1(8) SWE D IS H E NV IR O NME N T A L P R OTE C T IO N A GE N C Y YTTRANDE 2018-10-12 Ärendenr: NV-06807-18 Nacka tingsrätt Mark- och miljödomstolen mmd.nacka.avdelning3@dom.se Remissyttrande i mål nr M 4134-18 angående Länsstyrelsens i Örebro län beslut att CWW BATC ska utgöra huvudslutsats för Akzo Nobel Functional Chemicals AB:s verksamhet i Kumla Med anledning av mark- och miljödomstolens anmodan den 20 september 2018 (aktbilaga 14) anför Naturvårdsverket följande. 1. Naturvårdsverkets ställningstagande Naturvårdsverket anser att både CWW BATC 1 och LVOC BATC 2 utgör huvudslutsatser avseende Akzo Nobel Functional Chemicals AB:s (bolaget) verksamhet vid site Kvarntorp. Naturvårdsverkets vägledning En industriutsläppsverksamhet kan komma att få flera huvudslutsatser, reviderad den 30 juli 2017, ska tolkas som att CWW BATC är att betrakta som en huvudslutsats i de fall där den huvudsakliga industriutsläppsverksamheten utgörs av produktion av kemikalier enligt 12 kap. 1-36, 38, 39, 42 och 43 miljöprövningsförordningen (2013:251) eller där den huvudsakliga industriutsläppsverksamheten utgörs av rening av avloppsvatten enligt 28 kap. 3 miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten 1 Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2016/902 av den 30 maj 2016 om fastställande av BAT-slutsatser för rening och hantering av avloppsvatten och avgaser inom den kemiska sektorn, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU. 2 Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2017/2117 av den 21 november 2017 om fastställande av BAT-slutsatser för produktion av organiska högvolymkemikalier, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU. BE S ÖK: ST O C KH O L M V AL H A L L A V Ä GE N 195 ÖS TE R S U ND F OR S K ARE NS V Ä G 5, HU S UB PO S T: 106 48 S T OC K H O LM TE L: 010-698 10 00 FA X: 010-698 16 00 E-P OS T: RE G IS T R AT O R @ N AT U R V AR DS VE R KE T.SE IN TE R NE T: WW W.NATUR V AR DS VE RKE T.SE
NATURVÅRDSVERKET 2(8) från ovan nämnda verksamheter. Dessa verksamheter kan även, men måste inte nödvändigtvis, träffas av andra slutsatser som kan utgöra huvudslutsatser. 2. Grunderna för Naturvårdsverkets ställningstagande 2.1 Bakgrund Bolaget har i skrivelse den 2 maj 2018 till Länsstyrelsen i Örebro län (länsstyrelsen) redogjort för varför bolaget anser att CWW BATC är en s.k. sidoslutsats samt önskat att länsstyrelsen, för det fall att länsstyrelsen inte delar den bedömningen, ska fatta ett skriftligt beslut med motivering. Länsstyrelsen har den 14 juni 2018 beslutat att bolagets verksamhet omfattas av CWW BATC och LVOC BATC samt att båda slutsatser ska vara huvudslutsatser för verksamheten. Bolaget har överklagat beslutet till mark- och miljödomstolen. Mark- och miljödomstolen har anmodat Naturvårdsverket att inkomma med skriftligt yttrande i vilket Naturvårdsverket ska ange sin uppfattning i frågan om både CWW BATC och LVOC BATC ska utgöra huvudslutsatser avseende bolagets verksamhet vid site Kvarntorp samt hur Naturvårdsverkets vägledning En industriutsläppsverksamhet kan komma att få flera huvudslutsatser, reviderad den 30 juli 2017, ska tolkas i detta avseende. 2.2 Är det möjligt med flera huvudslutsatser? Naturvårdsverket uppfattning är att en huvudsaklig industriutsläppsverksamhet kan omfattas av flera BAT-slutsatsdokument, det vill säga ha flera huvudslutsatser, och därmed även flera så kallade huvud-bref:ar. Detta framgår av Naturvårdsverkets vägledning En industriutsläppsverksamhet kan komma att få flera huvudslutsatser 3 (aktbilaga 8). Naturvårdsverkets bedömning grundas bl.a. på EU-kommissionens vägledning under sidan Frequently Asked Questions (FAQ), se Chapter II, IED II.4. Which BAT conclusions trigger a permit reconsideration/update according to Article 21, punkt 5 4 (aktbilaga 