88:e plenarsessionen den 27 28 januari 2011 COTER-V-004 UTKAST TILL INITIATIVYTTRANDE från Regionkommittén om "NYA PERSPEKTIV INFÖR ÖVERSYNEN AV EGTS-FÖRORDNINGEN" Föredragande: Alberto Núñez Feijóo (ES PPE) Regionpresident i den autonoma regionen Galicien Tidsfrist för inlämning av ändringsförslag: Torsdagen den 13 januari 2011 (e-post: coter@cor.europa.eu) [senast nio arbetsdagar innan plenarsessionen inleds] Erforderligt antal underskrifter: 6 CdR 100/2010 rév. 3 ES-EN/TM-DN-(ME)-(TÖ)-Sv/RDB-SJO-AMG/mp1-hh-cö Rue Belliard/Belliardstraat 101 1040 Bruxelles/Brussel BELGIQUE/BELGIË Tfn +32 22822211 Fax +32 22822325 Internet: http://www.cor.europa.eu SV
- 1 -
- 2 - REGIONKOMMITTÉNS STÅNDPUNKT Allmänna kommentarer 1. ReK konstaterar att den europeiska grupperingen för territoriellt samarbete (EGTS) är en ny form av juridisk person som införts på gemenskapsrättslig väg genom förordning (EG) nr 1082/2006 1, som i enlighet med artikel 18 skulle träda i kraft den 1 augusti 2006 och tillämpas senast den 1 augusti 2007, med undantag för artikel 16 som skulle tillämpas från och med den 1 augusti 2006. Förordningen fastställer dessutom att medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att garantera en effektiv tillämpning av rättsakten i fråga. 2. I enlighet med artikel 17 i fördraget om Europeiska unionen har kommissionen befogenheten och ansvaret att se till att fördragen tillämpas, liksom de åtgärder institutionerna fattar beslut om mot bakgrund av fördragen. Kommissionen ansvarar också för att granska tillämpningen av unionsrätten, under Europeiska unionens domstols tillsyn. 3. ReK erinrar om artikel 17 i förordning (EG) nr 1082/2006: "Senast den 1 augusti 2011 skall kommissionen till Europaparlamentet och rådet överlämna en rapport om tillämpningen av förordningen och när så är lämpligt lämna förslag till ändringar". 4. Efter att ha tagit del av de analyser som har gjorts inom ramen för den europeiska rättspraxisen och jämfört dessa med hur förordningen verkligen tillämpas, inser ReK att dess yttrande på eget initiativ kommer högst lägligt. Syftet med yttrandet är att genomföra en utförlig granskning av den europeiska grupperingen för territoriellt samarbete (EGTS) och dess praktiska arbete, vilket i sin tur bör underlätta en ändring av förordning (EG) nr 1082/2006 för att anpassa den till de behov som har framhävts under det samråd som har organiserats av ReK och under utarbetandet av detta yttrande. 5. Kommittén vill påminna om att territoriell sammanhållning hädanefter jämställs med ekonomisk och social sammanhållning enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, och att EGTS-förordningen utgör ett av de viktigaste politiska och juridiska instrumenten för genomförandet av denna princip. 6. ReK noterar också att man i de nya bestämmelserna för "ekonomisk, social och territoriell sammanhållning", i det tredje stycket i artikel 174 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, har lagt till att "bland de berörda regionerna ska särskild hänsyn tas till dels landsbygdsområden, dels områden som påverkas av strukturomvandlingar och dels regioner med allvarliga och permanenta, naturbetingade eller demografiska nackdelar, såsom de nordligaste regionerna med mycket låg befolkningstäthet, öregioner, gränsregioner och bergsregioner". 1 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1082/2006 av den 5 juli 2006 om en europeisk gruppering för territoriellt samarbete (EGTS), EUT L 210, 31.7.2006.
