheter som inte anses medföra BMP blir alltför begränsad vinner man väldigt lite på att införa undantaget. Ett viktigt resultat av ett förändrat system bör ju vara att så få verksamheter eller åtgärder som möjligt behöver göra en fullständig MKB, om det inte är nödvändigt ur ett miljönyttoperspektiv. Svenskt Näringsliv anser därför att en bättre lösning är att fullt ut harmonisera 6 kap. miljöbalken MKB-direktivet. För frågan om vilka verksamheter och åtgärder som ska antas medföra BMP innebär detta att förteckningen över verksamheter och åtgärder som alltid ska anses medföra betydande miljöpåverkan bör vara likalydande med bilaga I till direktivet, att endast projekt som avses i bilaga II till direktivet ska bli föremål för en individuell bedömning av om verksamheten eller åtgärden ska antas medföra BMP eller inte, samt att sistnämnda bedömning ska utföras i enlighet med kriterierna i bilaga III i direktivet. Verksamheter eller åtgärder som varken återfinns i bilaga I eller II till MKB-direktivet bör med andra ord inte omfattas av krav på samråd och MKB. Det är vidare viktigt att ändring av verksamheter med BMP kan göras utan att ändringen automatiskt anses medföra BMP. Ändringen bör bedömas på egna meriter, enligt samma kriterier som verksamheten som helhet. Detta bör klargöras i 23 i förslaget.
4 (7) Samrådsprocessen Ett tydligt resultat av företaget Rambölls studie Undersökning av genomförandetider och framtida resursbehov för projekt med miljöpåverkan är att företagen använder absolut största delen av sina resurser under tiden fram till ansökans ingivande. Samrådet är en bra möjlighet för sökanden att få information om berörda myndigheters syn på det underlag som krävs för prövningen. Samrådet är emellertid inte och bör inte heller vara en komplicerad process. Behovet av processuella bestämmelser är därför ganska begränsat och de bestämmelser som ändå behövs bör inriktas på att göra processen så snabb och smidig som möjligt. Den valda konstruktionen tycks inte vara präglad av sådana överväganden och riskerar att leda till att samrådsprocessen förlängs. För det första är kraven på samrådsunderlaget enligt Svenskt Näringslivs mening onödigt långtgående. Det finns t.ex. inget skäl att utforma samrådsunderlaget så att det är möjligt utifrån detta att ta ställning till en verksamhets miljökonsekvenser (27 ). Det är ju den prövning som tillståndsmyndigheten ska göra senare. Samma synpunkt gör sig gällande för s.k. Natura 2000- och Sevesotillstånd (28 andra respektive tredje stycket). Ytterligare en faktor som riskerar att skapa ett onödigt fokus på innehållet i samrådsunderlaget är förslaget till ändring av 22 kap. 1, enligt vilken samrådsunderlaget får ersätta MKB:n för verksamheter och åtgärder som inte anses medföra BMP. Bestämmelsen är visserligen fakultativ, men i praktiken torde det vara sökanden som får avgöra huruvida samrådsunderlaget ska användas som underlag för prövningen eller inte. En sannolik konsekvens av det sistnämnda är att övriga samrådsparter för säkerhets skull kommer att lägga stor vikt vid samrådsunderlagets innehåll. Samrådsunderlaget kan då komma att växa i omfattning och bli någon egen form av MKB utan att för den skull vara det. Risken för tidsspillan i samrådsfasen är således stor. Svenskt Näringsliv anser att de krav som ställs på samrådsunderlaget i förslaget till 28 första stycket är tillräckliga. För det andra är förslaget utformat så att det i viss mån utgör en återgång till den tidigare ordningen med tidigt och utökat samråd. Detta gäller i vart fall för ärenden där frågan om BMP ska avgöras inom ramen för samrådet. Enligt förslaget ska länsstyrelsen i sådana ärenden så snart som möjligt pröva om verksamheten eller åtgärden ska anses medföra BMP. Om länsstyrelsens prövning utfaller så att verksamheten eller åtgärden inte anses medföra BMP, ska sökanden avsluta samrådet bl.a. genom att ta in synpunkter på innehållet i och utformningen av beslutsunderlaget för prövningen av verksamheten eller åtgärden. Härigenom införs ett nytt steg i samrådsprocessen. Detta riskerar att addera till tidsåtgången i samrådsförfarandet. Om prövningen utfaller så att verksamheten eller åtgärden ska anses medföra BMP, ska samråd ske med de myndigheter, kommuner och organisationer och den allmänhet som kan antas bli berörda och samrådet ska då handla om verksamhetens eller åtgärdens miljöpåverkan samt innehållet i och utformningen av MKB:n. Det sistnämnda blir ett ytterligare steg i förhållande till den föreslagna 28, vilket också riskerar att medföra tidsutdräkt. Eftersom sökanden ansvarar för prövningsunderlaget bör det enligt Svenskt Näringslivs mening vara frivilligt för sökanden att inhämta synpunkter på hur detta ska utformas oavsett om MKB ska upprättas eller inte. I vilket fall som helst bör nya steg eller moment i samrådsprocessen undvikas.
