1(10) SLU.dha.2013.5.5 84. ArtDatabanken Håkan Berglund REMISSYTTRANDE 2013-09-30 Miljödepartementet 103 33 Stockholm Remissyttrande om delbetänkande Långsiktigt hållbar markanvändning del 1 (SOU 2013:43) Innehåll Sammanfattning... 2 Synpunkter på Del B. Markpolitik med helhetsperspektiv... 3 Förslag om samordning av statlig förvaltning är ändamålsenligt... 3 Samordna även regelverken... 3 Synpunker på Del C. Ändamålsenlig naturvård... 3 Precisera skyddsbehoven genom relevant bristanalys... 4 Förslagen täcker inte Sveriges dokumenterade skyddsbehov... 4 Fyll landskapsansatsen med konkret innehåll förslaget om Ekolandskap saknar naturvårdsmässig substans... 5 Stärk skyddet av fjällnära skog i enlighet med EU:s direktiv... 5 Utveckla kunskapen om de frivilliga avsättningarna... 6 Förtydliga behoven av skötsel- och restaureringsinsatser i våtmarker... 6 Viktigt att staten är ett föredöme... 6 Synpunker på Del D. Miljöhänsyn i skogen... 7 Intentionen är god men ambitionsnivån i reglerna kan höjas... 7 Ta fram förslag på implementering av EU-direktiven... 7 Tydliggör lagens absoluta krav på miljöhänsyn... 8 Viktigt att tydliggöra rödlistan som prioriteringsverktyg... 8 Förtydliga regler för hänsynsträd... 9 Förtydliga regler om skyddszoner... 9 Undanta avsättningar & miljöhänsyn vid bekämpning av skadliga insekter... 9 Övrig information... 10 ArtDatabanken SLU Box 7007, SE-750 07 Uppsala, Sweden tel: +46 (0)18-67 10 00 Org.nr 202100-2817 artdatabanken@slu.se www.slu.se/artdatabanken
Sammanfattning ArtDatabanken vill betona att: förslagen om områdesskydd inte räcker till för att långsiktigt åtgärda vetenskapligt dokumenterade brister i det svenska skyddet av land- och sötvattenområden; förslaget om en ny skyddsform Ekolandskap är ofullständigt och saknar konkret innehåll vad gäller måluppfyllelse inkl. skydd av områden med höga naturvärden; den totala förekomsten av värdefulla skogsmiljöer med föreslagna etappmål kommer med största sannolikhet fortfarande vara för liten år 2020 för att en gynnsam bevarandestatus för merparten av idag hotade skogliga naturtyper och arter ska kunna uppnås; intentionen att tydliggöra lägsta nivå för miljöhänsynen i en ny skogsvårdsförordning är god men hänsynsreglerna är alltjämt villkorade kraven på miljöhänsyn får inte innebära att pågående markanvändning avsevärt försvåras; uppgradering av regler till förordning från föreskrifter medför inte någon juridisk förändring i praktiken, bl. a. förblir straff- och sanktionsmöjligheterna begränsade; beredningen har varken utrett eller lagt förslag på hur skyldigheter i EU:s naturvårdsdirektiv kan implementeras med avseende på svensk skogsvårdslagstiftningen; förordningsförslaget behöver tydliggöra att det finns absoluta, tvingande krav i svensk lagstiftning om att hänsyn ska tas till vissa naturvärden (bl. a. artskyddsförordningen) dessa kan inte prioriteras bort; det är viktigt att förordningsförslaget tydliggör att rödlistan utgör ett verktyg för att underlätta att relevant hänsyn tas vid avverkning; ambitionsnivåerna i reglerna om bl. a. lämnade träd och skyddszoner kan utvecklas ytterligare. 2(10)
Synpunkter på Del B. Markpolitik med helhetsperspektiv Förslag om samordning av statlig förvaltning är ändamålsenligt Det är bra att Miljömålsberedningen föreslår en utredning av förstärkt samordning av statlig förvaltning för att minska problem med sektorisering av myndighetsansvar i olika markanvändningsfrågor. Gräns- och övergångsområden mellan olika markslag hyser ofta betydelsefulla naturvärden. Dessa värden kan värnas mer effektivt genom förstärkt samordning av statlig förvaltning. Samordna även regelverken Miljömålsberedningens förslag handlar uteslutande om att förstärka samordningen genom lösningar inom nuvarande statlig organisatorisk struktur och nya organisatoriska lösningar. För att bli verkningsfull behöver förslaget kompletteras med ändamålsenlig samordning av regelverken som reglerar myndigheters arbete med markanvändningsfrågorna. Exempelvis behöver EU:s naturvårdsdirektiv och kraven i miljöbalken tydligare