Dokument Sida YTTRANDE 1 (6) Datum Referens: Samhällspolitik och analys/jana Fromm 2011-10-31 Direkttel: 08-782 91 10 E-post: jana.fromm@tco.se Arbetsmarknadsdepartementet 103 33 STOCKHOLM EN BÄTTRE ARBETSMILJÖ GENOM EFFEKTIVARE SANKTIONER Betänkande av Utredningen om effektivare sanktioner på arbetsmiljöoch arbetstidsområdet (SOU 2011:57) A 2011/2999/ARM TCO har ombetts att inkomma med ett yttrande över utredningen (SOU 2011:57) om effektivare sanktioner på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet. TCO har inhämtat TCOförbundens synpunkter vilka sammanfattas i detta yttrande. Sammanfattning av utredningens förslag Utredningens syfte är att föreslå ändringar i arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen som ger klarare regler och effektivare användning av samhällets resurser för att genomdriva lagstiftningens krav. I uppdraget ingår att föreslå en större användning av administrativa avgifter och vitesförelägganden och en mindre användning av straffsanktion. Brottsbalkens regler om straff för arbetsmiljöbrott omfattas inte av uppdraget. Utredningen gör analysen att förelägganden och förbud är effektivt för att få till stånd åtgärder av brister i arbetsmiljön. Man föreslår därför att förelägganden och förbud ska användas i större utsträckning än idag. Utredningen menar att idag är systemet oklart med avseende på vilken påföljd som kommer om man inte följer ett föreläggande eller bryter mot ett förbud (straff eller vite), det beror på om Arbetsmiljöverket har valt att förena föreläggandet eller förbudet med vite eller inte. Utredningen föreslår därför att man för att öka tydligheten ändrar ordningen så att förelägganden och förbud alltid förenas med vite. Förslaget om att alltid förena föreläggande och förbud med vite gör att möjligheten att straffa den som bryter mot ett föreläggande/förbud med böter eller fängelse högst ett år (alternativt företagsbot) därmed försvinner. I dagsläget förenas inte föreläggande och förbud mot staten med vite. Utredningen föreslår att förelägganden och förbud med vite ska kunna riktas mot staten som arbetsgivare för att göra sanktionssystemet enhetligt och tydligt. Krav som ställs mot statliga arbetsgivare bör kunna genomdrivas med samma medel som mot andra arbetsgivare. Postadress Besöksadress Telefon Fax E-post Internet Bankgiro Postgiro 114 94 STOCKHOLM Linnégatan 14 08-782 91 00 08-663 75 20 tco@tco.se www.tco.se 721-7367 5 92 06-3 http://www.tco.se/fileorganizer/y En bättre arbetsmiljö genom effektivare sanktioner.dot/l/2011-08-18
2 (6) Utredningen vill införa en konfliktlösningsregel (för att undvika dubbelbestraffning) som möjliggör för Arbetsmiljöverket att använda förelägganden och förbud i större omfattning. Bestämmelser skulle enligt förslaget införas som reglerar att vite och straff eller sanktionsavgift inte kan utgå för samma gärning. Regleringen innebär att verket alltid kommer kunna använda sig av förelägganden/förbud för att framtvinga en åtgärd samt att det i många fall kommer vara möjligt att påföra sanktionsavgift för överträdelser i förfluten tid i fall där föreskrift om sanktionsavgift har meddelats. Utredningen menar att straffsanktion i många fall är en ineffektiv sanktion och föreslår att all straffsanktion vid överträdelser av föreskrifter meddelade via arbetsmiljölagen (enligt 4 kap. 1-8 samt 5 kap. 5 ) och arbetstidslagen tas bort. Man har i förslaget undantagit fyra fall där man anser att det finns särskilda skäl som motiverar till en fortsatt straffsanktion. De fyra undantagen är; Arbete före 16 års ålder (5 kap. 2 första, tredje och fjärde stycket) och minderåriga i farligt arbete, lämnande av oriktiga uppgifter till myndighet, borttagande av skyddsanordning samt skyldighet att anmäla allvarligt olycksfall och tillbud (2 arbetsmiljöförordningen vilken utredningen föreslår bör flyttas till arbetsmiljölagen). Brottsbalkens bestämmelser om arbetsmiljöbrott omfattas inte att utredningens uppdrag och berörs alltså inte av förslaget. Utredningen föreslår vidare att fler föreskrifter som är utfärdade med stöd av 4 kap. 1-8 och 5 kap. 4 eller 5 förses med sanktionsavgift