- 3-7. Kommittén vill uppmärksamma att de europeiska grupperingarna för territoriellt samarbete hittills främst har inrättats i gränsregioner, och i mindre utsträckning i öregioner. 8. Skälen i förordning (EG) nr 1082/2006 redogör klart och tydligt för de orsaker som ledde till att gemenskapens lagstiftare tog ett så avgörande steg som att skapa ett nytt rättsinstitut av denna typ för att sedan inlemma det i unionsrätten. För det första ville man öka sammanhållningen inom EU genom att underlätta territoriellt samarbete, för det andra mildra de svårigheter man antog skulle uppstå under samarbetet, för det tredje ville man stärka samarbetet i takt med utvidgningen av unionens gränser när nya länder ansluter sig, för det fjärde, att åtgärda bristerna i de tidigare juridiska strukturerna, som de europeiska ekonomiska intressegrupperingarna (EEIG), för att bedriva samarbete inom ramen för målet europeiskt territoriellt samarbete (tidigare Interreg-initiativet). 9. ReK konstaterar att det, vid sidan av de juridiska skälen, även framgår av förordning (EG) nr 1082/2006 att det kan vara lämpligt ur finansiell och ekonomisk synpunkt att på frivillig basis bland övriga instrument för territoriellt samarbete kanalisera de program och projekt för territoriellt samarbete som medfinansieras av EU genom de europeiska grupperingarna för territoriellt samarbete. I vilket fall som helst bör kvaliteten på varje framlagt förslag vara det viktigaste kriteriet för att erhålla medfinansiering. 10. I ljuset av detta vill kommittén betona att artikel 18 i förordning (EG) nr 1083/2006 2 innehåller utförliga föreskrifter för hur man ska kunna delegera förvaltningen av verksamhetsprogram till de europeiska grupperingarna för territoriellt samarbete, vilket skulle innebära att medlemsstaterna ger dem befogenhet över förvaltningen och ansvaret för det gemensamma tekniska sekretariatet. 11. Utöver detta specificeras följande i artikel 3.2.c) i förordning (EG) nr 1083/2006 3 :"Målet europeiskt territoriellt samarbete som skall syfta till att stärka gränsöverskridande samarbete genom gemensamma lokala och regionala initiativ, stärka transnationellt samarbete med hjälp av åtgärder som främjar integrerad territoriell utveckling med anknytning till gemenskapens prioriteringar, och stärka interregionalt samarbete och erfarenhetsutbyte på lämplig territoriell nivå." 12. ReK vill även påpeka att det framgår av artiklarna 7, 38 och övriga överensstämmande artiklar i förordning (EG) nr 1083/2006, samt kapitel III och kompletterande föreskrifter i förordning (EG) nr 1080/2006, att målet är att stärka sammanhållningen genom ett bättre och mer omfattande territoriellt samarbete inom unionen, vars framgång och effektivitet bäst kommer att uppnås genom ett institutionellt system. 2 3 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1080/2006 av den 5 juli 2006 om Europeiska regionala utvecklingsfonden och om upphävande av förordning (EG) nr 1783/1999 (EUT L 210, 31.7.2006). Rådets förordning (EG) nr 1083/2006 av den 11 juli 2006 om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden samt om upphävande av förordning (EG) nr 1260/1999 (EUT L 210, 31.7.2006).
