Strängare svenska exportkontrollregler krav på demokrati och mänskliga rättigheter samt ny sanktionsavgift för företag Av Carolina Dackö och Olof Johannesson I denna artikel av advokat Carolina Dackö 1 och jur.kand. Olof Johannesson 2 lämnas en redogörelse för den s.k. KEX-utredningen, SOU 2014:83 och 2015:72, vars förslag om skärpt exportkontroll kommer att remitteras under hösten 2015. Bakom förslagen står politiska motiv. De praktiska konsekvenserna innebär att företag som hanterar exportkontrollerade varor åläggs ett större ansvar. Inledning Den 1 juni 2012 beslutade regeringen att tillsätta en kommitté, Kr igsmaterielexportöversynskommittén(kex-utredningen), med två huvudsakliga uppdrag, dels (i) frågan om skärpt exportkontroll gentemot icke-demokratiska stater och dels (ii) frågan om ett mer effektivt sanktionssystem i svensk rätt när det gäller export av krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden (s.k. PDA eller dual-use). KEX-utredningen har nu efter viss försening presenterats i sin helhet (SOU 2014:83 och SOU 2015:72) och förslagen som presenteras har 1 Carolina Dackö, Counsel inom Tullrätt, Handelsrätt och Exportkontroll hos Advokatfirman Vinge. 2 Olof Johannesson, Associate hos Advokatfirman Vinge.
46 NY JURIDIK 3:15 fått medial uppmärksamhet. Det medialt mest omtalade förslaget är en ny begränsning av export till stater som anses vara icke-demokratiska och inte respekterar mänskliga rättigheter. Det mindre omtalade förslaget, men möjligen praktiskt viktigare, är en ny möjlighet för myndigheterna att snabbt och effektivt kunna påföra en sanktionsavgift vid mindre överträdelser. En samlad proposition kommer att skickas ut på remissbehandling under hösten 2015. Om detta sker, kommer propositionen av allt att döma antas under våren 2016. De viktigaste nyheterna i förslagen är följande: Förslaget om införandet av ett demokratikriterium vid tillståndsgivningen av export av krigsmateriel. Tillstånd för export till länder som inte anses vara demokratiska kan därför komma att nekas. Vid tillståndsprövningen kommer dessutom mer vikt att läggas vid ett lands respekt för mänskliga fri- och rättigheter. Förslaget att införa en sanktionsavgift som myndigheter själva kan utfärda mot företag, utan att gå via det straffrättsliga förfarandet via åklagare. Förslaget innebär att företag ges strikt ansvar för vissa överträdelser och då åläggs att betala fastställda schablonbelopp. I det följande tar vi upp de föreslagna åtgärderna och vilken betydelse dessa kan få för företag som hanterar varor under exportkontroll. Förslag om sanktionsavgift Gällande lagstiftning Den svenska lagstiftningen inom exportkontroll, avseende reglerade produkter, utgörs främst av krigsmateriellagen 3, krigsmaterielförordningen 4 och PDA-reglerna. Krigsmateriellagen och krigsmaterielförordningen är svensk lagstiftning som bl.a. implementerar EU-gemensamma produktlistor om vad som anses utgöra varor för militär användning. PDA-reglerna utgörs främst av 3 Lagen (1992:1300) om krigsmateriel. 4 Förordningen (1992:1303) om krigsmateriel.