istället för att vara straffsanktionerade. Utredningen föreslår att Arbetsmiljöverket även framgent kommer att ha befogenhet att föreskriva om sanktionsavgift vid överträdelse av en föreskrift som meddelats med stöd av 4 kap 1-8 AML. För föreskrifter om allmänna skyldigheter och arbetsmiljöns beskaffenhet (utfärdade enligt 4 kap 10 ) ges ingen möjlighet att ha straff eller sanktionsavgift. Utredningen menar att Arbetsmiljöverket med stöd av 4 kap 10 har meddelat föreskrifter som borde ha meddelats med stöd av någon av bestämmelserna i 1-8. Utredningen rekommenderar därför att man bör gå igenom paragraf 10-föreskrifterna för att se om det i dessa finns bestämmelser som istället borde vara utfärdade enligt 4 kap. 1-8. Utredningen själva föreslår att flytta föreskrifter om skyddsanordningar mot fall till lägre nivå från 4 kap. 10 till 4 kap. 1. Förslaget att straffsanktion enbart ska finnas i arbetsmiljölagen och att föreskrifter utfärdade enligt AML 4 kap 10 inte ges möjligheter att ha straff eller sanktionsavgifter som idag är fallet gör att Arbetsmiljöverket inte längre ges möjlighet att utfärda straffbelagda föreskrifter. Regler med straffsanktion föreslås enbart finnas i arbetsmiljölagen och därmed bestämmas av riksdagen. Även på arbetstidsområdet föreslår utredningen att straffsanktioner i huvudsak ska ersättas med sanktionsavgifter. Vissa av bestämmelserna ska dock enligt förslaget sanktioneras med förelägganden och förbud. Det högsta beloppet för en sanktionsavgift höjs från 100 000 kronor till 1 miljon kronor. Ändringarna föreslås träda i kraft 1 juli 2013. Arbetsmiljöverket bör ges i uppdrag att ta fram de föreskrifter, som behövs för att ersätta straffsanktionerade regler med sanktionsavgift. Föreskrifterna bör träda i kraft samtidigt som lagändringarna.
3 (6) Inledande synpunkter TCO ser överlag positivt på de ändringar som utredningen föreslår och menar att de kan förväntas bli ett steg i rätt riktning mot effektivare, mer förutsägbara och kännbara sanktioner på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet. I ett arbetsliv där utvecklingen går snabbt är det viktigt att tillsynsmyndigheten Arbetsmiljöverket kan vidta omedelbara åtgärder när allvarliga missförhållanden uppmärksammas på arbetsplatserna. TCO ser positivt på att det är Arbetsmiljöverket som, i samarbete med parterna, bör ges i uppdrag att ta fram de föreskrifter som behövs för att ersätta straffsanktionerade regler med sanktionsavgift. Tidsramarna är dock väldigt snävt satta och TCO menar att frågan borde ha hanterats inom ramen för utredningen, en synpunkt som vi har fört fram till utredningen under referensgruppens möten. Utan att ha tydliga förslag på vilka föreskrifter som omfattas av sanktionsavgifter blir det svårt att bedöma vilka effekterna blir av en så genomgripande förändring av regelverket. Arbetsmiljöverket har även tidigare haft möjligheten att utfärda föreskrifter med sanktionsavgift, men har endast nyttjat möjligheten i ett fåtal fall. Ökad användning av föreläggande och förbud Att även statliga myndigheter ska kunna åläggas vite är en angelägen förändring, det är rimligt att staten som arbetsgivaren inte ska särskiljas från vissa arbetsmiljöregler. Sanktionsavgifter TCO välkomnar förslaget att öka möjligheten att använda sanktionsavgifter, även för överträdelser som inte har begåtts uppsåtligen. Det har hittills varit ett problem att sanktionssystemet enbart varit framåtsyftande och att arbetsgivare inte kunnat straffas för redan begångna överträdelser. TCO ser också positivt på förslaget att höja det högsta sanktionsbeloppet till 1 000 000 kronor. Utredningen gör bedömningen att det även inom arbetstidsområdet blir en effektivare reglering med en ökad användning av sanktionsavgifter istället för straffsanktion. Man föreslår att sanktioner införs för överträdelser av bestämmelserna om ordinarie arbetstid, jourtid, övertid, mertid och sammanlagd arbetstid i 5-10, dygnsvila i 13 och veckovila i 14 i arbetstidslagen. För andra bestämmelser, bland annat om förande av anteckningar om jourtid, övertid och mertid i 11, föreslår ska sanktioneras