"" SVENSKA =. KRAFTNÄT Vagledning - skyddsobjekt inom energiförsörjningen 2012-06-n Dnr: 2011/1140 Svenska Kraftnät i samarbete med Svensk Energi energi
Förord Skyddslagen (2010:305) och skyddsförordningen (2010:523) ger ägare/nyttjare legala möjligheter till utökat skydd av vissa samhällsviktiga objekt och anläggningar. Särskilt samhällsviktiga anläggningar inom energisektorn bör ldassas som slcyddsobjekt enligt nämnda lag. En sådan ldassning medför bl.a. ökade möjligheter att få extra stöd från samhället för skyddet av anläggningarna. I syfte att underlätta för ägare/nyttjare att bedöma den samhällsviktiga betydelsen - och lämna förslag till länsstyrelsen för beslut om slcyddsobjekt - har Svenska Kraftnät, i samverkan med Svensk Energi, tagit fram denna reviderade vägledning. Revisionen är också föranledd av ändringar i skyddslagstiftningen. Det är vår förhoppning att vägledningen ska vara ett användbart hjälpmedel i arbetet med slcyddsobjektsärenden. Stockholm i juni 2012 Mikael Odoifberg Generaldirektör Svenska Kraftnät v\ Kjel Jansson Verkställande direktör Svensk Energi
Innehåll Förord 3 i Bakgrund och historik 7 2 Skyddslagen och skyddsförordningen 8 3 Hot och risker lo 4 Roller och ansvar 11 5 Kriterier vid bedömning av slcyddsobjekt 12 5.1 Betydelseklassning 12 5.2 Skyddsobjekt i betydelseklass B3 och B4 13 5.2 Register 13 6 Fördelar och nackdelar med slcyddsobjekt 13 6.1 Fördelar 13 6.2 Nackdelar 14 7 Förbud 14 8 Anmälningsförfarande och handläggningsgång 15 9 Sekretess 16
Bakgrund och historik Skyddslagen är en revidering av lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar mm som i sin tur var en omarbetning av den skyddslag från 1940 som tillkom för skyddsåtgärder vid militära anläggningar. Slcyddsförordningen är knuten till skyddslagen. Anledningen till reviderad lagstiftning var att regelverket behövde moderniseras. Desssutom ansågs det nödvändigt att se över författningarnas tillämpningsområden innefattande bl.a. slcyddsändamål för regleringen samt behov av översyn om vilka anläggningar och objekt som ska kunna förldaras som slcyddsobjekt. Under senare år har krav på skydd för anläggningar mot sabotage, spioneri/otillbörlig informationsinhämtning och terrorhandlingar uppmärksammats. Terroristbegreppet har också definierats i lag. Sammantaget har detta också initierat behov av att förnya lagstiftningen. I såväl säkerhets- och totalförsvarsplaneringen som i det svenska krishanteringssystemet har betydelsen av en uthållig och robust energiförsörjning särskilt framhållits. Denna är en förutsättning för övriga samhällsviktiga verksamheters funktionalitet vars syfte är att upprätthålla och vidmakthålla de övergripande målen för samhällets säkerhet. Det vill säga att: > värna befolkningens liv och hälsa > värna samhällets funktionalitet > värna förmågan att upprätthålla grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänsldiga fri- och rättigheter Mot den bakgrunden har sedan tidigare ett stort antal anläggningar förklarats som slcyddsobjekt. Länsstyrelserna fattar beslut om slcyddsobjekt på förslag från ägare/nyttjare. Det är ägares/nyttjares ansvar att för länsstyrelser tydligt påtala behovet av skydd för de objekt och anläggningar som bedöms som särsldlt samhällsviktiga. En tolkning som uppkom i och med den tidigare lagen om skydd för samhällsviktiga anläggningar mm var "förberedda" eller "vilande slcyddsobjekt". Dessa begrepp återfinns inte i nuvarande lag eller förordning. 7/19
