www.pwc.se Revisionsrapport JohanCöster Eleonor Duvander Styrning, uppföljning och kontroll av att eleverna i grundskolan når kunskapskraven Oxelösunds kommun
Innehållsförteckning Sammanfattning och bedömning... 1 1. Inledning... 3 1.1. Revisionsfråga... 3 1.2. Avgränsning och metod... 4 2. Resultat av granskningen... 5 2.1. Nämndens rutiner för hur kvalitetsarbetet ska bedrivas... 5 2.2. Nämndens uppföljning av kunskapsresultaten... 5 2.3. Nämndens analys av kunskapsresultaten... 6 2.4. Nämndens beslut om utvecklingsinsatser... 6 2.5. Nämndens planering av utbildningen... 7 Oxelösunds kommun
Sammanfattning och bedömning I Oxelösunds kommun har kunskapsresultaten i grundskolan, mätt i andelen elever som når målen i samtliga ämnen, försämrats under åren 2009-2011. Vårterminen 2011 lämnade endast 59 procent av kommunens elever grundskolan med betyg i samtliga ämnen. Resultatet var något bättre året efter då 64 procent av niondeklassarna fick betyg i samtliga ämnen. I samband med Skolinspektionens tillsyn hösten 2011 uppmärksammades den låga nivån avseende kunskapsresultaten. Som ett led i att förbättra resultaten påpekade Skolinspektionen att kommunen behöver förbättra sitt kvalitetsarbete för att på så sätt få en tydlig bild av läget och orsaker till detta. Mot bakgrund av ovanstående har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Oxelösunds kommun granskat det systematiska kvalitetsarbetet avseende kunskapsresultaten. Följande revisionsfråga ska besvaras: Planerar och utvecklar utbildningsnämnden utbildningen utifrån en systematisk och kontinuerlig uppföljning och analys av grundskolans kunskapsresultat? Vår samlade bedömning är att utbildningsnämndens styrning, uppföljning och kontroll av att eleverna i grundskolan når kunskapskraven inte är tillräcklig. För att kunna fatta välgrundade beslut i syfte att utveckla utbildningen behöver nämnden säkerställa att det på såväl huvudmanna- som skolenhetsnivå sker en systematisk uppföljning och analys av grundskolans kunskapsresultat som ligger till grund för planeringen av verksamheten. Det systematiska kvalitetsarbetet ska dokumenteras. Bedömningen baseras på följande iakttagelser: Utbildningsnämnden har ännu inte hittat former och rutiner för det systematiska kvalitetsarbetet. Utbildningsnämnden följer upp kunskapsresultaten i begränsad omfattning. Under 2012 har vissa resultat redovisats muntligt för nämnden och det finns en planering för 2013 av vilka resultat som ska redovisas för nämnden och när detta ska ske. I dagsläget finns emellertid ingen planering för hur man på central nivå ska samla in och sammanställa resultaten från skolenheterna tillsammans med underlag som visar hur förutsättningarna för och genomförandet av utbildningen påverkat måluppfyllelsen. Utbildningsnämnden efterfrågar inte analyser av vad som påverkar och orsakar resultaten och måluppfyllelsen. Exempelvis saknas analyser av variationer mellan enheternas resultat och måluppfyllelse, likvärdigheten i skolornas bedömning och betygssättning och hur resurs- och ledningssystem påverkar måluppfyllelsen. Oxelösunds kommun 1 av 7
Utbildningsnämnden har inte för 2013 fattat något övergripande beslut om inriktning av utvecklingsarbetet för att förbättra kunskapsresultaten. Utbildningsnämnden har inte för 2013 fastställt en planering av utbildningen som utgår från uppföljning och analys av måluppfyllelsen. Oxelösunds kommun 2 av 7
1. Inledning Varje huvudman inom skolväsendet ska enligt skollagen, på huvudmannanivå systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen. Sådan planering, uppföljning och utveckling av utbildningen ska genomföras även på skolenhetsnivå och rektorn ansvarar för detta. Inriktningen på det systematiska kvalitetsarbetet ska vara att de mål som finns för utbildningen i skollagen och i andra föreskrifter (nationella mål) uppfylls. Sveriges Kommuner och Landsting redovisar och jämför kunskapsresultat från läsåret 2010/2011 för landets 290 kommuner i rapporten Öppna jämförelser Grundskola 2012. Med en andel på 59,5 procent som nådde målen i alla ämnen i grundskolan hamnar Oxelösunds kommun på plats 287, dvs. endast tre av Sveriges kommuner hade ett sämre resultat detta år. Vårterminen 2012 hade andelen elever i kommunen som nådde målen i alla ämnen ökat något till 64,4 procent (vilket innebar plats 274 i kommunrankingen). Skolinspektionen genomförde hösten 2011 en tillsyn av skolväsendet i Oxelösunds kommun. Skolinspektionen konstaterade att grundskolans resultat behöver förbättras eftersom en stor andel av eleverna inte når målen i samtliga ämnen. Som en utgångspunkt för ett framgångsrikt utvecklingsarbete behöver kommunen skapa en tydlig