Granskning av kommunens överförmyndarverksamhet Revisionsrapport KPMG AB 18 november 2016 Antal sidor: 9 2016 KPMG AB, a Swedish limited liability company and a member firm of the
Innehåll 1. Sammanfattning 1 2. Bakgrund 2 3. Syfte 3 4. Avgränsning 3 5. Revisionskriterier 3 6. Ansvarig nämnd 4 7. Metod 4 8. Projektorganisation 4 9. Granskningsresultat 4 9.1 Lagstiftning 4 9.2 Överförmyndarverksamhetens organisation 5 9.3 Handläggningsarbetet 6 9.4 Granskning av akter 8 9.5 Sammanfattande iakttagelser och vår bedömning 8 9.5.1 Sammanfattande iakttagelser 8 9.5.2 Vår bedömning 8
1. Sammanfattning KPMG har av s revisorer fått i uppdrag att granska kommunens överförmyndarverksamhet. Uppdraget ingår i revisionsplanen för 2016. Enligt 19 kap. 1-2 föräldrabalken (1949:381) (FB) är överförmyndarverksamhet obligatorisk i kommunerna. I varje kommun ska det finnas antingen en överförmyndare eller överförmyndarnämnd vars uppgift är att utöva tillsyn över gode mäns, förmyndares och förvaltares förvaltning. En granskning av s överförmyndarverksamhet genomfördes senast 2013 och av bedömningen framgick att överförmyndarnämnden inte hade säkerställt att verksamheten bedrevs på ett ändamålsenligt och effektivt sätt utifrån gällande lagstiftning. Det fanns vid tidpunkten för granskningen inte heller något system för den interna kontrollen och hur den skulle följas upp. Rekommendationen var därför att överförmyndarverksamheten skulle fortsätta utveckla styrningen av verksamheten. Utifrån ovanstående bakgrund har det genomförts en ny granskning. Granskningens slutsatser/iakttagelser sammanfattas nedan. Överförmyndarverksamheten är organiserad i en överförmyndarnämnd och är direkt underställd kommunfullmäktige. I verksamheten finns upprättade rutiner, däribland en rutin för granskning av årsräkningar. Dock genomförs inte regelbundna stickprovskontroller för att verifiera de lämnande uppgifterna. Verksamheten har utöver ovanstående en formaliserat och systematiskt arbete med internkontroll i form av en riskanalys, en tillsynsplan samt en uppföljning av tillsynsplanen. Granskningen visar att det inte råder en balans mellan efterfrågan och antalet ställföreträdare. I arbetet med att rekrytera fler ställföreträdare har annonser publicerats i lokaltidningen, på kommunens hemsida, genom att kontakta bekanta personer samt genom tips från andra. Överförmyndarverksamheten anser att det är svårt att säkerställa ställföreträdarnas lämplighet innan de har haft något uppdrag. Det genomförs utbildningsinsatser, både allmänna men även mer specifika utbildningsinsatser, för att ställföreträdarna ska få den kompetens som krävs för att klara av sina uppdrag. Akterna, innehållande alla handlingar i det enskilda ärendet, förvaras i brandsäkra och låsbara arkivskåp. Den nu genomförda granskningen har visat att det tagits fram rutiner för att säkerställa att överförmyndarverksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt och rättssäkert sätt utifrån gällande lagstiftning. Det har även arbetats fram verktyg för att arbeta med internkontroll inom verksamheten. 1
I det fortsatta utvecklingsarbetet rekommenderar KPMG nämnden att: Fortsätta arbeta och samverka utifrån de rutiner som har tagits fram samt själva följa upp arbetet. Säkerställa rekryteringen av ställföreträdare genom att kontrollera, förutom kontroll hos Kronofogden och polisens belastningsregister, om den tilltänkte ställföreträdaren är aktuell hos socialtjänsten. Ytterligare säkerställa ärendehanteringen för att garantera att verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt och rättssäkert sätt. Nämnden bör säkerställa att alla beslut och övriga handlingar diarieförs och förs in i akten så att ärendegången blir tydligare att följa. Säkerställa att det sker regelbundna stickprov avseende