Svenska Kraftnät har en rådgivande roll vid slcyddsobjektsärenden. Säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsslcyddsförordningen (1996:633), vars tillämpningsområden tangerar skyddslagens, ger Svenska Kraftnät föreskriftsrätt beträffande skydd av anläggningar med en hänvisning till bestämmelserna i slcyddslagen, främst beträffande tillträdesbegränsning. 2 Skyddslagen och skyddsförordningen Slcyddslagen och skyddsförordningen (se t.ex. www.lagen.nu), innehåller bestämmelser som syftar till att skydda samhällsviktig verksamhet genom möjlighet till förstärkt skydd för vissa objekt och anläggningar. Ett beslut om slcyddsobjekt förutsätter att behov av kvalificerat skydd föreligger för visst slcyddsändamål. Begreppet slcyddsändamål definieras i slcyddslagen med syfte att ge skydd för samhällsviktig verksamhet mot säkerhetshot i form av sabotage, terroristbrott, spioneri och röjande av andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret samt grovt rån. Sabotage är sådant brott som avses i 13 kap. 4 brottsbalken (BrB). Terroristbrott definieras i 2 och 3 lagen (2003:148) om straff för terroristbrott där vissa gärningar, t.ex. mord, dråp, grov skadegörelse mm som begåtts under förutsättningar som anges i lagens 2, ska rubriceras som terroristbrott i stället för enskilt brott. Om spioneri stadgas i 19 kap. 5 BrB. Brottsbeskrivningar som gäller röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret finns i 19 kap. 7-9 BrB. Hemlig uppgift kan även röjas utan att något brott begås. Slcyddslagen kan även tillämpas i detta fall då ändamålet att skydda röjandet av hemliga uppgifter sammanfaller med försvarssekretess, 15 kap. 2 eller risk- och sårbarhetsanalys, 18 kap 13 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Lagen syftar också till att ge skydd för allmänheten som kan uppkomma till följd av militär verksamhet eller för att begränsa allmänhetens tillträde till ett objekt eller anläggning. Om även området utanför aktuell anläggning behöver skyddas bör detta också ingå i slcyddsobjektet. Länsstyrelse fattar beslut om slcyddsobjekt, men beslut kan inte tas utan ägares/nyttjares medgivande. För bevakning av slcyddsobjekt får anlitas polis eller annan särsldlt utsedd personal (skyddsvakt). Exempel på detta kan vara företagets egen personal eller väktare, båda 8/19
med giltigt skyddsvaktsförordnande. En slcyddsvakt har polismans befogenheter på slcyddsobjektet och i dess omedelbara närhet. Ett slcyddsobjekt kan även bevakas/ronderas av annan än slcyddsvakt, men har då inte dennes befogenheter. Viktigt är att beakta vad som anges i skyddslagens 18 och 19 avseende beslut om slcyddsobjekt. "18 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta ifi'ågor om skyddsobjekt. Ett sådant beslut får inte göras mer ingripande eller omfattande än vad som behövs för att tillgodose skyddsbehovet. Så långt det är möjligt ska tillses att ett beslut inte kommer att medföra skada eller annan olägenhet för andra allmänna eller enskilda intressen. 19 Byggnader, andra anläggningar och områden som anges i 4% 2 får beslutas vara skyddsobjekt efter medgivande av riksdagens talman. Byggnader, andra anläggningar, områden eller objekt som anges i 4 4 eller 5 eller som anges i 6 får inte beslutas vara skyddsobjekt utan medgivande av ägaren, om denne är någon annan än staten. Vad som föreskrivs om ägaren gäller också den som nyttjar byggnaden, anläggningen, området eller objektet. I övriga fall ska ett beslut om skyddsobjekt om möjligt föregås av samråd med den som äger eller nyttjar byggnaden, anläggningen eller området." Vad som får förldaras som skyddsobjekt styrs för energiförsörjningens del av bestämmelsen i 4 fjärde stycket. "4 Följande byggnader, andra anläggningar och områden kan beslutas vara skyddsobjekt 4. byggnader, andra anläggningar och områden som används eller är avsedda för ledning av räddningstjänsten eller totalförsvarets civila 9/19