enbart med föreläggande och förbud. TCO föreslår att man även inför sanktionsavgifter för 11 i arbetstidslagen, journalföringen av jourtid, övertid och mertid. I och med att dispenskravet för övertid har tagits bort ligger rätten att ta ut övertid i realiteten idag på 350 timmar. Vi ser att allt fler av våra medlemsgrupper på en regelbunden basis arbetar övertid inom vissa grupper arbetar nära hälften övertid varje vecka. Vad gäller sanktion mot överträdelse av bestämmelser om jourtid vill TCO erinra om EG-domstolens utslag i målet Simap C 303/98 i vilket slås fast att jourtid är arbetstid. Eftersom detta rättsläge inte är infört i svensk arbetstidslag står det i och för sig lagstiftaren fritt att agera som om jourtid fortfarande existerar. Men eftersom Sverige är bundet av EU:s
4 (6) regler så är det lämpligare att utredningen föreslår att rättsläget på denna punkt kodifieras i svensk arbetstidslag. Straffsanktioner Överträdelser av arbetstids- och arbetsmiljöbestämmelser har ofta sin grund i verksamhetens tillkortakommanden. Det kan därför finnas skäl att sanktionen bör träffa verksamheten och inte individen. Vite och sanktionsavgift drabbar den juridiska eller fysiska person som driver den ur arbetsmiljöhänseende dåliga verksamheten. En ordning med ökad användning av dessa sanktioner kan därför förväntas bli mer effektiv. Ett annat skäl till varför det kan vara ändamålsenligt att på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet i huvudsak gå från ett individuellt straffansvar till en ordning med andra sanktioner, såsom sanktionsavgift och vite, är straffrättens begränsningar. Det kan vara svårt att fastställa vilken person som har det straffrättsliga ansvaret och dessutom visa att den personen har agerat uppsåtligt eller oaktsamt. Genom att använda vite eller sanktionsavgift undgår man denna problematik eftersom dessa sanktioner inte kräver att någon agerat uppsåtligt eller oaktsamt. Den föreslagna ordningen kan därmed förväntas bli mer effektiv även ur denna aspekt. TCO ställer sig i huvudsak positivt till att i högre utsträckning än idag använda sanktionsavgifter samt föreläggande och förbud förenat med vite, vilket i många fall är en effektiv åtgärd. Vid vissa tillfällen kan det dock vara än mer effektivt om Arbetsmiljöverket kan hota med straff för att tvinga fram en nödvändig åtgärd. TCO är därför kritiskt att ta bort straffsanktioner i så hög grad som utredningen föreslår. TCO menar att det i vissa fall finnas goda skäl att kunna väcka åtal mot en enskild ansvarig person och dessutom kan kriminaliseringen ses som en offentlig attitydmarkering. Det finns fördelar med fokus på det individuella, personliga ansvaret såväl som fokus på organisationens ansvar och vad som behövs är tydligare principer om hur man utreder om det är organisationen eller en individ som har brustit. Att nästan helt avkriminalisera arbetsmiljölagen innebär en försvagning av lagen och markerar att samhället prioriterar ner det förebyggande arbetet att säkra hälsa i arbetslivet. Kritik har framförts mot att straffbestämmelserna inte är effektiva eftersom de inte i tillräckligt hög utsträckning leder till lagföring. TCO menar att det i viss mån kan lösas genom bättre rutiner vid arbetsmiljöbrott. Hur ska man på arbetsplatsen agera för att därmed ge polis och åklagare bättre underlag vid utredande om arbetsmiljöbrott? Vill man ha kvar möjligheten att gå vidare med en åtalsanmälan om en arbetsgivare inte följer ett föreläggande eller bryter mot ett förbud kan ett alternativ vara att man har som huvudprincipen att föreläggande eller förbud läggs med vite, men att det finns en möjlighet att lägga föreläggande/förbud utan vite. Det gör att Arbetsmiljöverket i vissa fall kan gå vidare med en åtalsanmälan om man anser att situationen kräver det. Exempel på undantag från huvudregeln, när föreläggande och förbud kan läggas utan vite och därmed följas av en åtalsanmälan, kan vara när något har skett uppsåtligen, av oaktsamhet eller i upprepade fall. TCO ser positivt på utredningens förslag att behålla straffsanktionen för överträdelser av 2 arbetsmiljöförordningen.
