Adekvata och hållbara pensioner

Ett europeiskt perspektiv på pensionerna Conny Olovsson Institute for International Economic Studies Stockholm University conny.olovsson@iies.su.se December 2012 Introduktion EU kommissionen gav 2010 ut en så kallad grönbok i syfte att starta en europeisk debatt om några av de grundläggande utmaningarna som de europeiska pensionssystemen står inför. Grönboken menar att målsättningen med att se till att EU-medborgarna får adekvata och hållbara pensionsinkomster är hotad. De stora kullarna som föddes efter andra världskriget närmar sig pension samtidigt som Europas arbetande befolkning är liten och krymper. Dessa effekter förstärks av att européerna lever längre än någonsin samtidigt som pensionsåldern har fallit (rejält) sedan pensionssystemen introducerades. Folk kommer också senare in i arbetslivet eftersom de väljer att utbilda sig i större utsträckning. Den finansiella krisen 2008 förvärrade de underliggande problemen med det demografiska åldrandet. Enligt grönboken har finanskrisen i praktiken inneburit att man har tappat 20 år av konsolidering. I denna skrift diskuterar jag de problem de europeiska pensionssystemen står inför. Som utgångspunkt för denna diskussion tas några av de åtgärder som grönboken förespråkar vilka syftar till att förbättra hållbarheten i dessa system. 1

Adekvata och hållbara pensioner Det är enligt grönboken, pensionssystems syfte att erbjuda medborgarna en adekvat pensionsinkomst. Begreppet adekvat är dock en smula vagt och det saknar egentligen en exakt definition i detta sammanhang. En definition som har använts innebär att en adekvat inkomst är securely financed, adequate income that does not destabilise public finances or impose an excessive burden on future generations, while maintaining fairness and solidarity, and responding to the changing needs of individuals and society. 1 Värt att notera är definitionen understryker behovet av stabila finanser (samt att definitionen av adekvat inkomst innehåller termen adekvat inkomst!). Faktum är att hållbarhet är en nödvändighet för möjligheterna till adekvat inkomst. På grund av detta faktum så har de flesta länder fram tills idag mest fokuserat på att försöka försäkra sig om hållbarheten. Ett mått på hållbarhet finns i The Sustainability Report (Economic Policy Committee (2009)). Detta mått benämns S2-indikatorn och det presenteras i figur 1. S2-indikatatorn visar det gap som procent av BNP som måste slutas permanent för att staterna ska kunna finansiera alla framtida budgetåtaganden. Indikatorn består av två komponenter. En komponent benämns IBP och kommer ifrån den ursprunglig budgetpositionen ( Initial Budgetary Position ). Den andra komponenten benämns LTC och visar kostnaderna relaterade till åldrande och andra tillkommande utgifter. Dessa kostnader benämns som långsiktiga förändringar ( Long-term changes ). Indikatorn utgör således att kompakt mått på långsiktig risk. S2-indikator visar ett värde på 6,5 procent för EU-länderna som helhet. Den initiala budgetpositionen, IBP utgör då cirka 3,3 procentenheter av den totala S2-indikatorn. Det 1 Draxler and Mortensen (2009). 2

betyder att även om vi bortser från kostnader av åldrande så måste de europeiska länderna strama åt sina budgetar med i genomsnitt 3,3 procent av BNP. LTC är av ungefär samma storleksordning. Det råder dock stora skillnader både i termer av absoluta värden på indikatorerna och på riskernas orsaker (dvs med avseende på de båda komponenternas relativa betydelse). Klart är i alla fall att ytterligare reformer är nödvändiga för att uppnå en mer hållbar finansiell situation. I vissa fall är krävs omfattande sådana reformer. Flera länder har redan vidtagit vissa åtgärder för att möta hållbarhetsutmaningen, men mer kommer med all säkerhet att behöva göras. Sustainability gap (S2 indicator) across EU countries 16 14 12 10 8 6 4 2 0-2 DK HU BG EE IT SE PL FI DE AT BE PT FR NL MT LT CZ SK CY RO LV ES SI UK LU EL IE EU27-4 IBP LTC Figur 1: S2 indikatorn. IBP den initiala budgetpositionen; LTC långsiktiga förändringar. Källa: Sustainability Report 2009, p. 35. S2 indikatorn är summan av den röda (LTC) och den blå (IBP) stapeln, Länderförkortningarna finns i slutet av denna uppsats. Hur ska stabilitet kunna uppnås? Flera EU länder har idag tagit steg i riktning mot system med avgiftsbestämda pensioner ( defined contributions ). I ett sådant system hålls skattesatsen konstant över 3