delar i övrigt eller för fredstida krishantering, energiförsörjning, vattenförsörjning, elektroniska kommunikationer, transporter eller försvarsindustriella ändamål" 3 Hot och risker Det dimensionerade hotet mot energiförsörjningen under "kalla kriget" var annan nations militära förmåga, bl.a. i form av specialiserade sabotageförband med uppgift att skada viktig infrastruktur. Hotet var statiskt under lång tid och skyddsåtgärderna vidtogs med hänsyn till detta. De flesta anläggningar som idag är ldassade som slcyddsobjekt tillkom under denna tidsperiod. Idag varierar hoten och riskerna med hänsyn till förändringar såväl inom som utom landet. Detta medför behov av återkommande inventering och identifiering av risker som kan påverka energiförsörjningen på ett negativt sätt. Regelbundna hot- och riskanalyser och fler tillsyner av säkerhetsskyddet är andra exempel på förebyggande åtgärder. De tidigare militära hoten och riskerna har ändrats och fått formen av civil karaktär. Realistiska hot är kriminellt planerade aktiviteter i form av sabotage med uppgift att skada energiförsörjningen i ett större perspektiv. Exempel på sådana händelser är beskjutning av transformatorer och ställverk med kulvapen och grövre vapen t ex pansarskott. Det kan vara svårt att avgöra var gränsen går mellan grov skadegörelse och sabotage. I de fall verbala hot har förekommit har motåtgärder kunnat vidtas så att hoten inte kunnat verkställas i en del fall eller att uppkomna skador har begränsats vid andra tillfällen. En del av hotbilden har sin grund i ekonomiska intressen, t.ex. i form av utpressning. I några fall har larm aktiverats för att styra samhällets resurser till annan plats än där brott begåtts. Ökad risk för intrång i och manipulering av driftstyrsystem och andra säkerhetsklassade datasystem är också dimensionerande för vidtagna skyddsåtgärder. Andra risker kan vara terroristrelaterade. För att en gärning skall ldassas som terroristbrott krävs att gärningen allvarligt kan skada en stat eller mellanstatlig organisation och avsikten med gärningen är att: > injaga allvarlig fruktan hos en befolkningsgrupp, 10/19
> otillbörligen tvinga offentliga organ eller mellanstatlig organisation att vidta eller avstå från att vidta åtgärd, > allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller mellanstatlig organisation. Insamling av känsliga eller totalförsvarshemliga uppgifter om energiförsörjningen, bl.a. i form av spioneri eller annat slag av otillbörlig informationsinhämtning, är en riskfaktor som måste beaktas. Vanligast förekommande risk är vardagslcriminalitet i form av inbrott, stöld och skadegörelse. Indirekt kan slcyddsobjektsbeslut ge utökat skydd mot sådan brottslighet vid dessa anläggningar. Det är företagens ansvar att göra anläggningsspecifika hot- och riskbedömningar. Bedömning av sådana hot mot energiförsörjningen som kan innebära skada på infrastrukturen i ett nationellt perspektiv, det vill säga inom begreppet "rikets säkerhet", är främst en uppgift för säkerhetspolisen i samverkan med Svenska Kraftnät. Svenska Kraftnäts handbok "Säkerhet vid energiföretag" ger grunderna för en gemensam syn på hot och risker inom energiförsörjningen och de skydds- och säkerhetsåtgärder som är nödvändiga att vidta. 