STRÄNGARE SVENSKA EXPORTKONTROLLREGLER 47 EU-förordning nr 428/2009, som primärt syftar till att de strategiska produkter som räknas upp i förordningen inte hamnar hos fel slutanvändare, samt PDA-lagen 5, som kompletterar EU-förordningen med kontrollåtgärder och straffpåföljder i svensk lag. En viktig del för både krigsmaterielreglerna och PDA-reglernas efterlevnad utgörs av de påföljder som kan riktas mot de personer som bryter mot exportreglerna. I nuläget är systemet i krigsmateriellagen och PDA-reglerna i huvudsak straffrättsligt (böter och fängelse upp till sex år) och riktar sig därför i huvudsak mot fysiska personer. 6 Därtill finns även möjligheten till vissa administrativa sanktioner, om än begränsade, som kan riktas mot juridiska personer. Sanktionerna inkluderar att meddela återkallelse av beviljat tillstånd eller utfärdande av ett förbud att utnyttja ett beviljat generellt tillstånd. Om en överträdels är tillräckligt allvarlig, finns möjlighet för åklagar att yrka på företagsbot. Problem med nuvarande sanktionssystem Enligt KEX-utredningen har det sedan 1990-talet förekommit hundratals misstänkta överträdelser av krigsmateriellagen och PDAlagen, av vilka endast ett fåtal har lett till åtal och ännu färre till fällande dom. Enligt KEX-utredningen beror detta på brottets art, där mindre allvarliga överträdelser är undantagna. Därutöver saknas ofta den straffrättsliga bevisningen för uppsåt eller oaktsamhet. Övriga sanktioner som i dag står till buds, såsom återkallelse av tillstånd eller förbud, har en begränsad tillämpning och anses samtidigt alltför ingripande för mindre allvarliga överträdelser. KEX-utredningen konstaterar att det finns en brist i svensk lagstiftning som måste åtgärdas, mot bakgrund av att det nuvarande sanktionssystemet över huvud taget inte kan användas mot mindre allvarliga överträdelser i krigsmateriellagen och PDA-lagen; denna omständighet medför en uppenbar risk för att tilltron till och efterlevnaden av regelverket urholkas. 5 Lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. 6 Se bl.a. Hovrätten över Skåne och Blekinges dom den 14 november 2013 (mål nr B 672-13) om export till Iran.
48 NY JURIDIK 3:15 Föreslagna åtgärder I syfte att förbättra och effektivisera sanktionssystemet har KEXutredningen föreslagit en sanktionsväxling för krigsmateriellagen och PDA-lagen. Detta innebär att vissa straffrättsliga sanktioner ska ersättas eller kompletteras av sanktionsavgift som tillsynsmyndigheter själva kan utfärda. För PDA utgörs tillsynsmyndigheten av Inspektionen för strategiska produkter (ISP), och för kärntekniska PDA ansvarar Strålsäkerhetsmyndigheten (SSM). Sanktionsavgiften kommer utgå från principen om strikt ansvar och är därför ett enklare och mer effektivt medel för tillsynsmyndigheter att motverka överträdelser, till skillnad från straffrättsliga sanktioner som kräver åtal och måste bedömas av domstol. Genom denna sanktionsväxling kan tillsynsmyndigheter ingripa mot mindre allvarliga överträdelser, som även kan riktas mot företaget (i stället för den anställde). Risken för sanktionsavgift kommer, enligt KEX-kommittén, utgöra incitament för företag att tilldela större resurser till sin interna exportkontroll i syfte att undvika överträdelser. Ett annat motiv enligt KEX-kommittén är att många företag hanterar kontrollerade varor, särskilt PDA, som inte är kända för tillsynsmyndigheterna. Det finns med andra ord ett mörkertal av företag som hanterar reglerade varor utan att rapportera detta till ISP och som därmed skulle kunna upptäckas. Frågan är vilka överträdelser som bedöms mindre allvarliga och kommer kunna leda till en sanktionsavgift. Detta kan exempelvis vara åsidosättande av ett villkor i en exportlicens, underlåtenhet att rapportera möjlig export eller handel av catch-all -varor till ISP eller underlåtenhet att uppvisa dokument för varor som omfattas av kontroll vid export från EU. Beloppet på sanktionsavgiften föreslås uppgå till minst 10 000 kr och högst 200 000 kr, beroende på överträdelsens art. Vår bedömning Det ska understrykas att KEX-utredningen inte föreslår att nya skyldigheter införs. Genom att ge ISP och SSM sanktionsavgift som verktyg, kommer vi däremot sannolikt att se en mer aktiv roll hos tillsynsmyndigheterna. Att kunna besluta om en sanktionsavgift kan bli ett effektivt verktyg, då tillsynsmyndigheterna ges möjligheten att kunna utfärda sanktionsavgifter för mindre allvarliga överträdelse i direkt anslutning till när överträdelsen upptäcks, exempelvis vid ett tillsynsbesök. KEX-kommittén anger att skälet till att många mindre