konjunkturcykler, vilket betyder att bördan på skattebetalarna också är konstant över konjunkturer. I stället är det pensionen som får variera med nationalinkomsten. I ett system med förmånsbestämda pensioner ( defined benefits ) hålls i stället pensionen konstant över konjunkturcyklerna medans skattebetalarnas börda ökar i lågkonjunkturer och minska i högkonjunkturer. I den första typen av system bär således pensionärerna en större del av konjunkturcykelrisken medan skattebetalarna är skyddade, och i den andra typen bär istället skattebetalarna risken medan pensionärerna är skyddade. Trenden mot system av den första typen är troligtvis ett steg i rätt riktning. Det finns nämligen visst stöd för en sådan utformning i den nationalekonomiska forskningen. Bohn (2009) visar till exempel att skattebetalarna är exponerade mot en för hög risk i en laissez-faire ekonomi. Denna ineffektivitet förstärks ytterligare av ett pensionssystem med förmånsbestämda pensioner. Det är ineffektivt och det är således möjligt att förbättra för folk genom att istället lägga en större del av den risken på äldre människor. Olovsson (2010) finner liknande resultat. Mer precist finner han att ett system med avgiftsbestämda pensioner har en positiv effekt på sparande, vilket är positivt eftersom pensionssystemen tränger ut privat sparande. Ett sådant system uppmuntrar till sparande samt stabiliserar de offentliga finanserna. Ett av de stora problemen med dagens system är att ingen direkt vet vem som drabbas av olika typer av chocker. 2 Det har till exempel länge varit känt att det föddes stora barnkullar på 1940-talet och att efterföljande barnkullar inte varit lika stora, men det är fortfarande oklart i många Europeiska länder hur skatter och pensioner ska ändras för att möta denna utveckling. Den demografiska chocken, liksom finanskrisen leder istället till ad hoc åtgärder, vilka är betydligt svårare att förutse och förbereda sig för. Sådan politisk risk är därför betydligt mer kostsam för folk. Som ett exempel nämner Dagens Nyheter att 350 000 italienare över en natt fick den pension de blivit lovade indragen. 3 2 Ekonomer använder generellt sett termen chock för att beskriva någonting oväntat. Termen har ingenting med den andra mer vanliga betydelsen av chock ( en person är i chock ) att göra. En ekonomisk chock kan vara positiv eller negativ. 3 DN 26/11-2012, s.18-19. 4

Grönboken föreslår att pensionsåldern indexeras upp automatiskt när den förväntade livslängden ökar (sida. 9), vilket innebär att antalet år med ålderspension är oförändrat (som i Danmark). Det är ett bra förslag och ett exempel på hur man kan göra det tydligt för folk vad som händer med skatter och pensioner vid olika förändringar i ekonomierna. Målsättningen med att åstadkomma en hållbar balans mellan tiden som spenderas i arbete och tiden som spenderas i pension. Tiden som spenderas i pension Grönboken pekar på att det är viktigt att tiden som spenderas i arbete inte fortsätter att öka relativt den tid som folk i genomsnitt spenderar i pension. Pensionsåldern har sjunkit kraftigt sedan början av 1900-talet. Denna reduktion har skett samtidigt som medellivslängden har ökat. Tillsammans har dessa effekter resulterat i en substantiell förlängning av den förväntade tiden som folk är pensionärer. År 1900 kunde en 65-årig man förvänta sig att leva i ytterligare 11 år, jämfört med 12 år 1940 och 15 år 1990. 4 Det innebär att en 20-årig man kunde förvänta sig att spendera 6 procent av sitt liv i pension medan en 20-åring år 1990 kunde förvänta sig att spendera 30 procent av sitt liv i pension. Liknande trender gäller för Europa men det är också stor variation i den faktiska pensionsåldern mellan de europeiska länderna. 5 För att kunna uppnå hållbara offentliga finanser blir det nödvändigt att bryta dessa trender. För att kunna åstadkomma detta är det dock nödvändigt att ha en förståelse för varför dessa trender har uppkommit. En potentiell faktor som kan förklara trenderna är helt enkelt att fritid är en normal vara så att folk vill konsumera mer av den när inkomsterna stiger och de blir rikare. 4 Se till exempel Eisensee (2006). För kvinnor är dessa effekter till och med större än för män. Motsvarande siffror är då 12, 13 och 19. 5 Den faktiska pensionsåldern är till exempel 59 60 i Frankrike, vilket kan jämföras med 63 65.5 i Sverige (källa: SCB: http://www.scb.se/statistik/_publikationer/le0001_2009k03_ti_14_a05ti0903.pdf). 5