4 Roller och ansvar Det är ägares/nyttjares ansvar att hantera slcyddsobjektsärenden och vid behov samråda med Svenska Kraftnät i egenskap av elberedskapsmyndighet. Svenska Kraftnät har föreslcriftsrätt inom energiförsörjningen för ärenden beträffande tillträdesbegränsning till anläggningar. Rikspolisstyrelsen och Försvarsmakten har generell föreslcriftsrätt beträffande tilllämpning av slcyddslagen och slcyddsförordningen. Länsstyrelse är den myndighet som enligt slcyddsförordningen beslutar i civila slcyddsobjektsärenden inom respektive län efter ansökan av ägare/nyttjare. Myndigheten anger vilka förbud som är kopplade till slcyddsobjektsbeslutet och kan vid behov också förelägga att skyddsnivån höjs. 11/19
5 Kriterier vid bedömning av skyddsobjekt Samhället måste fungera även vid en allvarlig kris. Vissa samhällsfunktioner är viktigare än andra. Det är dels de verksamheter som måste fungera för att samhället inte ska hamna i allvarliga kriser, dels de som ska hantera kriser när de trots allt inträffar. Energiförsörjningen är en verksamhet som är viktig ur bägge aspekterna. Slcyddslagen anger inte exakt vilka anläggningar inom energiförsörjningen som kan förldaras som slcyddsobjekt. Som vägledning och stöd för ägare/nyttjare ges nedanstående rekommendationer för urval vid ansökan om slcyddsobjekt. 5.1 Betydelseklassning Modellen för betydelseklassning är framtagen av Svenska Kraftnät i samråd med Svensk Energi. Betydelseklassning består av fyra klasser, Bi till B4, där B4 är den högsta ldassen. Det är alltid ägare/nyttjare som beslutar om betydelseklassning för sina anläggningar. Nedan beskrivs detta med ett antal exempel på anläggningstyper inom respektive ldass. Dessa ska ses som vägledande. Klass Betydelse Exempel IM Endast lokal betydelse Nätstationer, förråd/depåer, lokalkontor 132 Regional eller stor lokal betydelse Mindre KV, KW, W*. Större mottagningsstationer, kontor, förråd, radiolänkar. Fördelningsstationer (mellan 30-220 kv) B3 Nationell eller KKV, större KV, KW,W*. Större driftcentraler, kontrollrum, stor regional knutpunkter i regionnät, stamstationer, fördelningsstationer betydelse (från 220 kv), dammanläggningar, bränsledepåer (lagervolym > 150 000 m 3 ) och huvudkontor. För fjärrvärme viktiga pumpstationer och distributionsnät. IM Avgörande nationell betydelse Viktiga knutpunkter i stamnätet, viktiga anläggningar för dödnätsstart. ' KKV = Kärnkraftverk, KV = Kraftverk, KW = Kraftvärmeverk, W = Värmeverk 12/19
5.2 Skyddsobjekt i betydelseklass B3 och B4 Exempel på anläggningar som kan förldaras som slcyddsobjekt är: > kris- och ledningsplatser, > transformatorstationer i stam- och regionnäten, > produktionsanläggningar med tillhörande vattenmagasin eller bränslelager, > regleringsdammar där ett dammbrott kan innebära omfattande skador på annan samhällsviktig verksamhet, > driftcentraler, > datahallar, > anläggningar som har en avgörande funktion för prioriterade Ö-driftområden eller som vid risk- och sårbarhetsanalyser och vid effelctbristplanering (MFK) visar sig vara av stor betydelse för andra samhällsviktiga verksamheter, > telekommunikationsanläggningar för driftledning och -styrning av elsystemet. Normalt är det anläggningar i betydelseldasserna B3 och B4 som föreslås bli slcyddsobjekt, men även anläggningar i B2 kan bli aktuella. 5.2 Register Ägare/nyttjare och länsstyrelse ska hålla uppdaterade register över de anläggningar som är slcyddsobjekt. Avstämning mellan ägare/nyttjare och länsstyrelse ska ske regelbundet. 6 Fördelar och nackdelar med skyddsobjekt Ett slcyddsobjektsbeslut innebär både fördelar och nackdelar för ägare/nyttjare. Fördelarna överväger dock nackdelarna. 6.1 Fördelar Exempel på fördelar är: > Polismyndighet får kännedom om en anläggnings samhällsviktiga betydelse och dess geografiska position bl.a. genom koordinatangivelse. 13/19