- 4-13. Kommittén betonar också att den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen bidrar till att ge unionen, dess medlemsstater och dess territoriella organ ett bättre utgångsläge för att bemöta de utmaningar som globaliseringen ställer EU inför samtidigt som unionen, ur internationellt perspektiv, tappar demografisk och ekonomisk tyngd i en allt snabbare takt. 14. ReK har kommit fram till att de europeiska grupperingarna för territoriellt samarbete är det gemenskapsrättsliga svaret på institutionaliseringen av det territoriella samarbetet inom EU, med förbehåll för att de europeiska territoriella organen är fria att välja alternativa former och lösningar, inte nödvändigtvis i form av en juridisk person, men i så fall handlar det inte längre om samarbete på gemenskapsnivå i dess egentliga mening utan om internationellt samarbete. 15. De europeiska grupperingarna för territoriellt samarbete erbjuder även intressanta möjligheter i egenskap av "laboratorier" för det flernivåstyre som efterlyses i Regionkommitténs vitbok. Mot bakgrund av det viktiga bidrag som EGTS kan utgöra för att Europa 2020-målen ska kunna uppnås anser kommittén att större EGTS, som de som deltar i makroregionala strategier, skulle kunna tjänstgöra som stöd vid ingåendet av de partnerskapskontrakt för utveckling och investering som kommissionen föreslår i sitt meddelande om budgetöversynen av den 19 oktober 2010, och som är ett redskap för genomförandet av Europa 2020-strategin. Tyvärr begränsas de emellertid till förbindelserna mellan kommissionen och medlemsstaterna. Den faktiska tillämpningen av förordning (EG) nr 1082/2006 16. De europeiska grupperingarna för territoriellt samarbete är gemenskapsrättsliga institutioner som inrättades för att fylla behovet av att underlätta det territoriella samarbetet inom unionen, och på förhand tycks det som om att bestämmelserna för gemenskapsfondernas utformning uppmuntrar deras användning inom ramen för målsättningarna om ett europeiskt territoriellt samarbete. Sanningen är dock, vilket ReK beklagar, att man i verkligheten inte har lyckats uppnå de förväntade logiska och önskvärda effekter som fick gemenskapens lagstiftare att ta ett steg av så avgörande juridisk betydelse. 17. Efter omfattande samråd med företrädare för Europaparlamentet, rådet och kommissionen, och möten som inte bara var öppna för kommitténs ledamöter utan även för Europas olika regionala organisationer och sakkunniga inom området, kan ReK bekräfta att endast ett begränsat antal av de inrättade europeiska grupperingarna för territoriellt samarbete bedriver program eller projekt inriktade på territoriellt samarbete som medfinansieras genom gemenskapsfonderna. 18. Kommittén kan också intyga att den största delen av de inrättade europeiska grupperingarna för territoriellt samarbete bedriver annan särskild verksamhet med inriktning på territoriellt samarbete utan finansiellt stöd från EU, i enlighet med vad som förutses i förordning (EG) nr 1082/2006, artikel 7.3, andra stycket.
- 5-19. Ställd inför denna situation bör Regionkommittén genomföra en rigorös kartläggning av orsakerna till denna obalans mellan det förväntade resultatet och den faktiska situationen. Kommittén bör också föreslå exakta åtgärder för att rätta till bristerna, med tanke på att de idéer och målsättningar som fick gemenskapslagstiftaren att inrätta de europeiska grupperingarna för territoriellt samarbete har allt högre giltighet i dag när t.o.m. EUF-fördraget jämställer den territoriella sammanhållningen med den ekonomiska och sociala. 20. Kommittén är också införstådd med att det arbete som den kommer att utföra kan visa sig särskilt användbart vid utarbetandet av den rapport som kommissionen ska överlämna till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av förordning (EG) nr 1082/2006, tillsammans med dess eventuella ändringsförslag. 21. Mercedes Bressos yttrande (CDR 308/2007 fin), som antogs vid Regionkommitténs plenarsession den 18 juni 2008, är en utmärkt utgångspunkt för att göra en grundlig analys av den situation som har hindrat EGTS från att bli det idealiska gemenskapsrättsliga instrumentet för att institutionalisera och konsolidera det territoriella samarbetet inom EU. 22. ReK vill på nytt framhålla att man redan i det ovannämnda yttrandet från Mercedes Bresso hänvisade till "att en åtgärd som bör genomföras på gemenskapsnivå är att stimulera användningen av EGTS som främsta samarbetsinstrument" (punkt 25) och underströk att "genomförandet av förordningen måste samordnas på ett korrekt sätt för att de olika rättsakter som medlemsstaterna utarbetar utifrån förordning 1082/2006 (EG) ska bli förenliga och inte skapa nya hinder" (punkt 32). 23. Det ovannämnda yttrandet rekommenderar även införandet av incitament såsom "ett särskilt program med gemenskapsfinansiering, framför allt från Eruf, som utbetalas under en fastställd period och som minskar efter hand, i samband med inrättandet av helt nya grupperingar eller omvandling av planerade samarbetsprojekt som förvaltas enligt gamla konventionella modeller" (yttrande 308/2007 punkt 48) och "anbudsinfordringar från kommissionen med krav på större effektivitet i utvärderingen av projekt som syftar till inrättandet av nya EGTS, och en prognos om den långsiktiga hållbarheten när projektet avslutas. På så vis skulle man främja skapandet av en samarbetskultur på medellång och lång sikt som skulle söka nya finansieringsformer vid sidan av gemenskapsbudgeten" (punkt 49). 24. EESK vill fästa uppmärksamheten på att det sedan den 1 augusti 2007 nästan inte har inrättats några nya EGTS i EU i förhållande till det antal territoriella enheter som redan samarbetade med varandra och de förväntningar som skapades. På samma sätt kan det konstateras att det finns mycket få EGTS som håller på att inrättas trots att flera projekt för europeiskt territoriellt samarbete har lanserats, i synnerhet sådana som samfinansierats av gemenskapsmedel.