verifiering av årsräkningarna som ett led i att säkerställa ställföreträdarens lämplighet samt säkerställa att stickproven dokumenteras. Säkerställa att den årliga omprövningen av förvaltarskap dokumenteras och förs in i akten. Vår bedömning är att har skapat förutsättningar för att överförmyndarverksamheten ska kunna bedrivas på ett ändamålsenligt och rättssäkert sätt. 2. Bakgrund I varje kommun ska det finnas en överförmyndare eller en överförmyndarnämnd, i enlighet med 19 kap. 1-2 föräldrabalken (FB). Överförmyndaren/ överförmyndarnämnden är en myndighet med uppdrag att utöva myndighetsutövning samt att utöva tillsyn för att skydda utsatta personers intressen. Uppdraget är således att motverka rättsförluster för den enskilde som inte själv kan ta tillvara sin rätt. Verksamheten regleras främst i föräldrabalken men även i kommunallagen och förmynderskapsförordningen. Arvika är organiserade i en överförmyndarnämnd direkt underställd kommunfullmäktige och det har varit en egen nämnd sedan 2013. En granskning av överförmyndarverksamheten genomfördes 2013. Denna granskning pekade på att nämnden borde stärka sin styrning och uppföljning, borde upprätta en internkontrollplan utifrån ett risk- och väsentlighetsperspektiv. Utöver detta borde nämnden säkerställa verksamhetens system för intern kontroll genom att riktlinjer och rutiner utarbetas. Nämnden borde även genomföra en översyn för att få en uppfattning om verksamhetens bemanning/ tilldelade resurser står i proportion till lagstiftarens krav på en rättssäker och effektiv myndighetsutövning. Med anledning av ovanstående har revisorerna i funnit det angeläget att granska kommunens överförmyndarverksamhet utifrån den granskning som ägde rum 2013. 2
3. Syfte Syftet har avsett att granska om överförmyndarverksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt och rättssäkert sätt. Granskningen har avsett att besvara och belysa följande frågeställningar: Hur är verksamheten organiserad? Finns dokumenterade rutiner i syfte att säkerställa att uppdragen genomförs på ett rättssäkert sätt inom överförmyndarverksamheten? Finns det ett formaliserat och systematiskt internkontrollarbete? Hur sker rekryteringen till uppdragen? Finns det balans mellan efterfrågan och antalet ställföreträdare? Hur säkerställs ställföreträdarnas lämplighet? Erhåller ställföreträdarna tillräckligt med utbildning för att klara av sina uppdrag? Finns dokumenterade rutiner för granskning av årsräkningar? Hur säkerställs verifiering av lämnade uppgifter i årsräkningarna? Genomförs det några stickprovskontroller? Hanteras och förvaras akter på ett tillfredsställande sätt? Stickprovsgranskning av akter. 4. Avgränsning Granskningen har omfattat överförmyndarverksamheten mellan 2013 och 2016 och inbegripit en översiktlig bedömning av rutiner och arbetsformer. 5. Revisionskriterier Vi har bedömt om verksamheten uppfyller: Föräldrabalken (1949:381) (FB) Kommunallagen (1991:900) (KL) Förmynderskapsförordningen (1995:379) 3
6. Ansvarig nämnd Överförmyndarnämnden 7. Metod Granskningen har genomförts genom: Dokumentstudier och analys av relevanta dokument. Avstämningar/ intervjuer med ordförande samt berörda tjänstemän. Stickprovsgranskning av tio stycken slumpmässigt utvalda akter. 8. Projektorganisation Granskningen har genomförts av Emma Garpenholt, konsult, under ledning av David Bäcker, certifierad kommunal revisor som kvalitetssäkrare. 