implementeras i regelverket för skogsbruket. I gränsområdet mellan vatten och fastmark behöver ytterligare markslag införas eller gränsen för vattenmiljön respekteras (medelhögvattenlinjen). För att uppnå en ökad översvämningstolerans, vilken kommer att behövas för klimatanpassningen, bör inte mark närmast strandlinjen/inom översvämningsområdet användas för intensiv skogs- eller jordbruksproduktion eftersom det då per automatik uppstår en konflikt om marken översvämmas. Långsiktigt hållbar markanvändning måste även omfatta vattenmiljöerna. Regelbundet förekommande översvämningar är naturliga processer och dessutom en förutsättning för att uppnå mål om biologisk mångfald och god ekologisk status i vattenmiljön. Synpunker på Del C. Ändamålsenlig naturvård ArtDatabanken bedömer att Miljömålsberedningens förslag inte räcker till för att långsiktigt åtgärda vetenskapligt dokumenterade brister i det svenska skyddet av land- och sötvattenområden. Förslaget om en ny skyddsform Ekolandskap är ofullständigt och saknar konkret innehåll vad gäller måluppfyllelse inkl. skydd av områden med höga naturvärden. Den totala förekomsten av värdefulla skogsmiljöer med föreslagna etappmål kommer med största sannolikhet fortfarande vara för liten år 2020 för att en gynnsam bevarandestatus för merparten av idag hotade skogliga naturtyper och arter ska kunna uppnås. Sveriges riskerar därmed att försumma möjligheterna att nå nationella miljömål och internationella åtaganden i Nagoyaavtalet samt EU:s Artoch Habitatdirektiv. 3(10)
Precisera skyddsbehoven genom relevant bristanalys Miljömålsberedningens kommittédirektiv (2010:74) tydliggör att det är av särskild vikt att senaste vetenskapliga underlag ska ligga till grund för de strategier som tas fram. Beredningen betonar visserligen i ord vikten av att det föreslagna områdesskyddet är ekologiskt representativt och stärker de ekologiska sambanden i landskapet. Vidare påpekas att det utökade skyddet behöver inriktas på skogsmark för att förstärka den ekologiska representativiteten. Beredningen visar även att man är medveten om att fokus i det korta tidsperspektivet måste ligga på att skydda ännu kvarvarande, oskyddade skogar med höga naturvärden. Ovanpå detta är det även viktigt med restaurering och aggregering av naturtyper för att stärka hotade arters spridningsmöjligheter och fortlevnad i landskapet, dvs. att förstärka en grön infrastruktur. Nämnda behov av naturvårdsåtgärder verifieras dock inte med data. För att kunna sätta ändamålsenliga etappmål för det framtida naturvårdsarbetet behöver beredningen redovisa och utgå från relevanta bristanalyser som fastställer skyddsbehoven i skogslandskapet. De översikter över det svenska skyddet som använts av beredningen preciserar inte skyddsbehoven i termer av prioriterade naturvårdsåtgärders fördelning, omfattning, långsiktighet och kvalitet i olika delar av landet. Förslagen täcker inte Sveriges dokumenterade skyddsbehov Beredningen verkar i första hand utgå från rådande anslagsnivåer i statsbudgeten istället för vetenskapliga underlag i förslagen om etappmål för skydd av land- och sötvattenområden. Nuvarande anslagsnivåer (ca 1 miljard/år) beräknas räcka till att formellt skydda ytterligare ca 150 000 hektar mark under perioden 2012-2020. Till detta ska läggas mål om 200 000 hektar frivilliga avsättningar inom skogsbruket samt ytterligare frivilliga insatser inom ramen för en ny skyddsform Ekolandskap. ArtDatabanken bedömer att dessa förslag inte räcker till för att långsiktigt åtgärda tidigare vetenskapligt dokumenterade brister i det svenska skyddet av land- och sötvattenområden. Bland annat har myndigheter i miljömålsuppföljningar identifierat ett kortsiktigt skyddsbehov i form av drygt 800 000 hektar oskyddade skogar med höga naturvärden. Beredningens förslag täcker inte heller in dokumenterade behov av restaureringsåtgärder för att stärka hotade arters spridningsmöjligheter och återskapa underrepresenterade skogliga naturtyper, huvudsakligen i södra Sverige. Exempelvis visar nationell miljöövervakning att den totala arealen naturskog, innefattande både skyddad och oskyddad skogsmark, ligger klart under vetenskapligt grundade tröskelvärden och är tydligt snedfördelad mellan Sveriges biogeografiska regioner. 4(10)