9). Kommissionen uttalar där att flera BAT-slutsatser kan hänföras till en huvudverksamhet och utlösa omprövning av tillstånd samt ger CWW BATC som exempel på en sådan slutsats. EU-kommissionens vägledning kan, precis som förarbeten i form av t.ex. förordningsmotiv, användas vid tolkning av tillämpliga författningar. Naturvårdsverket kan konstatera att industriutsläppsförordningen (2013:250) inte föreskriver att det endast är möjligt att ha ett huvudslutsatsdokument och gör bedömningen att det är förenligt med såväl förordningen som industriutsläppsdirektivet 5 att en verksamhet kan omfattas av flera huvudslutsatser. EU-kommissionen har i olika sammanhang gjort ett antal uttalanden kring CWW BATC. Enligt EU-kommissionen är CWW BATC en s.k. generisk BATC, vilket även en framtida WGC BREF (Common Waste Gas Treatment in 3 En industriutsläppsverksamhet kan komma att få flera huvudslutsatser, REV 2017-06-30, http://www.naturvardsverket.se/upload/stod-imiljoarbetet/vagledning/industriutslappsdirektivet/bat-slutsatser-bref-dokument/bat-slutsatserhuvudsaklig-iuv-2017-06-30.pdf 4 http://ec.europa.eu/environment/industry/stationary/ied/faq.htm 5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar).
NATURVÅRDSVERKET 3(8) the Chemical Sector) föreslås bli (Eigth meeting of the IED article 13 forum Brussels, 19 October 2015 Summary Minutes). Med generisk BATC avses att BAT-slutsatser ska antas på den mest generiska nivån som det är möjligt, t.ex. för hela den kemiska sektorn eller om så inte är möjligt för en hel undersektor såsom organiska kemikalier (Working Document, Reconsideration of the Strategy to review the chemical BREFs, September 2014). Kommissionen har uttalat att tiden är inne för att implementera detta nya tillvägagångssätt, dvs. med generiska BAT-slutsatser. Frågor, såsom behovet av att göra en särskild omvärdering av behovet av kompletterande BREF:ar, får tas omhand allt eftersom (Eigth meeting of the IED article 13 forum Brussels, 19 October 2015 Summary Minutes). Ett antal medlemsstater har framfört att de inte anser att BAT-slutsatser i generiska BREF:ar utlöser omprövning av tillstånd enligt artikel 21 industriutsläppsdirektivet. Kommissionen har i det sammanhanget hänvisat till sina FAQ och understrukit att offentliggörandet av CWW BATC förväntas utlösa en omprövning av tillstånd (Eigth meeting of the IED article 13 forum Brussels, 19 October 2015 Summary Minutes). Samma invändning har framförts vid ett senare möte varvid Sverige (SE) uttryck sitt stöd för EU-kommissionens syn, dvs. att CWW BATC relaterar till huvudverksamhet vid anläggningar som producerar kemikalier (Final Summary Minutes of the IEEG meeting, Brussels, 3 december 2015). Av EU-kommissionen genomförandebeslut (2012/199/EU) framgår följande. 1.1.2 Horisontella och vertikala BAT-referensdokument BAT-referensdokument kan antingen begränsas till frågor som avser särskilda industriverksamheter ( vertikala BATreferensdokument) eller behandla sektorsövergripande frågor ( horisontella BAT-referensdokument ( 2 )). Horisontella och vertikala BAT-referensdokument ska utformas så att de kompletterar varandra i syfte att fastställa tillståndsvillkor för anläggningar som omfattas av direktiv 2010/75/EU. Vertikala BAT-referensdokument kan innehålla information om teknik som kan hjälpa tekniska arbetsgrupper att dra BAT-slutsatser för andra sektorer. Horisontella BAT-referensdokument ska innehålla information av allmän natur som kan användas tvärsöver många verksamheter som omfattas av direktiv 2010/75/EU. Informationen bör ingå i horisontella BAT-referensdokument där denna kompletterar den information som ingår i vertikala BATreferensdokument om aspekter som gäller för flera olika industrisektorer. Detta bör inte resultera i att vertikala och horisontella BAT-referensdokument uppvisar motstridiga slutsatser. För att göra det enklare att använda både vertikala och horisontella BAT-referensdokument så att de kompletterar varandra, är det nödvändigt att göra lämpliga korshänvisningar i ett BAT-referensdokument till andra relevanta vertikala och horisontella BAT-referensdokument. Det bör framhållas att Kommissionens beslut fattades innan det nya tillvägagångsättet med generiska BREF:ar hade implementerats. Trots det