9. Granskningsresultat 9.1 Lagstiftning Överförmyndarnämnden utövar myndighetsutövning med syfte att förhindra att personer som inte själva kan tillvarata sina intressen drabbas av rättsförluster. Det kan handla om exempelvis omyndiga barn eller personer som på grund av sjukdom, skada, psykiskt funktionshinder, försvagat hälsotillstånd och ensamkommande barn som har ett hjälpbehov och inte kan bevaka sin rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sig själv. När en enskild person är i behov av hjälp är det överförmyndarverksamheten som bidrar till att en ställföreträdare utses. I uppdraget ingår att utreda behov av god man, förvaltare eller förmyndare och ta fram lämpliga förslag på ställföreträdare. Beslut om god man, förvaltare och förmyndare fattas av tingsrätten. Överförmyndarverksamheten ska även kontrollera hur gode män, förvaltare och förmyndare sköter sina uppdrag samt dokumentera och föra register över tillsynsverksamheten. Syftet med tillsynen är att den enskilde som inte kan tillvara ta sin rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sin person inte lider skada. Utöver detta står överförmyndarverksamheten under tillsyn av Länsstyrelsen, i Värmland är det Länsstyrelsen i Dalarna som utför tillsynen. En god man ska hjälpa sin huvudman med att bevaka dennes rätt, förvalta sin egendom eller sörja för huvudmannen enligt bestämmelserna i 11 kap. FB. I detta fall har huvudmannen kvar sin bestämmanderätt och den gode mannen ska följa dennes önskemål. Varje år ska ställföreträdaren redovisa huvudmannens transaktioner, en så kallad årsräkning, som ett led i 4
överförmyndarverksamhetens kontroll. Om årsräkningen inte lämnas in kan överförmyndarverksamheten lämna en skriftlig erinran och som sista åtgärd kan en begäran överlämnas till tingsrätten som fattar beslut om vitesföreläggande. En person som inte kan sköta sina angelägenheter själv kan tilldelas en god man. En person som dessutom är ur stånd att vårda sig och sin egendom kan förordnas en förvaltare 1 enligt 11 kap. 7 FB. Förvaltarskap är ett intrång i den personliga integriteten och ska användas restriktivt. Är det tillräckligt att förordna en god man eller om hjälp kan ges på mindre ingripande sätt får förvaltarskap inte tillsättas. Om en person förordnas en förvaltare förlorar huvudmannen helt eller delvis sin rättshandlingsförmåga och förvaltaren får ingå rättshandlingar för sin huvudmans räkning. Huvudmannen har dock rätt att sluta avtal om tjänst eller annat arbete och rätt att råda över vad han tjänat genom eget arbete. Tingsrätten kan dock besluta att inskränka även denna rättighet om det bedöms nödvändigt. Överförmyndarverksamheten är varje år skyldig enligt lag, 5 2 st. förmynderskapsförordningen, att genomföra omprövningar av samtliga förvaltarskap för att avgöra om det ska kvarstå. Av 11 kap. 12 FB framgår att en den som utses till god man eller förvaltare ska vara en rättrådig, erfaren och i övrigt lämplig person. En god man eller förvaltare får inte heller vara underårig eller själv stå under förvaltarskap. Barn är omyndiga till dess att de fyllt 18 år. Föräldrarna har därmed vårdnaden och är barnets så kallade legala förmyndare. Om barnet innehar tillgångar som överstiger åtta prisbasbelopp är föräldrarna/ de legala förmyndarna skyldiga att anmäla det till överförmyndarverksamheten. I ärenden som dessa får föräldrarna varje år lämna in en redovisning över hur de förvaltar barnets egendom. Förvaltare är att ses som en form av kontrollerad föräldraförvaltning. Förra året anlände en stor mängd ensamkommande flyktingbarn till Sverige. Överförmyndarverksamheten ska i den kommun där Migrationsverket anmodar barnet till en kommunplacering se till att barnet tilldelas en god man omgående. Godmanskap för ensamkommande barn regleras särskild i lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn. I 6 kap. 7 kommunallagen framgår att nämnderna bland annat ansvarar för att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. I övrigt skall även nämnden se till att den interna kontrollen är tillräcklig och att verksamheten bedrivs på ett tillfredsställande sätt. Övriga författningsbestämmelser som överförmyndarverksamheten särskilt har att förhålla sig till är bland annat förvaltningslagen (1986:223) (FL) och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL). 9.2 Överförmyndarverksamhetens organisation Sedan 2013 har överförmyndarnämnden i varit en egen nämnd direkt underställd kommunfullmäktige. Överförmyndarnämnden består av tre ledamöter och tre ersättare. 1 Begreppet omyndighetsförklaring av vuxna avskaffades 1989 och ersattes med förvaltarskap. 5