Fyll landskapsansatsen med konkret innehåll förslaget om Ekolandskap saknar naturvårdsmässig substans ArtDatabanken håller med om att Sverige behöver utveckla en helhetssyn på landskapets värden och en hållbar förvaltning av dessa för att klara av att bevara hotade arter och naturtyper. Beredningens förslag om en ny skyddsform Ekolandskap, som ska bygga på frivilliga insatser och koordineras av länsstyrelsen, antas täcka delar av dagens skyddsbehov. Ekolandskapens innehåll avseende naturvårdsåtgärders omfattning, långsiktighet och kvalitet preciseras dock inte i delbetänkandet. Exempelvis redogör beredningen inte för hur Ekolandskap ska väljas ut eller hur stor andel av landskapen som ska användas för naturvård. Utan konkret innehåll är det omöjligt att räkna hem skyddsformens betydelse som naturvårdsinstrument. ArtDatabanken förutsätter att beredningen noggrant utrett skyddsformen innan den förts fram som ett centralt etappmål för Sverige. Beredningen bör därför redovisa vilka praktiska erfarenheter som finns nationellt eller internationellt. Vidare behöver beredningen redovisa analyser av skyddsformens möjlighet till måluppfyllelse och att skydda områden med höga naturvärden. Riktade naturvårdsinsatser som stärker de ekologiska sambanden i landskapet kan sannolikt organiseras ändamålsenligt även i andra former. Ett konkret alternativ är att istället fortsätta utveckla länsstyrelsens arbete med landskapsstrategier och åtgärdsprogram för hotade arter. Genom dessa program kan såväl frivilliga och offentliga insatser effektivt riktas dit de gör störst nytta för att skydda hotade arter och naturtyper i landskapet. Tillsammans med regional bristanalys och naturvårdsplanering kan landskapsstrategiarbetet med samverkan utvecklas till en sammanhållen och gränslös landskapsansats. Till stöd finns idag ändamålsenliga kunskapsunderlag och moderna verktyg för naturvårdsprioritering som syftar till att identifiera nätverk av prioriterade områden för skydd eller andra naturvårdsåtgärder, dvs. identifiera områden där åtgärder bör genomföras för att få störst effekt. Stärk skyddet av fjällnära skog i enlighet med EU:s direktiv Problematiken med avverkning av skog ovanför gränsen för fjällnära skog har sannolikt förbisetts av beredningen därför att en stor andel skogsmark redan är skyddad i regionen. Vidare visar nationell miljöövervakning att andelen mark med naturskog förmodligen ligger över vetenskapligt grundade tröskelvärden för arters och naturtypers fortlevnad. Samtidigt kalavverkas årligen betydande skogsarealer enligt Skogsstyrelsens statistik, dvs. det sker en successiv minskning av naturskog genom konvertering till trakthyggesbrukad skog i regionen. Att detta fortgår är inte förenligt med EU:s Art- och Habitatdirektiv. Enligt EU:s riktlinjer får inte skogliga 5(10)
naturtypers förekomstarealer i regionen vara lägre än vid Sveriges inträde i EU 1995 för att gynnsam bevarandestatus ska kunna uppnås. Notera dessutom att myndigheter redan tidigare har dokumenterat att det fortfarande finns skogsområden med höga naturvärden som står utan långsiktigt formellt eller frivilligt skydd i regionen ovanför gränsen för fjällnära skog. Utveckla kunskapen om de frivilliga avsättningarna ArtDatabanken är positiv till förslaget att öka kunskapen om skogsbrukets frivilliga avsättningar och deras betydelse för det svenska naturvårdsarbetet. Vi kan bekräfta beredningens notering att det idag är svårt att analysera de frivilliga avsättningarnas bidrag till bevarandestatusen för hotade arter och skogliga naturtyper, till exempel i Sveriges rapportering av EU:s Art- och Habitatdirektiv. Förtydliga behoven av skötsel- och restaureringsinsatser i våtmarker Det är bra att utredningen betonar betydelsen av återskapande av våtmarker både i jordbrukslandskapet och i skogslandskapet. Restaurering av våtmarker behöver