STRÄNGARE SVENSKA EXPORTKONTROLLREGLER 49 allvarliga överträdelser begås, särskilt när det gäller PDA, är förbiseende eller bristande kunskaper hos företag inom exportkontrollområdet. Genom de föreslagna åtgärderna har därför lagstiftaren för avsikt att skapa incitament för företag att i större utsträckning följa regelverket. Därmed skulle Sverige bättre kunna uppfylla sina internationella förpliktelser och åtaganden på området. För företag kan en eventuell sanktionsavgift leda till skada av företagets anseende. Det är även troligt att företag kommer öka prioriteten att upprätta eller finslipa compliance-programför att undvika onödiga konsekvenser, eftersom även en mindre allvarlig överträdelse kan skada företagsnamnet och eventuellt få andra oväntade negativa effekter. Bieffekter? EU-samarbetet En möjlig bieffekt ligger i samarbete mellan EU-medlemsstaters behöriga myndigheter. Upprepade sanktionsavgifter för överträdelser i en medlemsstat av ett dotterbolag (t.ex. Sverige) skulle kunna leda till att myndigheterna i en annan medlemsstat väljer att granska ett annat dotterbolag inom samma koncern. AEO-certifiering En ytterligare möjlig bieffekt kan uppkomma för företag som ansöker eller redan innehar AEO-status. Företag med AEO-status får lättnader i fråga om tullkontroller och/eller förenklingar enligt tullagstiftningen. För att beviljas AEO-status får företaget inte ha gjort sig skyldigt till några allvarliga eller upprepade överträdelser av tullreglerna. Ansökningar för AEO kräver att företagen visar handlingsplaner för efterlevnad av import/exportlicenser, vilket även inkluderar PDAreglerna. 7 Om ett företag då har påförts sanktionsavgift av ISP, skulle det kunna ha betydelse för Tullverkets granskning av en AEO-ansökan. 7 Jfr artikel 5a. 2. Rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen, EGT L 302, 19.10.1992, s. 1; samt artikel 14k. (d) Kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen.
50 NY JURIDIK 3:15 Förslag om införande av demokratikriterium Gällande lagstiftning Huvudregeln i krigsmateriellagen är ett generellt förbud mot att exportera krigsmateriel. Men export kan i viss utsträckning tillåtas av säkerhets- eller försvarspolitiska skäl och om den inte strider mot Sveriges utrikespolitik. Detta framgår av 1 krigsmateriellagen, som utgör den grundläggande förutsättningen vid tillståndsprövningen. Utöver lagstiftningen finns de mycket viktiga riktlinjerna. Riktlinjerna är inte lagstiftning, utan utgör en sammanställning av regeringens tidigare praxis vid beslut om tillstånd för export av krigsmateriel. Anledningen till att man valt riktlinjer i stället för lagstiftning är att tillståndsprövningen ska bygga på en politisk avvägning och inte etablera några civila rättigheter för exportören, vilka då skulle kunna prövas i domstol. Även om riktlinjerna inte är normgivande i sig, utgör riktlinjerna i praktiken det avgörande vägledande dokumentet för ISP i dess tillståndsprövning. 8 Det faktum att lagstiftaren valt att inte ge riktlinjerna författningsstatus motiveras med att det är svårt att utforma en tillräckligt flexibel författningstext, samt (och framför allt) att riktlinjerna inte är avsedda att utgöra föreskrifter. 9 Lagstiftaren har helt sonika valt att behålla en politisk kontroll över tillståndsgivningen för export av krigsmateriel. Riktlinjerna skiljer på s.k. ovillkorliga och villkorliga hinder. Kortfattat utgörs de ovillkorliga hindren av särskilda internationella åtaganden som ska beaktas i tillståndsprövningen. Dessa är främst de tre följande: (i) internationella överenskommelser som Sverige tillträtt, (ii) beslut av FN:s säkerhetsråd och (iii) folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig. De villkorliga hindren utgörs i stället av utrikespolitiska hinder. Ett sådant hinder föreligger om det förekommer omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter i den mottagande staten, om staten har väpnade inre oroligheter eller befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, eller om det föreligger en sådan risk. Dessa omständigheter ska avvägas sammantagna utifrån en totalbedömning. När det föreligger ett villkorligt hinder, anger riktlinjerna att tillstånd 8 Jfr SOU 1999:38 s. 10. 9 Prop. 1995/96:31 s. 24.