Verksamheten hanterar även alla ärenden (cirka 20 procent) från Eda kommun där nämnden också består av tre ledamöter och tre ersättare. och Eda kommun planerar att inför nästa mandatperiod bilda en gemensam nämnd för att underlätta arbetet I överförmyndarverksamheten arbetar fyra personer, 3,3 tjänst, och de har utbildning inom rättsvetenskap, ekonomi och HR frågor. En person är tillsvidareanställd, de resterande är visstidsanställda. Arbetsbelastningen har varit och är fortfarande hög och därför arbetar de för att visstidsanställningarna ska omvandlas till tillsvidareanställningar. Verksamhetens handläggande tjänstemän ingår i kommunstyrelsens förvaltning inom kommunledningsstaben och de har således inte ett eget personalansvar. Efter granskningen som genomfördes 2013 har överförmyndarverksamheten använt granskningsrapporten som en checklista. Det anställdes en person för att arbeta med just framtagandet av styrande dokument. I dagsläget har ett formaliserat och systematiskt internkontrollarbete implementerats i verksamheten. Den innehåller en internkontroll/ riskanalys av specifika verksamheter/ processer (rekrytering, diarieföring/ registrering, budgetkontroll, granskning av årsräkningar samt mål och riktlinjer). Från riskanalysen genomförs sedan en tillsynsplan utifrån de verksamheter/ processer som tas upp i riskanalysen som sedan landar i en uppföljning av tillsynsplanen. Det finns även en upprättad verksamhetsplan för överförmyndarnämnden. 9.3 Handläggningsarbetet Sedan granskningen 2013 har det hänt mycket i överförmyndarverksamheten och den tidigare revisionsrapporten har, som skrivits ovan, använts som grund för att förbättra verksamheten. Det anställdes en person för att arbeta med framtagandet av rutiner men verksamheten poängterar att alla medarbetare har varit delaktiga arbetet. I dagsläget finns rutiner för ansökan/ anmälan avseende godmanskap, omprövning av förvaltarskap samt granskning av årsräkning. Rutinerna är levande dokument och revideras kontinuerligt. I handläggarnas dagliga arbete används IT-systemet överförmyndarsystemet. Vid tidpunkten för granskningen, oktober 2016, var antalet ställföreträdare i Arvika och Eda kommun 1 339 personer (574 män och 765 kvinnor) och antalet huvudmän var 1 875 personer (776 män och 1 099 kvinnor). Under förra året anlände ett stort antal ensamkommande barn till kommunen vilket påverkade verksamheten då de skulle tillses gode män. Verksamheten upplevde inte några svårigheter att få personer att ställa upp som ställföreträdare vilket de tror beror på att uppdragen är tidsbegränsade och att det inte krävs att en årsräkning måste göras. Alla ensamkommande barn fick en god man inom rimlig tid medan andra ärenden släpade efter. I dagsläget uppger verksamheten att det fortfarande är en del eftersläpande ärenden och det råder inte balans mellan efterfrågan och ställföreträdare. Trots att det inte kommer lika många ensamkommande barn till kommunen i dagsläget har verksamheten fortfarande en hög arbetsbelastning och de tror att den kommer att bestå beroende 6