breddas och tydligare omfatta hela landskapet. Målen för våtmarker behöver även förtydligas så att olika typer av våtmarker prioriteras. Idag prioriteras öppna våtmarker såväl i odlingslandskapet som i skogslandskapet våtmarker som i många fall blir kräft/fiskdammar eller viltvatten ibland med risk för ytterligare påverkan på vattenmiljön. En större andel våtmarker bör istället kunna återskapas utifrån tidigare historisk våtmarksmiljö, vilket i skogslandskapet omfattar olika former av lövsumpskogar eller kärrmiljöer. Viktigt att staten är ett föredöme Det är ett bra förslag att staten ska vara ett föredöme som markägare avseende naturvård och hållbar markanvändning. Ambitionsnivån bör då vara tydlig och höjas jämfört med idag. Det bör också vara en självklarhet att mark som under lång tid förvaltats av statliga myndigheter vid eventuell avveckling i första hand kommer naturvården och det rörliga friluftslivet till godo, det gynnar långsiktighet. 6(10)
Synpunker på Del D. Miljöhänsyn i skogen Intentionen är god men ambitionsnivån i reglerna kan höjas Intentionen att tydliggöra lägsta nivå för miljöhänsynen är god. Beredningens utkast till ny skogsvårdsförordning har en tydlig struktur och flera regler för miljöhänsyn i skogsbruket innehåller skarpare skrivningar jämfört med Skogsstyrelsens nuvarande föreskrifter. Vi tror också att tydligare definitioner av hänsynskrävande biotoper kan underlätta för markägare. ArtDatabanken konstaterar samtidigt att uppgradering av regler till förordning från föreskrifter inte medför någon juridisk förändring i praktiken. Det handlar i första hand om att tydliggöra att regeringen och demokratiskt valda företrädare är avsändare av regelverket. För att öka regelefterlevnaden och nå en minskad miljöpåverkan från olika verksamheter tillämpas straff och sanktionsavgifter inom svensk miljölagstiftning. Straff- och sanktionsmöjligheterna för bristande miljöhänsyn inom skogsbruket har hitintills varit begränsade med den rådande skogsvårdslagstiftningen. Möjligheterna förändras dock inte att på något avgörande sätt genom det nya förordningsförslaget. En höjd ambition för påföljder förutsätter att regelförslagen förs in i lag eller att beredningen utvecklar ytterligare bestämmelserna för straff och sanktionsavgifter. De straff- och sanktionsbestämmelser som finns med i föreliggande förordningsförslag gäller endast körskador och oriktiga uppgifter lämnade i avverkningsanmälan, dvs. endast brott mot dessa och inte alla andra förordningsregler blir sanktionsbelagda. Förslaget behöver således kompletteras med sanktionsmöjligheter för bristande hänsyn till växt- och djurliv. ArtDatabanken konstaterar till sist att beredningen understryker att förordningsförslaget är förbundet med en avgörande utkopplingsregel anspråken på miljöhänsyn får inte innebära att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Genom att utgå från dagens nivåer för intrångsersättning är således utrymmet för att påtagligt förändra förutsättningarna för miljöhänsyn i skogsbruket, och därmed hållbar markanvändning, begränsat. Ta fram förslag på implementering av EU-direktiven Beredningen har varken utrett eller lagt förslag på hur skyldigheter i EU:s naturvårdsdirektiv kan implementeras juridiskt korrekt, ändamålsenligt och lämpligt med avseende på skogsvårdslagstiftningen. Vi har redan yttrat att det finns skäl att utreda möjligheterna till samordning av regelverken som reglerar myndigheters arbete med markanvändningsfrågor. Exempelvis behöver EU:s Art- och Habitatdirektivet samt fågeldirektivet liksom 7(10)