- 6-25. De europeiska grupperingarna för territoriellt samarbete hamnar i konflikt med den nationella lagstiftningen när det gäller rekrytering, utstationering och administration av personal rent generellt, trots att det är fråga om samarbetsorgan som borde komma i åtnjutande av större flexibilitet. Att rent fysiskt arbeta i ett land för ett organ som har sitt säte i ett annat land ger upphov till avsevärda rättsliga problem med avseende på pensioner, socialt skydd och skatter. Kommittén föreslår därför att det fastställs i förordningen att personalen ska omfattas av lagstiftningen på den plats där verksamheten är förlagd och inte den plats där organet har sitt säte. 26. Regionkommittén vill emellertid också understryka den frivilliga karaktären i EGTS som instrument för att organisera det territoriella samarbetet, och därför bör de lokala och regionala myndigheterna ha ansvaret för att bestämma vilket som är det bästa sättet att bedriva det territoriella samarbetet på. Att förbättra genomförandet av EGTS 27. Utifrån de uppgifter som inhämtats drar Regionkommittén slutsatsen att det finns tre olika skäl till EGTS inledande svårigheter som gemenskapsrättslig institution, nämligen materialrättsliga, rättsprocedurmässiga och ekonomisk-finansiella. 28. Mot bakgrund av de studier och rapporter om EGTS som offentliggjorts, och som gjorts på uppdrag av Regionkommittén eller utarbetats av forskare på området, kan man konstatera att det inte är särskilt sannolikt att problemen har sitt ursprung i institutionens oklara rättsliga status, t.ex. frånvaron av en entydig kategorisering som offentligrättslig eller privaträttslig enhet. 29. ReK konstaterar att det mesta tyder på att de egentliga rättsliga hindren ligger på det procedurmässiga området, eftersom genomförandet av förordning (EG) nr 1082/2006 inte är samordnat, varken självständigt mellan de enskilda medlemsstaterna eller genom en gemenskapsmyndighet. Detta har samma effekt som att lägga ett pussel med ett motiv men vars bitar har framställts av olika tillverkare utan att någon har kontrollerat att de passar in i varandra. 30. Kommittén anser att det i den uppkomna situationen är nödvändigt att en gemenskapsmyndighet på förhand ger riktlinjer, även om de inte är bindande, för hur förordning (EG) nr 1082/2006 ska genomföras i den nationella lagstiftningen. 31. Kommittén välkomnar att kommissionens förslag till ändring av förordningen omfattar praktiska procedurmässiga åtgärder som ska bidra till att minska de nuvarande långa handläggningstiderna som inte alltid kan kompenseras genom att tolka myndigheternas tystnad som ett implicit godkännande, framförallt med tanke på det ökande antalet stater med territoriella organ som deltar i en EGTS och med tanke på att tredjeparter såsom kreditinstitut, entreprenörer och arbetstagare kräver större rättssäkerhet.