på att en del ensamkommande barn flyttar och därmed byter kommun. Dessutom blir befolkningen äldre och därmed ökar behovet av hjälp och stöd. Rekrytering av gode män, förvaltare och förmyndare sker genom att personer anmäler sitt intresse. De uppger att de inte har någon stor personbank att rekrytera ifrån och de har haft svårigheter att tillsätta ställföreträdare till alla som har haft ett behov. I arbetet med att rekrytera fler ställföreträdare har annonser publicerats i lokaltidningen, på kommunens hemsida, genom att kontakta bekanta personer samt genom tips från andra. Vid rekrytering följer verksamheten den rutin som upprättats vilket innebär att de för ett samtal med den som lämnat in en intresseanmälan där de berättar om verksamheten. Utöver detta får personen med sig material som beskriver verksamheten och respektive uppdrag. Under samtalet får verksamheten en bild av personen och vilken typ av uppdrag som skulle passa. Utöver detta kontrolleras ställföreträdarens lämplighet genom kontroller med Kronofogdemyndigheten och utdrag ur polisens belastningsregister så att den tilltänkte ställföreträdaren inte förekommer i något av dessa register. De tar oftast inga referenser då de anser att dessa inte ger så mycket, en persons lämplighet går först att bedöma efter en tids praktiserande som ställföreträdare. I samband med det ökade antalet ensamkommande barn förra året har diskussioner vuxit fram avseende hur många godemansuppdrag en person kan ha. Verksamheten anser att det är svårt att ha ett tydligt svar på detta då det är individuellt hur många uppdrag en person kan hantera. Nämnden har arbetat med att formulera en reglering kring detta och har tagit ett inriktningsbeslut vilket innebär att en person maximalt kan ha tio uppdrag samtidigt. Hittills har nämnden inte behövt entlediga någon på grund av att en person har haft för många uppdrag som den inte klarar av att hantera. Överförmyndarverksamheten har regelbundna informationsträffar för sina ställföreträdare om uppdragen avseende ensamkommande barn och inför att årsräkningarna ska genomföras. De anordnar även informationsträffar där företrädare för kommunens olika verksamheter bjuds in. Utöver detta finns en etablerad samverkan mellan nämnden och den lokala godemansföreningen. Bland annat bjuds föreningen in att delta på vissa av nämndens sammanträden. Nämnden och handläggarna har ett nära samarbete. De har nämndsammanträde en gång i månaden och inför sammanträdet äger en beredning rum. Ärenden av mer komplicerad och omfattande karaktär tas upp i nämnden. I övrigt framgår av delegationsordningen att handläggarna har en långtgående delegation och beslutar i alla frågor förutom: Entledigande av god man och förvaltare. Intermistiskt beslut om entledigande av god man eller förvaltare. Upphävande av eller lättnader i kontrollen om föräldrars förmyndarförvaltning. Underhåll till anhörig av enskilds inkomster avseende föräldrars förmyndarförvaltning. Befrielse från att lämna in års- eller sluträkning inkomma i förenklad form i vissa fall. Beslut om att vid vissa skäl, helt eller delvis göra undantag från bestämmelserna i 14 kap. 4-8 FB (förvaltning av egendom). Underhåll till anhöriga av enskilds inkomster vid gode mans, förvaltare och förmyndares vård av egendom. Vitesföreläggande. 7
Delegationsfrågor är en stående punkt på nämndens alla sammanträden. Årsräkningar ska lämnas in varje år och överförmyndarverksamheten ser till att följa rutinen Granskning av årsräkning för att säkerställa att den är komplett och rätt ifylld. I dagsläget genomförs inte några regelbundna stickprov av årsräkningarna för att säkerställa verifieringen av inlämnande uppgifter. Detta är något som verksamheten planerar att genomföra regelbundet och systematiskt framöver. 