kraven i miljöbalken tydligare implementeras i regleringen av miljöhänsyn i skogsbruket. Tydliggör lagens absoluta krav på miljöhänsyn Förordningsförslaget behöver tydliggöra principen om att det finns absoluta, tvingande krav i svensk lagstiftning om att hänsyn ska tas till vissa naturvärden. Dessa krav utgör baskrav enligt lagen och hänsyn enligt förordningsföreslaget ska tas därutöver. Det måste bli tydligare hur dessa krav ska implementeras när de sammanlagda hänsynsbehoven överstiger intrångsbegränsningen. Bland annat måste förslaget förses med en tydlig hänvisning till artskyddsförordning som klargör att det är ett absolut krav att beakta förordningens listade arter. Hänsyn till dessa värden kan aldrig prioriteras bort. Förordningsförslaget måste även tillföras en distinkt hänvisning till miljöbalkens krav på skydd mot verksamhet eller åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i biotopsskydds- och Natura 2000-områden. Viktigt att tydliggöra rödlistan som prioriteringsverktyg En proaktiv skogslagstiftning måste ha tydliga regler som avspeglar samhällets strävan mot att uppnå mål om artbevarande. Det är därför bra att Miljömålsberedningens i förordningsförslagets 38 tydliggör att nationella rödlistan är ett verktyg för att identifiera vilka av Sveriges alla skogslevande arter som är i störst behov av naturvårdsåtgärder och som ska prioriteras. Rödlistan används för naturvårdsprioriteringar även i andra sammanhang, t ex för att prioritera åtgärdsprogram för hotade arter inom arbetet med de nationella miljömålen. Notera vidare att prioritering av hänsyn till rödlistade arter även är juridiskt relevant utifrån EU:s naturvårdsdirektiv. Gynnsam bevarandestatus ställer krav på att naturliga utbredningsområden för arter, typiska för svenska naturtyper, varken minskar eller sannolikt kommer att minska. Skogsvårdslagstiftningen ska därför ses som ett verktyg för att prioritera hänsyn till de av skogslandskapets alla arter som har störst behov av att hänsyn lämnas till dem vid skogsbruksåtgärder. 8(10)
Förtydliga regler för hänsynsträd Detaljhänsyn, bland annat kvarlämnande av naturvärdesträd, bidrar till att vissa arter kan fortleva på lokalen 1. Kvarlämnande av enstaka träd får dock aldrig ersätta avsättande av hänsynsytor eller skyddszoner vilka har påtagligt större betydelse för att fler rödlistade arter ska kunna fortleva på lokalen. Om förslaget ska innebära någon förbättring av hänsynen krävs dock att den föreslagna nivån på 10 träd per hektar ej är ett genomsnitt utan faktiskt innebär just 10 träd på varje hektar mark. Förtydliga regler om skyddszoner Beredningen visar i delbetänkandet att man har stor förståelse för skyddszoners betydelse, men om hänsynen mot vattenmiljöer ska förbättras jämfört med idag måste reglerna vara skarpare och tydligare. Beredningens förslag om regler för skyddszoner är dock otydligt och otillräckligt. I underlagen till den förra fördjupade utvärderingen av miljömålen föreslogs ett delmål om att skogsbruket ska undvika att skada biologiskt liv i sjöar och vattendrag och i kantzoner kring dessa. Man menade att åtgärden som då behövs är att en körningsfri kantzon på minst 10 meter från sjö eller vattendrag tillämpas på friska marker. På frisk/fuktig, fuktig och blöt mark tillämpas en körningsfri zon på minst 20 meter. Man bedömer också i rapporten att förslaget kan betraktas som kostnadseffektivt ur miljösynpunkt, eftersom flera syften uppnås genom en relativt enkel hänsynsåtgärd. Miljömålsberedningen bör beakta det förslaget som ett alternativ. Skyddszoner längs sjöar och vattendrag är viktiga för hänsyn mot vattenmiljön, de innehåller värdefulla livsmiljöer och kan också bidra till stommen i en grön infrastruktur. Undanta avsättningar & miljöhänsyn vid bekämpning av skadliga insekter Ett undantag från kraven på insektbekämpning bör tydliggöras för områden som avsatts för naturvård inklusive lämnad miljöhänsyn vid avverkning. I genomsnitt lämnas i Sverige 3-4% av den avverkade arealen som miljöhänsyn, dvs. vindfälld hänsyn utgör en begränsad risk som yngelmaterial för skadeinsekter i skogslandskapet. 1 Betydelsen av skoglig miljöhänsyn för rödlistade arter samt skogslevande arter som omfattas av EU:s art- och habitatdirektiv respektive fågeldirektivet. ArtDatabankens redovisning av ett uppdrag till Skogsstyrelsen, jan 2013. 9(10)
Övrig information Detta yttrande har utarbetats av Håkan Berglund i samråd med sakkunniga inom ArtDatabanken. För ArtDatabanken Lena Tranvik Chef program naturvård Håkan Berglund Naturtypsansvarig skog 10(10)