En annan faktor kan komma från ekonomiska incitament, till exempel de som råder inom pensionssystemet. Det finns till exempel forskning som tyder på att pensionsåldern varierar negativt med ersättningsnivån. 6 Det finns också forskning som tyder på att det finns så kallade peer effects i pensionsbeslutet, vilket betyder att sannolikheten för att en person går i pension ökar när hans/hennes vänner och familj går i pension. 7 Alla dessa tre orsaker har troligtvis en del att göra med den fallande pensionsåldern och de kräver alla sina egna specifika åtgärder. Förslaget i grönboken att uppnå en högre faktiskt pensionsålder är något vaga. Att öka åldern när personer tillåts gå i pension är troligtvis en viktig signal. Å andra sidan så har den faktiska pensionsåldern länge legat under den tillåtna åldern så det är inte nödvändigtvis så enkelt som att bara öka den tillåtna pensionsåldern. I praktiken handlar det istället mer troligt om stänga av subventionerade vägar till förtidspension, samt att låta den individuella ersättningsnivån öka med åldern för när en person väljer att gå i pension. Ett annat förslag i grönboken är att göra det möjligt för folk att fortsätta att utbilda och anpassa sig till nya uppgifter. Det är troligtvis en bra åtgärd för att försöka få folk att stanna längre i arbetskraften. Som enskild åtgärd är den dock troligtvis svag. Att öka pensionsåldern med flera år kräver troligtvis åtgärder på både efterfrågesidan och på utbudssidan som ger ekonomiska incitament för att folk ska stanna längre i arbetslivet. Sådana incitament kan bland annat komma från minskade subventioner till förtidspension eller från lägre ersättningsnivåer. För det andra måste det finnas starkare incitament för arbetsgivare att anställa och behålla äldre arbetskraft. Ett antal åtgärder är här möjliga, såsom att införa förbud mot åldersdiskriminering och ett avskaffande av pensionstvång. Äldre arbetskraft måste också få möjlighet att förbättra sina kunskaper och sin produktivitet. 6 Se till exempel Eisensee (2006) och Palme och Svensson (2004). 7 Brown och Laschever (2009). 6

Att få folk att jobba längre är värdefullt eftersom det har minst tre positiva effekter. För de första innebär det en ökning av arbetsutbudet vilket minskar bördan på skattebetalarna. För det andra minskar det utgifterna och för det tredje kan det hjälpa arbetsgivarna att jämna ut takten med vilken de måste ersätta de äldre arbetarna. Tid som spenderas i arbetslivet En annan möjlighet för att uppnå målet att öka tiden som spenderas i arbete relativt tiden som spenderas i pension är att försöka öka sysselsättningen samt att öka antalet arbetade timmar per person. En ökning av arbetsutbudet innebär att kvoten mellan antalet pensionärer per person i arbete minskar samtidigt som de offentliga finanserna förbättras (i alla fall om folk kan flyttas från arbetslöshet till att bli sysselsatta). Detta åstadkommes främst genom att snedvridningar på arbetsmarknaden reduceras. Grönbokens förslag att ta bort hinder mot fri rörlighet av arbetskraft inom EU är här relevant. Det råder idag en pågående akademisk debatt om hur stora de snedvridande effekterna av skatter relaterade till arbete egentligen är. Ett flertal uppsatser argumenterar dock för att sådana skatter kan ha en relativt stor negativ effekt på antalet arbetade timmar per person. 8 Det råder dock stora skillnader mellan de europeiska länderna och det är inte så enkelt som att de länder med högst skatter (dvs de skandinaviska länderna) har lägst arbetsutbud. Kombinationen av snedvridningar verkar dock ha betydelse. Det högre arbetsutbudet i de nordiska länderna kan till stor del förklaras av de (stora) subventionerna till barnomsorg och äldrevård. Sådana subventioner innebär i praktiken subventioner till arbete och de motverkar därför effekterna av höga skatter. 9 För kvinnor verkar det också finnas en korrelation mellan deltagande i arbetslivet vid unga år och senare i livet. 10 Ett sådant samband antyder att en lägre sysselsättning för 8 Se till exempel Davis och Henrekson, 2002, Ragan 2005, Prescott, 2004, Rogerson 2007, Olovsson, 2009, 2012. 9 Se till exempel Ragan (2005), Rogerson (2007) och Olovsson (2009). 10 OECD (2006), s. 29 31. 7