9.4 Granskning av akter Som ett led i granskningen har tio slumpvis utvalda akter granskats inom överförmyndarverksamheten (sju akter avsåg gode män och tre akter avsåg förvaltarskap). Av aktgranskningen framgår att kontrolluppgifter inför årsräkningarna har lämnats till överförmyndarverksamheten och kontrollerats i samtliga ärenden. I övrigt är ärendegången svår att följa i vissa av akterna och viss information, exempelvis ansökan om godmanskap, saknas i några av akterna. I två av akterna fanns kopior på svar från polisens belastningsregister. I akterna avseende förvaltarskap framgår det inte i akterna att det genomförts en omprövning av förvaltarskapet, som ska ske enligt 5 2 st. förmynderskapsförordningen. I övrigt förvaras akterna i brandsäkra och låsbara arkivskåp. Det finns en planering att sätta lås på dörren in till rummet där arkivskåpen är placerade. 9.5 Sammanfattande iakttagelser och vår bedömning 9.5.1 Sammanfattande iakttagelser Sedan 2013 då den senaste granskningen genomfördes har överförmyndarverksamheten aktivt arbetat med att utarbeta rutiner och utforma ett systematiskt och formaliserat internkontrollarbete. I samband med detta tillsattes en ny tjänst för att arbeta med dessa frågor och det framgår att hela arbetsgruppen varit delaktiga i framtagningen av dessa styrdokument samt att de använt revisionsrapporten som en checklista. Överförmyndarverksamheten har en hög ambition att strukturera upp verksamheten och det är en stor del av deras dagliga arbete. I arbetsgruppen finns en hög kompetensnivå inom rättsvetenskap, ekonomi och HR, dock skulle verksamheten gärna se att fler blev tillsvidareanställda för att skapa en större trygghet och stabilitet i verksamheten. 9.5.2 Vår bedömning För att bedriva en ändamålsenlig verksamhet ska fullmäktiges riktlinjer och övrig svensk författning tillämpas. Verksamheten behöver utifrån det ha välutvecklade rutiner och en god dokumentation av handläggning av ärenden samt därtill se till att upprätta ett internkontrollarbete. Granskningen har visat att överförmyndarverksamheten i har en utökad och väl kompetent arbetsgrupp och det finns i dagsläget utvecklade och fungerande rutiner för 8
verksamhetens arbete. Utöver detta har verksamheten tagit fram ett väl formulerat interkontrollverktyg som är lättöverskådligt. När det gäller rekryteringsprocessen av ställföreträdare bedöms det inte vara några problem, det fungerar bra och de arbetar utifrån den rutin som tagits fram och erbjuder utbildningsinsatser inom olika områden. Dock råder det inte en balans mellan efterfrågan och antalet ställföreträdare. Förra året, när det anlände många ensamkommande barn till kommunen, blev andra ärenden eftersatta. Sedan 2013 har överförmyndarverksamheten utökats och bedrivs med totalt 3,3 handläggartjänster, jämfört med 1,25 handläggartjänst 2013. Granskningen visar att många bitar har fallit på plats i verksamheten och i det följande utvecklingsarbetet rekommenderar KPMG nämnden att: Fortsätta arbeta och samverka utifrån de rutiner som har tagits fram samt själva följa upp arbetet. Säkerställa rekryteringen av ställföreträdare genom att kontrollera, förutom kontroll hos Kronofogden och polisens belastningsregister, om den tilltänkte ställföreträdaren är aktuell hos socialtjänsten. Ytterligare säkerställa ärendehanteringen för att garantera att verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt och rättssäkert sätt. Nämnden bör säkerställa att alla beslut och övriga handlingar diarieförs och förs in i akten så att ärendegången blir tydligare att följa. Säkerställa att det sker regelbundna stickprov avseende verifiering av årsräkningarna som ett led i att säkerställa ställföreträdarens lämplighet samt säkerställa att stickproven dokumenteras. Säkerställa att den årliga omprövningen av förvaltarskap dokumenteras och förs in i akten. Vår bedömning är att har skapat förutsättningar för att överförmyndarverksamheten ska kunna bedrivas på ett ändamålsenligt och rättssäkert sätt. Datum som ovan KPMG AB Emma Garpenholt Konsult David Bäcker Certifierad kommunal revisor 9