- 7-32. ReK understryker att de procedurmässiga åtgärderna med nödvändighet bör omfatta inrättandet av ett EGTS-forum för alla territoriella organ och samtliga beviljande nationella myndigheter för att undvika en ständig rundgång med utkast till avtal och bestämmelser som hela tiden måste ändras på grund av osammanhängande faktorer. 33. Kommittén betonar därför betydelsen av att alla relevanta nationella godkännanden föreslås samtidigt i en enda rättsakt efter en samtidig, gemensam, tät och koordinerad direkt dialog med alla deltagare, utan att detta på något sätt begränsar de nationella myndigheternas spelrum eller de ytterligare formaliteter som krävs för varje nationellt godkännande. 34. Kommittén tar tillfället i akt att betona att, utöver att drastiskt minska rundgången av texter och handläggningstiden, skulle ett sådant forum med alla deltagare och beviljande nationella myndigheter möjliggöra kreativa lösningar på de återkommande problemen av personal- och skattemässig natur hos de EGTS som inrättats, eftersom det system av rättskällor som anges i artikel 2.1 i förordning (EG) nr 1082/2006 gör det möjligt att göra vissa ändringar i avtalen och bestämmelserna för varje enskild EGTS. 35. ReK betonar den potentiella betydelsen av en frivillig begäran om ett teknisk-juridiskt förhandsutlåtande om att utkastet till avtal och bestämmelser för varje föreslaget EGTS strikt uppfyller kraven enligt förordning (EG) nr 1082/2006. Ett sådant utlåtande ska inte vara bindande, ska stämma överens med gemenskapsrätten och utarbetas av en grupp juridiska experter som utsetts av Regionkommittén. I stället för ett teknisk-juridiskt förhandsutlåtande skulle förespråkarna för en EGTS på frivillig basis kunna ge samma juridiska experter i uppdrag att följa den ovannämnda täta och gemensamma dialogen och utarbetandet av de rättsliga och tekniska förfarandena för en EGTS. 36. Kommittén föreslår att privata (eller halvprivata) organ ska ha möjlighet att delta i EGTS, om dessa organ på grundval av de funktioner de utövar skulle kunna bidra till utvecklingen av grupperingarnas verksamhet och genomförandet av målet med EGTS. Det kan röra sig om företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse till följd av ett avtal om att tillhandahålla en tjänst i allmänhetens intresse eller inom ramen för offentlig-privata partnerskap. 37. ReK anser att det är nödvändigt att förbättra kunskapen på europeisk nivå om avtalen och stadgarna för EGTS. Dessa bör offentliggöras i sin helhet i C-serien av Europeiska unionens officiella tidning, vilket skulle öka rättssäkerheten för tredjeparterna i hela EU och bidra till att sprida kunskap om den nya institutionen. 38. Kommittén uppmanar samtidigt kommissionen att dessutom fastställa tillämpningsbestämmelser för sin egen förordning (EG) för att reda ut oklara rättsliga begrepp, täppa till luckor och skapa ett tydligare samband mellan å ena sidan förvaltningen av de gemenskapsmedel som är avsedda för territoriellt samarbete eller, mer allmänt, den grundläggande regionala och/eller lokala sammanhållningen och å andra sidan införandet av EGTS.
- 8-39. Det är nödvändigt att påminna de myndigheter som förvaltar programmen om att de EGTS som deltar i konkurrensen om sådana initiativ, ansökningsomgångar och gemenskapsprogram inte får diskrimineras och se till att detta tydligt framgår av den framtida ändrade EGTSförordningen (EG) nr 1082/2006 eftersom EGTS existens i sig är ett bevis på en varaktig europeisk gruppering. EGTS uppfyller de gängse kraven på gränsöverskridande samarbete och principen om en enda juridisk person. I de fall som inte omfattas av gemenskapslagstiftningen ska domstolar i den medlemsstat där grupperingen har sitt registrerade säte vara behöriga att avgöra tvister. 40. ReK beklagar det rådande bruket av föråldrade modeller, exempelvis undertecknande av atypiska avtal och en struktur med projektledare och deltagare som ska ge intryck av att vara en de facto-grupp, som ofta måste skapa komplicerade rättsliga strukturer för att möjliggöra utbetalningar av förskott, återbetalning av skulder och utarbetande av de nödvändiga underlagen, vilket skapar administrativa utgifter för projekten. 