NATURVÅRDSVERKET 4(8) bedömer Naturvårdsverket att det är möjligt att utifrån beslutet dra vissa slutsatser. Naturvårdsverket anser inte att CWW BATC innehåller information av allmän natur som kan användas tvärsöver många verksamheter som omfattas av industriutsläppsdirektivet och att den därför inte är betrakta som en horisontell slutsats. Istället är CWW BATC begränsat till en sektor samt anläggningar som renar vatten från den sektorn. Kommissionens uttalanden ger också stöd för uppfattningen att CWW BREF inte är en horisontell BREF utan att den istället har samma status som en vertikal BREF. Uttalandena ska dessutom ses i ljuset av det nya angreppssätt som anammats när det gäller BREF-arbetet gällande den kemiska sektorn. Det innebär bl.a. att det inte längre är troligt att det kommer att beslutas BATslutsatser för ett antal undersektorer inom den kemiska industrin (t.ex. framställning av organiska finkemikalier, OFC, produktion av polymerer, POL, och produktion av oorganiska specialkemikalier, SIC) 6. Att i ett sånt läge argumentera för att CWW BATC, och då även rimligtvis den kommande WGC BATC som reglerar utsläpp till luft, inte skulle utgöra huvudslutsatser för den kemiska industrin skulle få till följd att de verksamheter som inte har CAK BATC 7 eller LVOC BATC som huvudslutsats aldrig skulle få någon huvudslutsats och således aldrig heller, bortsett från vid en eventuell tillståndsprövning, skulle behöva förhålla sig till några slutsatser. Detta skulle både vara olyckligt och orimligt samt svårt att förena med industriutsläppsdirektivets syfte. Vidare kan framhållas att endast en verksamhet i Sverige omfattas av CAK BATC och verksamhetsutövare för den anser inte, vilket Naturvårdsverket instämmer i, att slutsatsen utgör en huvudslutsats för verksamheten. Beträffande LVOC är Naturvårdsverkets bedömning att slutsatserna kommer att utgöra huvudslutsats för vissa verksamheter och sidoslutsats för andra. LVOC BATC är dessutom tillämplig för vissa i miljöprövningsförordningen angivna verksamheter och det kan konstateras att de angivna verksamheterna innehåller produktionskriterier som innebär att slutsatserna endast träffar en liten del av den kemiska industrin. Eftersom tillämpningsområdet för CWW BATC är betydligt vidare än för såväl CAK BATC som LVOC BATC skulle, om CWW BATC inte kan anses utgöra en huvudslutsats, följden i praktiken bli att endast en liten del av den kemiska sektorn regleras av industriutsläppsdirektivets regelverk. I detta sammanhang ska dessutom betonas det nära samband som finns mellan CWW BATC samt CAK BATC och LVOC BATC. När det gäller CAK BATC anges uttryckligen att BAT-slutsatserna inte behandlar rening av avloppsvatten i ett efterföljande reningsverk, miljöledningssystem och buller eftersom de aspekterna ingår i CWW BATC 8. Vissa frågor har alltså uttryckligen utelämnats 6 Det finns, såvitt Naturvårdsverket erfar, inte några planer på att för närvarande revidera hänförliga IPPC-dokument och inkludera de i IED-systemet, se Detaljerat arbetsprogram för revidering av BREF- och BAT-slutsatsdokument, Version 1: 2018-10-02, Naturvårdsverket. 7 Kommissionens genomförandebeslut (EU) av den 9 december 2013 om fastställande av BATslutsatser för klor-alkaliproduktion, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU (2013/732/EU). 8 Se tillämpningsområde i CAK BATC.