bild av läget och orsaker till detta. Kommunen behöver därför inom ramen för den befintliga strukturen förbättra det kvalitetsarbete som pågår. En del i detta är att följa upp och analysera måluppfyllelsen i olika årskurser samt utveckla arbetet med att skapa större samsyn i att bedöma elevers kunskapsresultat. Kopplingen mellan det kvalitetsarbete som sker i skolorna och de sammanställningar som görs för kommunen som helhet behöver bli tydligare så att skolornas och andra verksamheters arbete och kunskap tas tillvara. Det är kommunfullmäktige som har huvudmannaansvar inför staten. Nämnden har verksamhetsansvar inför kommunfullmäktige och ska inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Kommunens revisorer har genom sin risk- och väsentlighetsbedömning funnit skäl att granska utbildningsnämndens styrning, uppföljning och kontroll av att eleverna i grundskolan når kunskapskraven. Detta som en del av den årliga granskningen av ansvarsutövandet. 1.1. Revisionsfråga Planerar och utvecklar utbildningsnämnden utbildningen utifrån en systematisk och kontinuerlig uppföljning och analys av grundskolans kunskapsresultat? Revisionskriterier Kriterierna är formulerade utifrån Skolverkets allmänna råd för ett systematiskt kvalitesarbete. Oxelösunds kommun 3 av 7
Har nämden rutiner för hur kvalitetsarbetet ska bedrivas på huvudmannanivå och för hur enheternas kvalitetsarbete ska tas tillvara. Samlar nämnden in och sammanställer kunskapsresultaten från skolenheterna tillsammans med underlag som visar hur förutsättningarna för och genomförandet av utbildningen påverkat måluppfyllelsen. Analyserar nämnden, med utgångspunkt i uppföljningen, vad som påverkar och orsakar resultaten och måluppfyllelsen samt använder analysen som underlag för dialoger med enheterna om utvecklingsbehov. Identifierar nämnden utvecklingsområden utifrån analyser och beslutar vilka insatser som ska prioriteras för att de nationella och kommunala målen ska uppfyllas. Ser nämnden till att planeringen av utbildningen utgår från analysen av måluppfyllelsen och de utvecklingsområden som ska prioriteras på respektive nivå. 1.2. Avgränsning och metod Granskningen avgränsas i tid till den styrning, uppföljning och kontroll som genomfördes av nämnden under 2012 samt den som är planerad att genomföras under 2013. Granskningen avgränsas i omfattning och verksamhet till uppföljning och kontroll av att de nationella och kommunala kunskapsmålen i grundskolan nås. Underlaget för bedömningar av nämndens ansvarstagande är dels dokumentstudier från kommunen och verksamheterna och dels den information som samlats in vid intervjuer med nämndens presidium, förvaltningschefen för grundskolan samt grundskolans rektorer. Oxelösunds kommun 4 av 7
2. Resultat av granskningen 2.1. Nämndens rutiner för hur kvalitetsarbetet ska bedrivas I Oxelösunds kommun antar utbildningsnämnden för varje år en verksamhetsplan som innehåller övergripande mål för verksamheten samt beskrivning av vilka mått som ska användas för att följa upp måluppfyllelsen. Verksamhetsplanen utgår från kommunfullmäktiges övergripande mål. Enligt verksamhetsplanen för 2013 ska denna brytas ned till en handlingsplan på tjänstemannanivå som ska beskriva de konkreta åtgärder och aktiviteter som planeras i syfte att nå målen samt vem som ansvarar för vissa delar. Förvaltningsledningen beslutar om handlingsplanen. Av intervjuer med politiker och utbildningschefen framkommer att arbetet med handlingsplanen inte påbörjats. Vidare anges i verksamhetsplanen 2013 att denna ska användas i samband med medarbetar- och uppföljningssamtal. Syftet är att främja delaktighet genom att mål som sätts för medarbetarna utgår från åtaganden i verksamhetsplanen. Enligt intervjuade rektorer har inte detta arbete påbörjats eftersom medarbetarsamtalen genomförs först under hösten 2013. Nämnden saknar dokumentation som beskriver hur väl de nationella kunskapsmålen uppfyllts under 2012. I nämndens delårsbokslut och årsbokslut 2012 återfinns vissa nyckeltal men beskrivningar av orsaker till förändringar i dessa saknas. I nämnden verksamhetsberättelse för 2011 anges att: En kommungemensam kvalitetsredovisning avseende 2011 upprättas senast 1 maj. I samband med intervjuerna har det framkommit att kvalitetsredovisning inte har upprättats. Det finns inga kommungemensamma rutiner och riktlinjer för hur det systematiska kvalitetsarbetet på förskole/skolenhetsnivå ska bedrivas. Enligt intervjuade rektorer följs resultaten upp, analyseras och leder till åtgärder på respektive skola. Skolorna dokumenterar detta arbeta på olika sätt, exempelvis upprättade Peterslundsskolan en kvalitetsredovisning för föregående läsår (2011/2012). Inte heller finns rutiner för hur det kvalitetsarbete som bedrivs på verksamhetsnivå ska rapporteras och kopplas till kvalitetsarbetet på huvudmannanivå. 2.2. Nämndens uppföljning av kunskapsresultaten I verksamhetsplanen för 2013 anges att alla elever i Oxelösund ska lämna grundskolan med minst godkända betyg i samtliga ämnen. Måluppfyllelsen följs upp genom resultaten på de nationella proven i årskurserna 3, 6 och 9 samt betygen i årskurserna 6-9. Uppföljningen tillsammans med analyser och åtgärder ska redovisas för nämnden i september 2013. Vidare framkommer av Oxelösunds kommun 5 av 7