STRÄNGARE SVENSKA EXPORTKONTROLLREGLER 51 inte bör beviljas. Detta medför således att ett tillstånd trots allt kan beviljas i ett ärende, även om ett villkorligt hinder är för handen, om det vid en helhetsbedömning anses finnas skäl att bevilja exporten. Ett ovillkorligt hinder innebär däremot att tillstånd inte ska ges, trots att ett sådant kan vara påkallat utifrån nationella säkerhets-, försvars- eller utrikespolitiska skäl. ISP har till uppgift att pröva ansökningar om tillstånd samt utöva tillsyn i enlighet med exportkontrollregelverket. Det politiska ansvaret för de tillståndsbeslut som fattas ligger dock alltid hos regeringen. Av 1 a krigsmateriellagen följer nämligen att ISP ska lämna över ett ärende till regeringens prövning i de fall ärendet har principiell betydelse. Föreslagna åtgärder Demokratikriterium I kölvattnet av den s.k. Saudiaffären, då ett militärt samarbetsavtal mellan Sverige och Saudiarabien granskades intensivt av media under våren 2012, fick KEX-kommittén i uppgift att utreda möjligheten att begränsa export till icke-demokratiska stater. Utredningen har lett fram till ett förslag att införa ett demokratikriterium i riktlinjerna. Detta innebär att tillståndsprövningen ska fästa avseende på den mottagande statens demokratiska status, dess respekt för mänskliga frioch rättigheter och i vilken mån staten befinner sig i, eller riskerar att hamna i, en väpnad konflikt. Förslaget innebär att Sverige, som enda land i världen, kan komma att tillämpa ett uttalat demokratikriterium. Utredningen föreslår att följande lydelse läggs till riktlinjerna som en del av de villkorliga hindren: Respekt för mänskliga rättigheter och den mottagande statens demokratiska status utgör centrala villkor vid tillståndsprövningen. En stats demokratiska status bedöms utifrån förekomsten av demokratiska institutioner, statens respekt för demokratiska processer samt de medborgliga och politiska rättigheterna. Ju sämre den demokratiska statusen är desto mindre utrymme föreligger för att tillstånd beviljas. Ifall det förekommer allvarliga och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter eller grava brister i den demokratiska statusen utgör det hinder för beviljande av tillstånd. 10 Frågan är således hur man avgör om ett mottagarland ska betraktas som en demokrati eller vilka länder som anses demokratiska eller icke- 10 SOU 2015:72 s. 38.
52 NY JURIDIK 3:15 demokratiska. Slutbetänkandet innehåller en lång redogörelse med juridiska och statsvetenskapliga analyser, men kommer i sak fram till att det inte finns någon vedertagen definition. Det finns åtminstone 20 olika demokratiindex i världen, som utifrån olika utgångspunkter försöker besvara frågan hur pass demokratisk en stat bedöms vara. Vanligt förekommande demokratiindex är bl.a. Polity IV eller Vanhanen, men likt många index finns inslag av subjektiva bedömningar i brist på information. Även om det saknas en allmänt vedertagen definition, föreslår KEX-kommittén ett antal kriterier som tar sikte på om en stat har demokratiska institutioner på plats (formell demokrati) och hur väl dessa fungerar i praktiken (reell demokrati). KEX-kommittén kommer fram till att det inte går att fastställa en skiljelinje på förhand mellan demokratier respektive icke-demokratier (dvs. inga definitiva listor), utan att bedömningen måste göras i varje enskilt fall. KEX-kommittén fastställer ett antal baskriterier för bedömningen: Förekomsten av öppna rättvisa val med allmän och lika rösträtt. Att dessa val är effektiva i bemärkelsen att de avser statens ledande befattningar, och att dessa i sin tur har kontroll över landets territorium. Att ett antal politiska fri- och rättigheter upprätthålls även mellan valen, i synnerhet åsiktsfrihet (vilket inkluderar yttrande och pressfrihet), organisations- och mötesfrihet och en därmed sammanhängande frihet från förtryck och repression. 11 Även om det inte finns några listor, bör man komma ihåg att i riktlinjerna finns det sedan tidigare en presumtion att vissa länder anses vara godkända för export av krigsmateriel. Dessa utgörs framför allt av de nordiska staterna, de traditionellt neutrala staterna i Europa och EU/EES-medlemsstater. Även andra länder omfattas av presumtionen, såsom Australien, Nya Zeeland, Japan, Kanada och USA. Denna presumtion grundar sig på tidigare och nytillkommen praxis från ISP. 12 Troligen kommer dessa länder även presumeras uppfylla demokratikriteriet. Utredningen håller dock likväl fast vid en bedömning i det enskilda fallet. En positivt eller negativt definierad lista har därför ansetts utesluten. 11 A.a., s. 353. 12 A.a., bilaga 4, s. 12.