41. Kommittén kräver att man beaktar rekommendationerna i det ovannämnda Bresso-yttrandet, bland annat rekommendationerna i punkterna 48 och 49, som går ut på att EGTS-deltagarna ska garantera att det upprättas ett självständigt europeiskt samarbetscentrum när gemenskapens medfinansiering löper ut i syfte att säkerställa största möjliga förvaltningsmässiga effektivitet och territoriella sammanhållning utan att orsaka en allmän ökning av EU:s offentliga utgifter. 42. Kommittén anser att man bör slopa det avståndskriterium (150 km) som används vid klassificeringen av öar som gränsregioner som kan vara berättigade till stöd från program för gränsöverskridande samarbete inom ramen för sammanhållningspolitikens mål om territoriell sammanhållning eller den europeiska grannskapspolitiken. 43. Kommittén yrkar på en översyn av bestämmelserna i förordning (EG) nr 1082/2006 om deltagande av de lokala och regionala myndigheterna i tredjeländer. Kommittén föreslår bland annat en möjlighet att inrätta bilaterala EGTS mellan ett organ i en medlemsstat och ett organ i ett land som inte är medlem av EU, men som befinner sig i föranslutningsskedet, tillhör Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller deltar i Europeiska unionens grannskapspolitik. Kommittén yrkar också på nya EU-bestämmelser som grundar sig på folkrätten för att tredjeländernas territoriella organ ska kunna delta i EGTS som fullvärdiga deltagare, i synnerhet organ som har särskilda band till EU. 44. ReK erinrar om att det för underlätta för de territoriella enheterna att delta i EGTS kan vara ett lämpligt förfarande att EU ingår internationella avtal med dessa länder enligt bestämmelserna i avdelning V i del I av V i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
- 9-45. Kommittén anser att EU med dessa åtgärder kommer att öka sin interna sammanhållning och styrka i syfte att gripa sig an de externa utmaningarna genom ökad konkurrenskraft på de internationella marknaderna för varor och tjänster, där de nya tillväxtländerna fortfarande har lägre strukturella kostnader och större konkurrensfördelar, eftersom de inte står inför en så akut och hastig generell åldrandeprocess och krympande del av befolkningen som är i arbetsför ålder. Det mervärde Regionkommittén kan tillföra utvecklingen av EGTS 46. Regionkommittén anser att den spelar en viktig roll som kontaktorgan, rådgivare och förmedlare av grupperingarna. Därför kommer vi att göra en insats för att säkra att ReK fortsätter sitt arbete med grupperingarna och främjar ett europeiskt nätverk som bland annat omfattar experter och politiska företrädare, samt ett interinstitutionellt forum. 47. Kommittén föreslår dessutom att det inrättas en uppföljningsplattform för EGTS inom Regionkommittén, som fortlöpande ska utvärdera genomförandet av förordning (EG) nr 1082/2006 och den praktiska utvecklingen av grupperingarna inför förberedelserna av dess arbete inför den nya situationen efter den 1 januari 2014. Bryssel den
- 10 - II. HANDLÄGGNING Titel ReK-yttrande på eget initiativ: "Nya perspektiv inför översynen av EGTS-förordningen" Referenser Rättslig grund Initiativ, art. 307, fjärde stycket Hänvisning till arbetsordningen Yttrande på eget initiativ (artikel 42) Datum för ordförandens / 12 mars 2010 presidiets beslut Ansvarigt utskott Utskottet för territoriell sammanhållningspolitik (COTER) Föredragande Alberto Núñez Feijóo, regionpresident i den autonoma regionen Galicien (ES PPE) Underlag 7 juni 2010 Behandling i utskottet 30 september 2010 Antagande i utskottet 16 november 2010 Resultat av omröstningen Majoritet Antagande vid plenarsession Tidigare yttrande från utskottet Yttrande på eget initiativ om: "Europeisk gruppering för territoriellt samarbete: en vitalisering av det territoriella samarbetet i Europa". CdR 308/2007 fin. Föredragande: Mercedes Bresso (IT PSE), regionpresident i Piemonte CdR 100/2010 rév. 3 ES-EN/TM-DN-(ME)-(TÖ)-Sv/RDB-SJO-AMG/mp1-hh-cö