> Slcyddsobjektsbeslut underlättar att få resursstöd från Försvarsmakten för bevakning vid förhöjd hotbild. > Skyddsvakt ges ökade befogenheter vid bevakning av slcyddsobjekt. > Ökade möjligheter att erhålla beredskapsmedel från Svenska Kraftnät för sälcerhetshöjande skyddsåtgärder, bl.a. fysiskt skydd, larm och annan övervalcningsutrustning. > Säkerhetsprövning med stöd av säkerhetsslcyddslagen kan göras beträffande de personer som tjänstgör vid slcyddsobjekt eller får del av dess selcretessbelagda uppgifter. > Slcyddsobjekt kan kameraövervakas utan särsldlt tillstånd från länsstyrelse. > Personer som har tillträde till slcyddsobjekt förutsätts ha ökat säkerhetsmedvetande. > Information om slcyddsobjekt kan sekretesskyddas enligt SvKFS 2005:1. > Skärpt straff för den som gör intrång eller överträder andra förbud rid skyddsobjektet. 6.2 Nackdelar Exempel på nackdelar är: > Ökad administration. Särsldlt formulär för ansökan, kommunikation med länsstyrelse, samråd med andra intressenter och myndigheter. > Eventuell skyltning av anläggning kan i sig ge upplysningar om dess betydelse. > Sekretesslcyddad information om slcyddsobjekt et kan innebära utökad administration och försvårad informationshantering, t ex kan rutiner i datasystem behöva ändras. 7 Förbud Då länsstyrelse beslutat att en anläggning ska vara slcyddsobjekt innebär detta tillträdesförbud för obehöriga till anläggningen. Tillträdesförbudet kan oclcså kompletteras med beslut om förbud mot fotografering och förbud mot avbildningar, beskrivningar eller mätningar inom slcyddsobjektet. 14/19
Det är ägare/nyttjare som i ansökan om slcyddsobjekt anger vilka förbud som bör gälla för anläggningen. Det är ägares/nyttjares ansvar att följa upp att gällande förbud efterlevs och att anläggningen bevakas. Om fotograferingsrestriktioner finns rekommenderas att kamerautrustning inte får medföras inom slcyddsobjektet. Kameraförsedda mobiltelefoner ska jämställas med vanliga kameror. Ett slcyddsobjekt förses normalt med skyltning där innebörden av förbuden framgår. Ägare/nyttjare ansvarar för skyltning. Skyltars utseende, storlek, text och färg med mera finns avgivna i bilaga i. Slcyddslagen medger att beslut om slcyddsobjekt tillkännages på annat sätt än genom skyltning. Avsteg från länsstyrelses förbudsbeslut ska kunna beviljas av ägare/nyttjare. Tillträdesförbudet kan, om det bedöms tillräcldigt, ersättas med ett avbildningsförbud eller ett förbud mot att bada, dyka, ankra eller fiska i anläggningens närhet. 8 Anmälningsförfarande och handläggningsgång Länsstyrelse i det län där anläggning eller objekt är beläget fattar beslut om slcyddsobjekt. Beslut får inte fattas utan ägares/nyttjares medgivande. Det är ägare/nyttjare, som lämnar förslag till länsstyrelse på anläggning/objekt som bör förldaras som slcyddsobjekt. Av flödesschema nedan framgår processen för identifiering, ansölcningsförfarande, samråd, verkställighet och uppföljning av slcyddsobjektshanteringen. Vid ansökan till länsstyrelse kan formulär "Ansökan om slcyddsobjekt" enligt bilaga 2 användas. Flödesschema vid slcyddsobjektshantering: 1 Ägare/nyttjare bedömer med stöd av vägledningens kapitel 5 vilka anläggningar som är aktuella att föreslås som slcyddsobjekt. Samråd kan vid behov ske med: - Kommun angående kommunala risk- och sårbarhetsanalyser, - länsstyrelse angående prioriteringar vid effektbrist (MFK-planering), - andra företag med ägarintressen i anläggningen, 15/19