STRÄNGARE SVENSKA EXPORTKONTROLLREGLER 53 Större vikt vid mänskliga rättigheter I dag finns det redan ett villkorligt hinder för export om det förekommer grova och omfattande kränkningar av demokratiska rättigheter. KEX-kommitténs uppfattning är att detta rekvisit har tolkats för snävt och anser därför att begreppet allvarliga bör användas i stället för grova, vilket innebär en sänkning av tröskeln för vad som är en ickedemokrati. Ambitionen är att en stats respekt för mänskliga rättigheter ska utgöra ett centralt villkor i tillståndsprövningen, dels genom att markera denna förändring av rekvisitet, dels för att internationella förpliktelserna som Sverige tillträtt använder begreppet allvarliga. Huvudregeln är att desto sämre den demokratiska statusen för en stat är, desto mindre utrymme finns för att bevilja ett tillstånd. I de fall det finns grava brister i den demokratiska statusen, utgör detta ett hinder för tillstånd. Övriga förslag I syfte att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater, har KEX-kommittén även föreslagit följande. Ökad öppenhet och transparens kring exportkontrollen En ny lag om krigsmateriel bör antas som bl.a. på ett bättre sätt förklarar systematiken i exportkontrollsystemet Kretsen av tillståndspliktiga aktörer utökas till att även omfatta svenska medborgare utomlands Svenska myndigheter behöver tillstånd för att tillverka respektive tillhandahålla krigs-materiel I syfte att tydliggöra att de svenska reglerna ska sättas i en internationell kontext föreslår KEX-kommittén att nya riktlinjer tas fram för att konsolidera Sveriges internationella åtaganden med de nationella reglerna och riktlinjerna. När riktlinjerna först utarbetades var Sverige neutralt och alliansfritt och under de senaste två decennierna har mycket har hänt i svensk utrikespolitik. Sverige har sedan dess ingått ett antal internationella förpliktelser inom exportkontrollområdet av krigsmateriel, bl.a. EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport och FN:s vapenhandelsfördrag (Arms Trade Treaty, ATT). Sverige måste därför numera anpassa sina åtaganden i förhållande till EU och FN. Eftersom KEX-kommittén inte hade till uppgift att ta fram
54 NY JURIDIK 3:15 konsoliderade riktlinjer, föreslås endast en övergripande ny struktur i fyra steg som grund för nya riktlinjer. Vår bedömning Det bör poängteras att i den del som avser de ovillkorliga hindren, dvs. internationella förpliktelser och åtaganden, förblir regelverket oförändrat. Endast den del som avser de villkorliga hindren blir aktuellt, dvs. nationell lagstiftning och bedömningar som demokratikriteriet och den strängare bedömningen om mänskliga rättigheter. Det är intressant att notera att utredningen särskilt uppmärksammar en stats demokratiska status utifrån hur kvinnors rättigheter behandlas. Enligt utredningen ligger detta i linje med svensk utrikespolitik där jämställdhet mellan kvinnor och män utgör en grundläggande målsättning. Frågan är särskilt aktuell i förhållande till export av krigsmateriel eftersom kvinnor är särskilt utsatta i väpnade konflikter, vilket bl.a. har bekräftats av FN:s säkerhetsråd. 13 Det återstår att se vilken vikt regeringen kommer lägga i detta avseende, särskilt när kvinnors rättigheter inte respekteras i delar av världen. 14 En intressant bedömningsgrund, som endast nämns kortfattat i utredningen, är huruvida den aktuella staten rör sig mot eller från en demokrati. Med andra ord utesluts inte att icke-demokratier, som visar på en positiv utveckling mot demokrati, kan vara i behov av krigsmateriel för att kunna säkerställa en fortsatt positiv utveckling. Skäl för detta kan bl.a. bero på en ökad närvaro av terroristgrupper i angränsande länder. På motsvarande sätt finns stater som tangerar gränsen till demokrati, men som på senare tid uppvisat en negativ utveckling. Även om utredning understryker att sådana tillstånd bör lämnas med försiktighet, ges ett stort politiskt spelutrymme. Detta visar återigen att förekomsten av fastställda listor i princip skulle vara mycket svår. Men genom att tillåta en flytande gräns mellan demokrati och icke-demokrati ger man samtidigt stort utrymme för politiska och möjligen även diplomatiska förhandlingar länder emellan. Det kan mycket väl tänkas att mottagarlandets regering blir inblandad inför en viss tillståndsprövning för att visa utvecklingen mot demokrati. 13 FN:s säkerhetsråds resolution 1325. 14 Mer info finns bl.a. på https://www.amnesty.se/vad-gor-vi/kvinnors-rattigheter/ (hämtad 2015-08-12).