NATURVÅRDSVERKET 5(8) från BAT-slutsatsernas tillämpningsområde för att istället regleras på den mest generiska nivån som är möjlig, nämligen den kemiska sektorn. Naturvårdsverket har svårt att se att Kommissionen vid utarbetandet av CAK BATC skulle ha utelämnat en så viktig fråga som rening av avloppsvatten från slutsatsens tillämpningsområde om den ansett att CWW BATC skulle ha status som sidoslutsats eftersom ett sådant synsätt skulle medföra att regleringen av den frågan inte skulle kunna slå igenom förrän vid nästa revidering av CAK BATC eller vid antagandet av en eventuell annan tillämpning huvud-bref. Givet den nuvarande takten på arbetet för framtagandet av BREF:ar skulle det i så fall medföra att den frågan inte skulle slå igenom inom överskådlig tid. När det gäller LVOC BATC finns det starka kopplingar mellan LVOC BATC och CWW BATC. Vid det slutliga framtagandet av LVOC BATC var innehållet i CWW BATC känt 9. Det medför att LVOC BATC i vissa delar får ses som komplement till CWW BATC 10. Detta framgår bl.a. av att det i tillämpningsområdet för LVOC BATC anges att för de verksamheter som omfattas av BAT-slutsatserna utgör även CWW BATC (och kommande WGC BATC) komplement, vilket kan jämföras med att andra uppräknade BATslutsatser och referensdokument anges kunna vara av betydelse. Detta framgår också av att vissa åtgärder i CWW BATC behöver vara genomförda för att kunna tillämpa LVOC BATC. Det gäller avseende övervakning av kanaliserade utsläpp till luft från andra källor än processugnar/processvärmare i BAT 2 (jfr. fotnot 1 och 3) där den ska bygga på den inventering av avgasflöden som specificeras i CWW BATC. Det gäller även åtgärder för minska utsläpp till vatten i BAT 14 där en integrerad strategi för hantering och behandling av avloppsvatten ska användas som baseras på den inventering av avloppsflöden som specificeras i CWW BATC. I och med att CWW BATC innehåller BAT- AEL:er för direkta utsläpp av föroreningar till vattenrecipient är fokus i LVOC BATC, när det gäller utsläpp till vatten, på miljöprestandanivåer (BAT-AEPL) för specifika delströmmar (jfr. tabell 7.2, 9.2, 9.4, 10.3 och 10.4) 11. Enligt Naturvårdsverket är det tydligt att Kommissionen vid utarbetandet av LVOC BATC utgått från att det generiska synsättet ska gälla för den kemiska industrin, vilket den gett uttryck för tidigare och till vilket Naturvårdsverket hänvisat till ovan. Naturvårdsverket delar det synsätt som EU-kommissionen ger uttryck för och som redogjorts för ovan. Detta innebär att Naturvårdsverket anser att CWW BATC gäller övergripande för den kemiska industrin (2 kap. 39 industriutsläppsförordningen) och är att betrakta som huvudslutsatser i de fall där den huvudsakliga industriutsläppsverksamheten utgörs av produktion av 9 Slutmötet i den tekniska arbetsgruppen (TWG) i Sevilla ägde rum den 25 29 april 2016. 10 Detta stämmer överens med det som Kommissionen uttalat, nämligen att tiden är inne för att implementera detta nya tillvägagångssätt, dvs. med generiska BAT-slutsatser och att frågor, såsom behovet av att göra en särskild omvärdering av behovet av kompletterande BREF:ar, får tas omhand allt eftersom (Eigth meeting of the IED article 13 forum Brussels, 19 October 2015 Summary Minutes). 11 Ett undantag från denna princip är BAT-AEL i tabell 10.5 kopplad till BAT 81. Dessa rör direkta utsläpp av koppar, etylendiklorid och polyklorerade dibensodioxiner och polyklorerade dibensofuraner till vattenrecipient, men gäller bara för etylendikloridproduktion.