- Svenska Kraftnät avseende anläggningens betydelse sett ur ett nationellt perspektiv. Ägare/nyttjare lämnar förslag på slcyddsobjekt till länsstyrelse. Formulär "Ansökan om slcyddsobjekt" upprättas för varje aktuell anläggning. Ägares/nyttjares förslag till förbud, skyltning, behov av selcretess, motiv för ansökan samt slcyddsändamål ska anges. Eftersom energianläggningar har stor betydelse för samhället under en längre tidsperiod bör föreslagen giltighetstid för beslutet vara "tills vidare". Länsstyrelse beslutar om slcyddsobjekt, beslutets giltighetstid, förbud som ska råda vid anläggningen samt anger på vilket sätt tillkännagivande ska ske. Ägare/nyttjare verlcställer länsstyrelses beslut om slcyddsobjekt samt fastställer rutiner för hur verksamhet ska bedrivas. Exempel på sådana rutiner är: - Ansvar och befogenheter (egen personal, entreprenadföretag), - tillträdesbestämmelser inldusive skyltning, - bestämmelser för övriga förbud, - avsteg från förbud, - selcretess och informationssäkerhet, - säkerhetsprövning av personal, - säkerhetstillsyner och eventuell bevakning, - rapporteringsrutiner, - samverkan med polismyndighet och försvarsmakten. Ägare/nyttjare genomför regelbundna uppföljningar i syfte att hålla slcyddsobjektsförteclcning aktuell. Ändringar rapporteras till länsstyrelse. Sekretess Behov av selcretess ska bedömas vid ansökan om slcyddsobjekt. Härvid är säkerhetsskyddslagen tillämplig. Vid korrespondens med länsstyrelse bör selcretess med stöd av lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter samt SvKFS 2005:1 vid behov åberopas. I de fall selcretess åberopas rekommenderas att länsstyrelse hanterar ärendet enligt offentlighets- och sekretesslagen. Anmälan bör därför redovisa de grunder som ägare/nyttjare anser föreligga för sådan selcretess, t.ex. anläggningens betydelse, slcyddsändamål mm. 16/19
Information om slcyddsobjekt är slcyddsvärt och bör därför hanteras som företagshemligt av ägare/nyttjare. 17/19
Bilaga i Skyltning av skyddsobjekt Försvarsmakten har, enligt slcyddsförordningen, ansvar för att bestämmelser finns för slcyddsobjektslcyltars grafiska utformning. I bilaga till Försvarets Författningssamling FFS 2010:5 är formerna för skyltars färgsättning, teckensnitt, måttuppgifter samt för skyltars reflekterande material fastställda. Slcyltar får förekomma i fyra storlekar: > Understorlek (A4) 297x210 mm > Normalstorlek (A3) 420x297 mm > Överstorlek 1500x1050 mm > Extra överstorlek 5000x3500 mm Om det finns särsldlda skäl kan slcyltar i andra storlekar användas. Inom energiförsörjningen används vanligen skylt i storlek A4. Exempel på slcyddsobjektslcylt: r få ) STOPP (Q ) V^J/ SKYDDSOBJEKT V^L/ FORBUD mot tillträde utan tillstånd Enligt lagen 2010:305 LÄNSSTYRELSEN Slcyddsobjektsslcyltar bör placeras väl synliga på områdesslcyddets eller skalskyddets grindar eller dörrar. Dessutom bör slcyltar placeras på stängsel om det är stort avstånd till skyltad grind. Slcyltar kan beställas hos slcyltleverantör. 18/19
Ansökan om skyddsobjekt Bilaga 2 Sekretess: FÖRETAGSHEMLIG Ja Nej Ägare Företag Adress Nyttjare Kontaktperson Telefon, kontaktperson Postnummer Postort Epost, kontaktperson Org.nummer Anläggning/Objekt Namn Anläggningstyp Anläggningens/Objektets belägenhet Kommun Geografiskt läge enligt RT90 Bifogas Karta Ritning Motiv för ansökan Skyddsändamål Spioneri Sabotage Terroristbrott Förbud mot Obehörigt tillträde Fotografering hela anläggningen Fotografering del av anläggningen Bad/dyk, ankring, fiske Avbildning, beskrivning Samråd Markägare Kommun Länsstyrelse SvenskaKraftnät Nej Tillkännagivande Skyltning Kungörelse Föreslagen giltighetstid Tills vidare 5 år Datum och underskrift