STRÄNGARE SVENSKA EXPORTKONTROLLREGLER 55 När det gäller svenska företag, anger slutbetänkanden att ett mer restriktivt exportkontrollregelverk kommer att försämra de svenska företagens konkurrensrättsliga ställning. Sverige riskerar även bli mindre intressant som samarbetspartner, inte minst då potentiella samarbetspartner kommer att vilja undvika de begränsningar som Sverige tillämpar vid tredjelandsexport. En invändning till detta är att Sverige redan i dag har ett av världens mest restriktiva regelsystem för krigsmaterielexport, samtidigt som exporten anses omfattande. Även om det är svårt att redogöra för hur förslagen kommer drabba de företag som i dag exporterar krigsmateriel, är det tydligt att ett demokratikriterium och fokus på mänskliga rättigheter kommer leda till att exportföretag behöver beakta dessa aspekter tidigt i alla potentiella samarbetsprojekt. Eftersom förslaget väljer bort att lägga demokratikriteriet i lagstiftningen, kommer en extern prövning av hur kriteriet fungerar ligga hos media, snarare än hos domstol. Eventuellt kommer detta även betyda mer medialt fokus på dagens exportföretag. Frågan om huruvida mer vikt kan komma att läggas vid ett lands respekt för mänskliga fri- och rättigheter, kommer även fortsättningsvis styras av politiska överväganden. En sänkning av tröskeln för vad som är en icke-demokrati utgör snarare en politisk markering än en reell förändring. Som en slutlig, rent juridisk, reflektion anser vi att valet att inte lagstifta om demokratibegreppet möjligen haltar. Den grundläggande regeln för Sveriges demokrati är regeringsformens 1 kap. 1, enligt vilken all offentlig makt utgår från folket och den offentliga makten ska utövas under lagarna. Men om man nu väljer bort lagen och använder sig av icke-bindande riktlinjer för att utöva offentlig makt (tillstånd för export), skulle man kunna ifrågasätta om man faktiskt respekterar denna grundläggande demokratiska princip i portalparagrafen ovan. Ligger det i linje med en reell demokrati? Sammanfattning politik & praktik I ovan artikel har vi kommenterat KEX-utredningens två relativt skilda delbetänkanden och konstaterar att det ena förslaget kan få en märkbart praktisk betydelse för företag, medan det andra inför ett ytterligare moment av politik i exportkontrollreglernas tillämpning. De föreslagna åtgärderna om en ny sanktionsavgift kommer få praktisk betydelse för företags framtida hantering av
56 NY JURIDIK 3:15 kontrollerade varor och bidra till en aktivare roll både för företag och för tillsynsmyndigheterna. Detta kan komma att särskilt beröra privata företag som inte vet om att de hanterar exportkontrollreglerade varor, vilket kan leda till en del bryska uppvaknanden. Förslaget om begränsning av export till icke-demokratiska stater har fått mycket uppmärksamhet i media och har ansetts vara kontroversiellt. Men förslaget är relativt öppet och överlämnar mycket till slutliga politiska överväganden. Utredningen menar att demokratikriteriet bör introduceras i de för myndigheterna vägledande riktlinjerna, snarare än som lagstiftning. Det kommer därför inte finnas någon legal definition av en demokrati eller en icke-demokrati. Det kommer heller inte finnas någon publicerad lista över demokratiska eller ickedemokratiska länder. Även om detta kan verka oförutsägbart, föreslår utredningen ett antal bedömningskriterier för att avgöra om en stat utgör en demokrati, vilket utredningen genomgående kopplar samman med en stats respekt för mänskliga rättigheter. Därför kommer respekt för mänskliga rättigheter att bli centralt för att bedöma om export får ske till ett särskilt land. Förslaget kommer därför troligen få utrikespolitisk betydelse för Sverige som enda land i världen där man infört ett demokratikriterium för export av krigsmateriel. Men trots detta kommer företag som handlar med krigsmateriel troligen inte att lida av oförutsägbarhet. Dagens tillståndsprocess innebär att företag har tät och kontinuerlig kontakt med myndigheterna innan en ansökan om export prövas. Således borde myndigheterna tidigt i processen varna för att demokratikriteriet inte anses vara uppfyllt.