utbildningsnämndens internkontrollplan för 2013 att elevers resultat ska sammanställas och rapporteras till nämnden. Utbildningschefen ansvarar för detta. Vilka resultat som ska rapporteras och i vilken form framkommer inte. Av utbildningsnämndens sammanträdesprotokoll framgår att utbildningschefen informerat om betygsresultat i december 2012 och januari 2013. Vid nämndsammanträdet i september 2012 informerades nämnden om resultaten på de nationella proven vårterminen 2012 inom ramen för nämndens internkontroll. Enligt intervjuer med politiker och utbildningschefen är det vanliga att informationen endast delges muntligen utan skriftligt underlag. Av intervjuer med utbildningschefen och rektorerna framkommer att man ännu inte diskuterat formerna för uppföljning på enhets- respektive huvudmannanivå samt ansvarsfördelningen mellan enhets- och huvudmannanivå. 2.3. Nämndens analys av kunskapsresultaten Varken av nämndens verksamhetsplan eller av sammanträdesprotokoll från 2012 och 2013 framkommer att nämnden initierat eller tagit del av analyser av kunskapsresultat i kommunens grundskola. Inte heller framkommer att nämnden för dialog med grundskolornas rektorer om resultat och måluppfyllelse. Intervjuer med utbildningschefen och rektorerna bekräftar att nämnden hittills inte efterfrågat några analyser av vad som påverkat resultaten och måluppfyllelsen. En gång i månaden deltar nämndens ordförande i utbildningsförvaltningens ledningsgrupp, där rektorerna ingår. Då finns tillfälle för nämndens ordförande och rektorerna att föra en dialog om aktuella frågor, bland annat kunskapsresultaten. 2.4. Nämndens beslut om utvecklingsinsatser Varken i sammanträdesprotokoll eller årsbokslutet för 2012 eller i nämndens verksamhetsplan för 2013 går att utläsa vilka utvecklingsområden som nämnden identifierat och vilka insatser som ska prioriteras för att de nationella och kommunala målen ska uppfyllas. Vid nämndsammanträde i februari 2012 fick utbildningsförvaltningen i uppdrag att ta fram en åtgärdsplan avseende elever som inte nått målen i samtliga ämnen. I samband med intervjuerna har det framkommit att frågan har aktualiserats på nämndsammanträdet den 2 maj 2013. Vid nämndsammanträden i maj och december 2012 har enskilda nämndledamöter efterfrågat information om vad utbildningschefen/förvaltningen gör för att förbättra resultaten i kommunen. Utbildningschefens svar framgår inte av protokollen. Genom intervjuer med rektorer framkommer att de enskilda skolenheterna har identifierat behov av utvecklingsinsatser som genomförs i verksamheten. Oxelösunds kommun 6 av 7
Tidpunkt, Ärende Beslut Februari 2012 (2012-02- - - 13) Februari 2012 (2012-02- 24) 18 Bokslut och verksamhetsberättelse för 2011 godkänns. Uppdrag till förvaltning att ta fram åtgärdsplan angående elever som inte nått målen i alla ämnen. April 2012 - - Maj 2012 - - September 2012 58 Uppföljning av internkontrollplan godkänns; Rapportering av resultat i Nationella prov för vårterminen 2012. Oktober 2012 - - November 2012 - - December 2012 78 Utbildningschefen informerar om att 64.5% av alla årskurs nio elever klarar betyget godkänt i samtliga ämnen. Januari 2013 2 Utbildningschefen informerar om betygsresultatet. Februari 2013 7 Utbildningschefen informerar om bättre betygsresultat. Tabell: rapportering av kunskapsresultat till utbildningsnämnd 2.5. Nämndens planering av utbildningen Av intervjuer och dokumentstudier framkommer att den samlade dokumentationen på huvudmannanivå av det systematiska kvalitetsarbetet utgörs av verksamhetsplanen, delårsbokslutet och årsbokslutet. Delårsbokslutet och årsbokslutet saknar analyser av resultat och måluppfyllelse vad avser de nationella kunskapsmålen. Varken i boksluten eller i verksamhetsplanen återfinns identifierade utvecklingsområden att bygga planeringen av utbildningen utifrån. Arbetet på tjänstemannanivå med att ta fram en handlingsplan, som enligt verksamhetsplanen ska beskriva de konkreta åtgärder och aktiviteter som planeras i syfte att nå målen, har inte påbörjats. Oxelösunds kommun 7 av 7