5 (7) För det tredje är det olyckligt att förslaget till 32 inte innehåller någon tidsram för länsstyrelsens beslut om BMP/icke BMP. Svenskt Näringsliv anser att ett sådant beslut normalt bör kunna fattas på väsentligt kortare tid än sex veckor. Det bör därför inte vara problematiskt att föreskriva att beslutet ska fattas inom nämnda tidsperiod. För att tidsfristen ska få någon verklig betydelse bör konsekvensen av att beslut inte fattas inom föreskriven tid vara att sökandens bedömning i BMP-/icke BMP-frågan (se förslaget till 29 ) blir gällande. Om det inte införs en sanktionerad tidsfrist enligt ovan, kommer 29 att sakna betydelse och bör således utgå. Slutligen anser Svenskt Näringsliv att det rimligt att länsstyrelsen, på sökandens begäran, lämnar bindande råd om prövningsunderlagets inriktning och innehåll. Länsstyrelsen bestämmer själv omfattningen av sin rådgivning och bör således som andra samhällsaktörer kunna hållas ansvarig för denna. Miljökonsekvensbeskrivningens innehåll Promemorians förslag innehåller fem mycket omfattande paragrafer som anger de krav som kan ställas på en MKB. I dag finns endast en bestämmelse som anger vad en MKB ska innehålla, 6 kap. 7. Av första stycket i förslaget till 41 framgår att MKB:n ska ha den omfattning och detaljeringsgrad som krävs för att uppfylla syftet med MKB:n (jfr förslaget till 40 ) och vara anpassad till verksamheten eller åtgärden. Det är bra att det införs en ändamålsinriktad flexibilitet i reglerna om MKB:s innehåll. Erfarenhetsmässigt är det nödvändigt att kunna anpassa MKB:n till förutsättningarna i det enskilda fallet. Det är dock riskabelt att kombinera denna flexibilitet med regler som ger intrycket av att kraven på MKB:s omfattning skärps. Slutresultatet, dvs. resultatet av en bedömning av i vilken utsträckning kraven i 41-46 ska tillämpas på en verksamhet eller åtgärd, torde i de allra flesta fall leda till att MKB:n blir mer omfattande än vad dagens regler kräver, vilket knappast torde vara önskvärt. Istället bör just ambitionen att avgränsa MKB:n till verksamheter och åtgärder som faktiskt behöver beskrivas och utredas vara vägledande. Det torde innebära mindre omfattande utredningar i de flesta fall men mer fokuserade på de frågor som är av vikt. Samtidigt kan det också innebära att enskilda MKB:er blir mer omfattande än idag eftersom det kommer att finnas resurser på myndigheterna att verkligen granska det material som lämnats in. Svenskt Näringsliv anser att kraven på MKB:s innehåll, på samma sätt som sagts om övriga regler på området, bör tillnärmas MKB-direktivet. Detta innebär att kraven i artikel 5.3 i direktivet (dvs. i huvudsak nuvarande 6 kap 7 ) bör gälla som miniminivå för en MKB. Vill man dessutom reglera vilka ytterligare krav som kan ställas i det enskilda fallet, är bilaga IV till MKB-direktivet en lämplig utgångspunkt. Sammanfattningsvis avstyrker Svenskt Näringsliv de föreslagna förändringarna av 6 kap. 7 miljöbalken. Eventuella ändringar av denna bestämmelse bör göras för att om nödvändigt anpassa bestämmelsen till MKB-direktivet. Tillståndsmyndighetens prövning Genom promemorians förslag introduceras ytterligare ett steg i tillståndsprocessen beslut om godkännande av MKB tidigt i handläggningen.