äldre kvinnor i ett land i själva verket speglar ett lägre generellt deltagande för kvinnor i det landet. Ett sådant samband gör det önskvärt att reducera snedvridningar på arbetsmarknaden för unga människor, i syfte att öka deras deltagande på arbetsmarknaden. Frågor relaterade till skatter och arbete är potentiellt viktiga, inte minst på grund av att den inaktiva delen av befolkningen beräknas att öka. Den potentiella effekten på de offentliga finanserna är därför stora. Rörlighet inom EU samt förbättrad EU statistik om pensioner Grönboken föreslår slutligen att eventuella hinder mot fri rörlighet av arbetskraft tas bort inom EU. Mer specifikt ska folk kunna flytta mellan EU-länder utan att förlora delar av sin pension. Det är en sund tanke, men kanske inte av enorm betydelse för pensionssystemens hållbarhet. Folk flyttar i relativt liten utsträckning mellan och även inom länderna och det är tveksamt ifall sådana hinder verkligen hindrar folk från omfattande omflyttningar. En faktor som potentiellt dock bidrar till låg rörlighet kan vara att socialförsäkringssystemen inte är samordnade. En annan strävan är strävan är att förbättra EU-statistiken om pensioner. Det är en bra idé eftersom mer forskning på området behövs. References Bohn, H. Intergenerational risk sharing and fiscal policy. Journal of Monetary Economics Vol. 56, 2009: pp. 805 816. Brown K. M., och Ron Laschever, When they re sixty-four: Peer effects and the timing of retirement Mimeo, University of Illinois at Urbana-Champaign, 2009. Davis, S. J., och Henrekson, M. Personal taxes and the scope for market activity. Mimeo, University of Chicago, 2002. Draxler, J., och Mortensen, J. Towards sustainable but still adequate pensions in the EU: theory, trends and simulations. ENEPRI research report no. 67, 2009. 8

Economic Policy Committee. Sustainability Report 2009. European Economy 9 2009. Eisensee, T. Essays on public finance: retirement behavior and disaster belief. Doctoral dissertation, Stockholm University, 2006. EU kommisionen, Towards adequate, sustainable and safe European pension systems, Brussels, 7.7.2010. McHale, J. The risk of social security benefit rule changes: some international evidence. NBER working paper 7031, 1999. OECD Publishing. Live longer, work longer. OECD, 2006. Olovsson, Conny Quantifying the risk-sharing welfare gains of social security. Journal of Monetary Economics, Vol. 57 No. 3, 2010: s. 364-375. Olovsson, C. Why do Europeans work so little? International Economic Review, Vol. 50 No. 1, 2009: pp. 39 61. Olovsson, Conny "Optimal taxation with home production", 2012, mimeo, Institute for International Economic Studies. Palme, M., och Svensson, I. Income security programs and retirement in Sweden. In Gruber, J., och Wise, D. A. (eds.), Social security around the world: micro-estimates. Chicago University Press: Chicago, 2004. Prescott, E. C. Why do Americans work so much more than Europeans? Federal Reserve Bank of Minneapolis Quarterly Review, Vol. 28 No. 1, 2004: s. 2-13. Ragan, K. S. Fiscal policy and the family: explaining labor supply in a model with household production. Mimeo, University of Chicago, 2005. Rogerson, R. Taxation and market work: is Scandinavia an outlier? Economic Theory, Vol. 32 No. 1, 2007: s. 59 85. Länderförkortningar BE Belgium; BG Bulgaria; CZ Czech Republic; DK Denmark; DE Germany; IE Ireland; EE Estonia; EL Greece; ES Spain; FR France; IT Italy; CY Cyprus; LV Latvia; LT Lithuania; LU Luxembourg; HU Hungary; MT Malta; NL the Netherlands AT Austria; PL Poland; PT Portugal; RO Romania; SI Slovenia; SK Slovak Republic; FI Finland; SE Sweden; UK United Kingdom 9