NATURVÅRDSVERKET 6(8) kemikalier (12 kap. 1-36, 38, 39, 42 och 43 miljöprövningsförordningen) eller där den huvudsakliga industriutsläppsverksamheten utgörs av rening av avloppsvatten enligt 28 kap. 3 miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från ovan nämnda verksamheter. För den kemiska industrin har för närvarande CWW BATC och CAK BATC implementerats i svensk rätt medan LVOC BATC förväntas implementeras inom kort. Detta innebär att vissa industriutsläppsverksamheter inom den kemiska industrin kan bedömas ha två, eller i framtiden flera, huvudslutsatser medan andra kan bedömas ha endast en huvudslutsats, nämligen CWW BATC. 2.3 Mark- och miljödomstolens anmodan Av bolagets miljörapport framgår att bolagets huvudsakliga industriutsläppsverksamhet har verksamhetskod 24.07-i (12 kap. 7 miljöprövningsförordningen och 2 kap. 39 punkt 1 industriutsläppsförordningen). Mot bakgrund av detta och det ovan anförda anser Naturvårdsverket därmed att CWW BATC och LVOC BATC utgör huvudslutsatser avseende bolagets verksamhet. Naturvårdsverkets vägledning En industriutsläppsverksamhet kan komma att få flera huvudslutsatser, reviderad den 30 juli 2017, ska tolkas som att CWW BATC är att betrakta som en huvudslutsats i de fall där den huvudsakliga industriutsläppsverksamheten utgörs av produktion av kemikalier (12 kap. 1-36, 38, 39, 42 och 43 miljöprövningsförordningen) eller där den huvudsakliga industriutsläppsverksamheten utgörs av rening av avloppsvatten enligt 28 kap. 3 miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från ovan nämnda verksamheter. Dessa verksamheter kan även, men måste inte nödvändigtvis, träffas av andra huvudslutsatser, t.ex. CAK BATC eller LVOC BATC. 2.4 Övrigt Avslutningsvis vill Naturvårdsverket lämna synpunkter på länsstyrelsens beslut som innebär att det beslutats om vilka BAT-slutsatser som gäller för verksamheten och att de ska vara huvudslutsatser. Enligt Naturvårdsverket torde det saknas laglig möjlighet för länsstyrelsen att fatta ett sådant beslut. Frågan om vilka BAT-slutsatser som gäller för en verksamhet och deras status i förhållande till verksamheten aktualiseras istället indirekt inom ramen för andra beslut. Enligt 4 andra stycket punkt 2 f) Naturvårdsverkets föreskrifter (2016:18) om miljörapport ska en verksamhet som omfattas av 1 kap. 2 industriutsläppsförordningen i sin miljörapport ange vilken kod i miljöprövningsförordningen som bedöms motsvarar huvudverksamheten, och vilken/vilka som i förekommande fall bedöms motsvara sidoverksamhet/er. Tillsynsmyndigheten kan därefter godkänna denna bedömning genom att godkänna miljörapporten eller besluta på annat sätt. Av 5 b punkt 3 a) föreskrifterna följer därutöver en skyldighet för verksamhetsutövaren att redovisa en bedömning av hur den uppfyller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för huvudverksamheten. För en verksamhetsutövare som inte uppfyller detta finns möjlighet för länsstyrelsen att förelägga verksamhetsutövaren att inkomma med sådana uppgifter. Inom ramen för de beskrivna förfarandena finns
NATURVÅRDSVERKET 7(8) alltså förutsättning för länsstyrelsen att fatta beslut med stöd av miljölagstiftningen. För möjligheten att fatta beslut i frågor som det saknas stöd för i miljölagstiftningen hänvisas till Mark- och miljööverdomstolens avgörande den 4 december 2017 i mål nr M 7914-17 12. Med Mark- och miljööverdomstolens avgörande som utgångspunkt anser Naturvårdsverket att länsstyrelsen beslut möjligtvis skulle kunna vara överklagbart, för det fall att det bedöms som handlingsdirigerande, men att det bör upphävas eftersom länsstyrelsen torde saknat laglig möjlighet att fatta ett sådant beslut. Beslut om detta yttrande har fattats av enhetschefen Karin Dunér. Vid den slutliga handläggningen av ärendet har i övrigt deltagit tekniska handläggaren Sven Bomark och miljöjuristen Petter Larsson Garcia, den sistnämnde föredragande. Detta beslut har fattats digitalt och saknar därför namnunderskrifter. För Naturvårdsverket Karin Dunér Petter Larsson Garcia Bilagor - Eigth meeting of the IED article 13 forum Brussels, 19 October 2015 Summary Minutes. - Working Document, Reconsideration of the Strategy to review the chemical BREFs, September 2014. - Final Summary Minutes of the IEEG meeting, Brussels, 3 december 2015. - Detaljerat arbetsprogram för revidering av BREF- och BAT-slutsatsdokument, Version 1: 2018-10-02, Naturvårdsverket. 12 I detta sammanhang kan även nämnas Växjö tingsrätts, mark- och miljödomstolen, avgöranden 2018-01-02 i mål nr M 2987-17 (beslut om verksamhetskod och avgiftskod), 2018-09-13 i mål nr M 4961-17 (beslut om verksamhetskod och avgiftskod) och 2018-09-13 i mål nr M 4302-17 (beslut om verksamhetskod) i vilka utgångarna gällande frågan om överklagbarhet av och möjligheten för länsstyrelsen att fatta besluten blivit olika. Mark- och miljööverdomstolen har beviljat prövningstillstånd med anledning av ett överklagande gällande det första avgörandet (Mark- och miljööverdomstolens mål nr M 842-18).
NATURVÅRDSVERKET 8(8)