6 (7) Som anförts ovan är det bra att tillståndsmyndigheten tvingas ta ställning till prövningsunderlaget tidigt i processen. Ställningstagandet bör dock enligt Svenskt Näringslivs uppfattning avse samtliga ansökningshandlingar inte endast MKB:n. Än viktigare är dock att ställningstagandet bör ske i samband med att ansökan kungörs så att beslutet kan samordnas med kungörelsen. I annat fall är det troligen inte möjligt att reducera handläggningstiden. Promemorians förslag riskerar att medföra en inte oväsentlig förlängning av handläggningstiden. Det får nämligen antas att den informella kompletteringsrunda som sker i dag kommer att utgå till följd av promemorians förslag. Detta innebär att tillståndsmyndigheten kommer att kungöra ett prövningsunderlag som i vissa fall inte är utformat på ett sätt som remissmyndigheter och andra anser att det bör vara. Det kan innebära att ansökan måste justeras så att den måste kungöras ännu en gång. Därefter ska ett särskilt beslut om godkännande av MKB:n ske och först därefter tar prövningsmyndigheten ställning till ansökan. För den som inte har erfarenhet av tillståndsprocesser kan risken för en sådan tidskrävande prövning te sig långsökt. Det ska därför framhållas att det inte alls är ovanligt att en sökande justerar sina yrkanden eller inriktningen på sin talan efter kompletteringsrundan. Dubbel kungörelse torde komma att bli en inte ovanligt förekommande följd av promemorians förslag. Svenskt Näringsliv anser att kompletteringsrundan bör formaliseras, att det särskilda beslutet om MKB:n bör samordnas med kungörelsen av ansökan, att tillståndsmyndighetens ställningstagande rörande MKB:n även ska avse övriga delar av prövningsunderlaget samt att krav på komplettering av ansökningshandlingarna efter kungörelsen ska få ställas endast om det finns särskilda skäl. En sådan ordning skulle enligt Svenskt Näringslivs bedömning kunna medföra en verklig effektivisering av prövningsprocessen. Särskilda frågor i remissmissivet Den nya strukturen och dispositionen Som utvecklats ovan anser Svenskt Näringsliv att den valda strukturen inte gör reglerna mer lättillgängliga. De ändringar som föreslås i promemorian medför inte så stora förändringar i sak att det är motiverat att helt skriva om 6 kap. Verksamheter vars miljöpåverkan ska kunna fastställas i förväg Som angetts ovan anser att Svenskt Näringsliv att förteckningen över verksamheter som alltid ska anses medföra BMP bör harmoniseras med bilaga I till MKB-direktivet samt att det bör införas en förteckning över verksamheter som efter en individuell bedömning kan anses medföra BMP. Den sistnämnda bör harmoniseras med bilaga II till MKB-direktivet. Prövningsunderlaget Som framgår ovan anser Svenskt Näringsliv att samrådsunderlaget inte bör användas som miljöeffektbeskrivning för icke BMP-verksamheter. Tidigt godkännande av MKB Svenskt Näringsliv anser att tidigt godkännande av MKB:n är önskvärt, men föreslår en annan ordning för godkännandet, se ovan.
7 (7) Avgränsningen mellan regler i 6 kap och 22 kap Svenskt Näringsliv anser att de regler som gäller för tillståndsmyndighetens prövning bör finnas i 22 kap. miljöbalken. Detta innebär att i vart fall 47-53 i förslaget bör integreras i 22 kap. SVENSKT NÄRINGSLIV Nicklas Skår