5 (6) Resurser till Arbetsmiljöverket I direktivet till utredningen står att ändringarna ska syfta till en bättre efterlevnad av de krav som ställs i respektive lagstiftning samt att samhällets resurser leder till en effektiv tillsyn. Utredningen drar slutsatsen att när Arbetsmiljöverket gör besök på landets arbetsställen och ställer krav i de inspektionsmeddelanden så följs de stor utsträckning. TCO delar utredningens bild att inspektioner från Arbetsmiljöverket är ett effektivt sätt att skapa en bättre arbetsmiljö ute på arbetsplatserna. När inspektioner sker har de överlag en gynnsam effekt på arbetsmiljöarbetet på en arbetsplats. Pilotprojektet med den grafiska branschen har betytt mycket för arbetsmiljöarbetet inom just den branschen. Det visar på att fler inspektioner, vetskapen om att Arbetsmiljöverket kommer att göra en inspektion, är ett effektivt sätt att öka motivationen för att arbeta med det systematiska arbetsmiljöarbetet. Utmaningen är att få förändringen att bli långsiktig och det krävs en utveckling av metodologin för tillsynsverksamheten av den psykosociala arbetsmiljön. Ett problem är dock verkets minskade resurser och den effekt de har haft på inspektionsverksamheten. Idag är chansen att få en inspektion på en arbetsplats väldigt liten speciellt inom tjänstemannayrkena där de klassiska arbetsmiljöolyckorna inte förekommer i så stor utsträckning. TCO-förbunden upplever att Arbetsmiljöverket är trängda av nedskärningar, vilket märks i antalet inspektioner. Utredningen drar slutsatsen att Arbetsmiljöverket bör ges i uppdrag att ta fram de föreskrifter, som behövs för att ersätta straffsanktionerade regler med sanktionsavgift. Föreskrifterna bör träda i kraft samtidigt som lagändringarna, det vill säga 1 juli 2013. TCO är överens med utredningen om att det är Arbetsmiljöverket som bör ha uppdraget att ta fram och uppdatera föreskrifterna och vill lyfta att det bör göras i samråd med arbetsmarknadens parter. TCO är i grunden positivt till ambitionen att Arbetsmiljöverket får ett större ansvar för att se till att reglerna på arbetsmiljöområdet efterlevs, men menar att den ambitionen måste förenas med en utökning av Arbetsmiljöverkets sedan 2006 kraftigt decimerade resurser och en utveckling av inspektionsmetoderna. Detta perspektiv saknas i utredningen. TCO:s förbund företräder tjänstemannagrupper som tidvis har en ansträngd psykosocial arbetsmiljö på arbetsplatser där kunskapen om arbetsmiljöarbete ofta är bristande eller obefintligt. Fackliga organisationer utgör en viktig resurs i att upprätthålla AML och arbetsmiljöarbetet ute på arbetsplatserna. Enligt TCO borde därför även alternativa sanktionsmöjligheter som t ex fackliga organisationers möjlighet att i domstol driva skadeståndstalan i fall då arbetsgivare brustit mot arbetsmiljöbestämmelser, ha övervägts. Såsom systemet ser ut idag är fackliga organisationer och enskilda i mångt och mycket hänvisade till att påkalla myndigheters uppmärksamhet när arbetsgivaren brustit mot arbetsmiljöbestämmelser. Detta har att göra med att det i princip inte finns några skadeståndssanktionerade regler i arbetsmiljölagen. I denna fråga innebär utredningens förslag inte några förändringar, vilket enligt TCO är en brist. Utredningen borde alltså även ha behandlat fackliga organisationers och enskildas
6 (6) möjligheter att vidta åtgärder mot en arbetsgivare som bryter mot arbetsmiljöbestämmelser. En sådan ordning skulle göra arbetsmiljöarbetet till en mer naturlig aktiv del i partsarbetet ute på de lokala arbetsplatserna. TJÄNSTEMÄNNENS CENTRALORGANISATION (TCO) Eva Nordmark Ordförande Jana Fromm Utredare